Texte intégral
Le Conseil des ministres a approuvé hier le projet de loi de finances pour 1994. Je suis heureux de vous accueillir aujourd'hui pour vous présenter brièvement le budget du ministère de la Justice.
I. – Quels étaient mes objectifs lorsque j'ai entrepris la préparation de ce budget ?
En premier lieu, comme Garde des Sceaux. Je me devais d'essayer de rattraper les retards les plus importants. Au cours de la campagne électorale. Je n'ai pris pour, ma part, aucun engagement chiffré, conscient que les évaluations sommaires de ce qui est nécessaire revêtent un aspect largement mythique. Mais je savais, comme nous le savons tous, que des places de prisons ne sont pas ouvertes faute de surveillants, que certains de nos palais et établissements sont vétustes, que des juridictions crient misère, que la délinquance juvénile croît sans cesse. Il fallait donc augmenter le budget de la Justice.
Cependant, c'était ma deuxième réflexion. J'étais persuadé que la croissance des crédits n'était pas la solution miracle aux maux dont souffre notre institution judiciaire. Les problèmes ne se règlent pas tous avec de l'argent. Il faut, à l'inverse, recentrer l'activité de l'État sur ses missions essentielles pour lui permettre de les accomplir avec efficacité. Il est nécessaire de remettre en question toutes les dépenses pour examiner si elles sont nécessaires et effectuées dans les meilleures conditions. Aucun sujet n'est tabou dans mon esprit, ni l'informatique, ni les dépenses d'intervention, ni celles de l'administration centrale qui prépare le budget.
J'ai lancé la réflexion sur les structures en même temps que la réflexion budgétaire ; je ne voulais pas engager la Justice dans la course, des besoins prétendus et des moyens exigés, car je suis sûr que ce n'est pas la meilleure façon de servir le pays.
En effet, c'était mon troisième postulat, quelle que soit la situation particulière de la Justice en France, la maîtrise des dépenses publiques est une obligation nationale et, peut-être, pour nos sociétés occidentales, une obligation historique. Je ne veux pas dire que l'État remplisse mal son rôle, je constate simplement, qu'avec la stagnation économique les recettes diminuent et qu'à dépenses constantes le déficit se creuse. Or, tout déficit se finance par l'emprunt public qui tarit les ressources des entreprises, élève les taux d'intérêts et provoque le chômage.
J'ai la responsabilité de la Justice, mais comme ministre j'ai aussi le souci de la communauté nationale. La Justice ne peut pas progresser aux dépens de nos compatriotes privés d'emplois. Voilà quel était mon état d'esprit lorsque j'ai abordé l'exercice budgétaire.
II. – Quel est le résultat ?
Les crédits de paiement inscrits au projet de loi s'élèvent à 21 260,9 millions, soit une augmentation de 89 millions ou de 4,26 % par rapport à la loi de finances initiale pour 1993. Par rapport aux crédits ouverts en 1993 après les annulations et la loi de finances rectificative, la hausse est de 4,1 % alors que la hausse du budget de l'État sera de 1,1 % seulement.
Derrière ces chiffres, il faut voir la réalité des dépenses possibles en 1994. Dans l'année qui vient, nous aurons à notre disposition des possibilités d'engagement très importantes, puisqu'aux crédits ouverts par le projet de loi à notre budget s'ajoutent les 500 millions du plan de relance inscrits au budget des charges communes en 1993, qui seront transférés à la Justice, ce qui portera l'augmentation des crédits à 6,5 %.
Mais restons modeste et tenons-nous au pourcentage le plus défavorable de 4,1 % et comparons-le avec la moyenne nationale : 1,1 %. Vous voyez que la progression du budget de la Justice est plus de trois points au-dessus de celles des autres budgets et, en pourcentage, près de quatre fois supérieure.
Cette évolution traduit une réorientation du budget de l'État au profit de celui de la Justice, dont la progression est au premier rang des grands ministères sectoriels.
Il ne vous échappe pas que les réaffectations de crédits entre ministères sont d'autant plus difficiles que leur croissance globale est faible.
En période de crise des choix sont nécessaires. Ils ont été faits par le Gouvernement. J'ai fait les miens en ce qui concerne la Justice.
III. – Ces choix quels sont-ils ?
A. – D'abord attention aux femmes et aux hommes qui servent la Justice
Quand je suis arrivé Place Vendôme, J'ai été frappé par leur désarroi. Conformément aux promesses faites par le Premier ministre devant le Parlement lorsqu'il a présenté son Gouvernement, j'ai tenu à ce que le budget manifeste l'extrême considération que la France doit leur porter. Le Gouvernement a tenu à poursuivre l'application du protocole Sur la rénovation de la grille de la fonction publique – dit Durafour – et tous les autres accords. J'ai pu aller au-delà, bien que le Gouvernement ait souhaité ne pas accorder cette année d'avantages catégoriels. J'ai obtenu des améliorations indemnitaires et statutaires pour un montant de 136,7 millions, dont plus de la moitié hors Durafour.
S'agissant des corps judiciaires, 28 millions sont inscrits pour augmenter de deux points la masse indemnitaire des magistrats pour la première fois depuis 1991. Les fonctionnaires des greffes en obtiennent un qui s'ajoute aux deux accordés les années précédentes. Les corps des uns et des autres continuent à être transformés pour faciliter les avancements : cette transformation affecte 178 postes de magistrats et 1 150 emplois de fonctionnaires, dont 302 hors protocole Durafour.
Pour l'Administration pénitentiaire, outre la poursuite des protocoles relatifs aux surveillants ou techniciens et le reclassement des agents de catégorie D en catégorie C, il faut noter le financement du nouveau statut des personnels de surveillance, qui permet deux progrès majeurs : d'une part la création d'un corps de catégorie B de la fonction publique : d'autre part l'alignement indiciaire complet des surveillants et des gradés sur les gardiens de la paix et les brigadiers.
De plus, avant même l'ouverture des négociations sur leur statut seront repyramidés 30 postes de directeurs, qui forment l'encadrement de cette administration.
La transformation de postes d'éducateurs de la PJJ sera achevée. De leur côté les psychologues de la PJJ verront leurs statuts alignés sur ceux des corps homologues.
Enfin, les crédits destinés aux œuvres sociales augmenteront.
B. – Un tel effort implique en retour un ardent engagement pour la modernisation de notre institution et un meilleur service de ceux qui ont affaire avec elle. C'est dans ce domaine – qui constitue ma deuxième orientation – que j'ai été amené à faire les choix les plus marqués. Quand les ressources sont limitées il faut cibler ses actions. Mes trois axes de modernisation ont été : la suppression des blocages, le renforcement de la sécurité, l'adaptation aux réalités nouvelles.
a) La réduction des goulets d'étranglement, qui paralysent le fonctionnement, concerne surtout les juridictions, car nous touchons là à la finalité de la Justice.
Pour permettre l'application des réformes, j'ai obtenu la création de 40 postes pour les juridictions judiciaires, tandis que les juridictions administratives, dont les rôles sont engorgés, seront renforcées de 29 emplois. Surtout, j'ai fait inscrire 75 millions de mesures nouvelles de fonctionnement, soit 19 de plus qu'en 1993.
Plus que sur leur montant je souhaite attirer l'attention sur leur utilisation.
24 millions sont ouverts pour accompagner les réformes, 6 millions pour assurer des vacations supplémentaires lorsqu'il manquera accidentellement des personnels. Avec les crédits de modernisation, nous aurons ainsi une marge de manœuvre d'environ une cinquantaine de millions qui devra être employée de façon très souple pour éliminer les points de blocage. Il s'agit d'un premier pas. J'espère qu'en 1995 les effets de la déconcentration que nous allons étudier permettront de parvenir à une meilleure globalisation des crédits.
b) Le choix de la sécurité vise l'Administration pénitentiaire parce que la sécurité est la raison d'être de cette administration.
Elle sera recherchée par l'augmentation des effectifs. 450 postes sont inscrits en loi de finances dont 150 en consolidation de surnombre auxquels s'ajoutent 150 surnombres pour 1994. Ainsi le taux de surveillance pourra-t-il être augmenté sensiblement tant pour renforcer la sécurité dans nos établissements que pour en permettre l'humanisation.
Il ne faut pas se dissimuler l'importance de cet effort. Pour l'ensemble des ministères, les effectifs resteront en 1994 à leur niveau de 1993. Le ministère de la Justice fait exception puisque, le nombre de création d'emplois est de 500 (479 hors emplois de régularisation du Conseil d'État). À l'intérieur du ministère de la Justice, l'Administration pénitentiaire a, vous le voyez, une priorité absolue. Ainsi nous aurons un taux d'encadrement des détenus qui nous rapprochera d'une position honorable.
La sécurité dépend aussi des conditions de détention. Il n'y a pas d'ordre sans humanité. Dans ce but il est essentiel d'améliorer la qualité des soins médicaux. Nous projetons d'en confier le soin aux hôpitaux publics afin que les détenus bénéficient des mêmes soins que les résidents français. La contribution de la Justice est financée dans ce budget par un crédit supplémentaire de 68,5 millions.
c) Enfin, l'adaptation aux besoins nouveaux intéressent tout le monde. Le budget de 1994 ne reconduit pas à l'identique les actions anciennes et amène des infléchissements. Vous savez que je suis très attaché à la déconcentration, j'ai donc donné la priorité aux besoins exprimés par les utilisateurs. Ainsi, les crédits de fonctionnement de l'Administration centrale n'augmentent que de 1,2 %, alors que ceux de la PJJ croissent de 6,2 % ; ainsi les budgets des directions régionales de l'Administration pénitentiaire sont tous globalisés et ne sont pas pilotés par Paris. J'anticipe ainsi sur la déconcentration.
Après l'attention aux femmes et aux hommes et la modernisation de l'institution, ma troisième priorité a été de préparer l'avenir. Là encore, je limiterai mes propos à deux exemples :
a) En premier lieu, je soulignerai que les crédits de formation professionnelle seront augmentés de 7 millions. Dans mon esprit, la formation professionnelle n'est pas un accessoire qui agrémente les négociations sociales après des discussions ardues sur les sujets réputés sérieux. Au contraire, notre institution judiciaire doit faire face, comme les autres aux bouleversements techniques et culturels. Elle ne peut pas s'isoler derrière son indépendance, sa singularité, ses traditions. Elle est comptable devant la nation de son efficacité et de sa rigueur. Les agents sont astreints à la réussite, s'ils ne veulent pas être mis à l'écart. J'espère donc que ces crédits nouveaux permettront à chacun d'améliorer sa formation.
b) En second lieu, je voudrais tourner vos regards vers l'investissement immobilier.
Pour les seules actions menées par la Chancellerie, nous disposions en 1993 avant annulation 1 175 millions d'autorisations de programme. En 1994, nous aurons 1 195 au titre de la loi de finances et 500 au titre du plan de relance. L'augmentation sera presque de moitié. L'effort est sans précédent. Il est indispensable pour le prestige de la Justice et pour son efficacité. Nous avons besoin de palais de justice modernes où remis en état. Il faut que les justiciables puissent y être accueillis et orientés, que les magistrats et les auxiliaires de justice puissent y travailler dans des conditions décentes et efficaces. La plupart du temps la disposition des locaux est une cause de difficultés, et leur état une source de honte. En 1994, nous pourrons poursuivre ou entreprendre la construction ou la modernisation des palais de justice de Bordeaux, Grasse, Angoulême, Toulon, Melun, Avignon, Epinal. Une enveloppe de 50 millions sera utilisée de façon totalement déconcentrée.
L'avenir nous impose aussi la modernisation des établissements pénitentiaires. Sans investissement massif dans ce secteur, c'est toute la politique pénale qui pourrait être mise en question. Un pays comme la France ne peut ignorer plus longtemps les problèmes de la surpopulation pénale, d'allongement des peines etc. En 1994 nous pourrons lancer la construction du centre de Cayenne, créer quatre centres de semi-liberté à Lyon, Nice, Nanterre et Aix, rénover des quartiers des mineurs entreprendre des gros travaux à Poissy, Fleury-Mérogis et les Baumettes.
Enfin et surtout, la PJJ bénéficiera de 96 MF, dont 46 sur le plan de relance, contre 55 en 1993. Outre l'accélération du programme de rénovation, ces dotations permettront la réhabilitation de douze nouvelles installations (six hébergements, six structures en milieu ouvert), dans des lieux difficiles comme, par exemple, Saint Quentin en Yvelines, Dunkerque, Evreux, Saint Laurent-Du-Var, Fort de France.
Attention porter aux femmes et aux hommes, modernisation de l'institution, investissements pour l'avenir : au total il m'apparaît que le budget est équilibré.
IV. – Avant de terminer je voudrais le replacer dans une perspective d'ensemble. Vous savez que le ministère de la Justice se lance dans une entreprise de rénovation sans égal. J'ai installé la commission Haenel – Arthuis qui me fera avant la fin de l'année des propositions très concrètes sur la répartition des compétences, le rapport de la Justice et des citoyens, la carte judiciaire.
De même, j'ai constitué une commission des réflexions destinée à mettre en place un porte-parole dans chaque juridiction.
D'ici au 31 janvier, je proposerai au Premier ministre un schéma de déconcentration et de réorganisation administratives, parallèlement, je fais préparer une charte informatique pour éviter les erreurs dues à la centralisation.
À la session de printemps, le Gouvernement soumettra au Parlement un projet de loi quinquennale destinée à doter la Justice de moyens suffisants.
Le budget de 1994 constitue un premier pas vers cette transformation de la Justice que nous avons entreprise. Nous avons déminé le terrain en évaluant sans complaisance les dépenses inéluctables ; nous ferons face à l'accroissement du contentieux ou aux besoins de sécurité dans les prisons ; nous nous sommes engagés dans la voie de la modernisation de la gestion ; nous ménageons l'avenir par une ambitieuse politique d'investissements, le temps des réformes peut venir avec l'aide des magistrats et des fonctionnaires qui sur tout le territoire servent la Justice.