Texte intégral
Mesdames et Messieurs les Directeurs et Chefs de Service,
Mesdames et Messieurs les représentants des organisations syndicales,
Mesdames et Messieurs,
I. – Le 8 avril dernier, devant l'ensemble des chefs de service de notre ministère, je lançais ce grand débat.
Débat rendu nécessaire, à mes yeux par les évolutions de notre environnement et des conditions d'exercice de nos activités.
Dans un monde qui bouge très vite, aucune organisation ne peut échapper au double choix : anticiper ou subir.
J'ai résolument choisi d'anticiper.
J'ai souhaité un débat ouvert, – c'est-à-dire sans tabous abordant toutes les questions y compris celles qui dérangent ou celles qui ne font pas a priori consensus –, un débat concret – partant du terrain, des réalités quotidiennes et permettant à chacun de s'exprimer à partir de son expérience personnelle – et un débat essentiellement interne, même si les démarches d'écoute et d'enquête auprès de nos partenaires ont été encouragées.
Je le sais, l'initiative a parfois surpris. Elle est en effet assez inhabituelle.
J'ai entendu des voix sceptiques et critiques : certains disaient « les conclusions sont connues d'avance et le grand débat ne sert qu'à confirmer des orientations décidées ailleurs » notamment par le rapport PICQ et la loi sur l'aménagement et le développement du territoire ; sans parler des inquiétudes sur les moyens ou des difficultés pratiques d'organisation liées notamment à la brièveté des délais.
J'ai entendu les uns et les autres et je leur dis « je ne sous-estime aucune des difficultés rencontrées, ni aucun des problèmes évoqués. Mais jugeons plutôt sur pièce. »
Grâce à une importante mobilisation, ce débat a suscité des réflexions à tous les niveaux de ce ministère, dans la diversité de ses composantes.
Nous avons accumulé les matériaux nécessaires à l'établissement d'un diagnostic et à l'élaboration de nos orientations.
Permettez-moi, à cette occasion, de remercier très chaleureusement tous ceux qui, à un titre ou un autre, ont permis ce résultat : tous les agents qui ont participé aux débats, les chefs de service qui les ont organisés, les intervenants extérieurs qui nous ont aidés et, en premier lieu, les présidents et membres des groupes de sages, tous ceux qui ont apporté leur contribution écrite ou orale, les organisations syndicales, les membres des CTPS. Vous me permettrez de saluer tout particulièrement les membres du comité de pilotage et de remercier vivement Pierre Chantereau qui a eu la lourde tâche d'animer l'équipe projet.
Ces Rencontres Nationales, intervenant après trois séminaires des directeurs d'administration centrale et des chefs de services déconcentrés, constituent une étape décisive de cette réflexion collective.
Je vous ai écoutés avec attention. Un double constat s'impose.
Ce ministère est fort d'une identité collective assise sur trois valeurs de référence : le sens du service public, la compétence, la territorialité. Ces valeurs sont partagées par l'ensemble des agents. Pour le ministère, elles constituent autant d'atouts pour répondre aux problèmes actuels.
Le deuxième constat concerne la volonté et la capacité d'adaptation rapide des services.
Il suffit pour s'en convaincre de regarder les évolutions intervenues depuis dix ans dans nos modes de travail et de management, le développement de nouveaux métiers et de nouvelles pratiques, la maîtrise de l'informatique et de la bureautique.
Ainsi en est-il en particulier de la prise en compte des questions d'environnement dans l'ensemble de nos activités – domaine où nous avons beaucoup progressé et où il nous faut progresser encore. Je me félicite en particulier d'avoir, avec mon collègue, M. Barnier représenté ici par M. Chauvin, membre de son cabinet, réussi à élaborer une méthode de travail en commun qui a permis de faire avancer des dossiers aussi importants que le TGV Méditerranée ou l'autoroute Nantes-Niort. De même un travail interministériel intense a-t-il permis de faire avancer le rapprochement des DDE et DDAF.
Mais cette capacité ne serait que de peu d'effet si elle n'était accompagnée d'une volonté partagée. Le changement ne se décrète pas. Il procède tout à la fois de la clarté des orientations, d'une volonté, d'un respect des êtres, d'un dialogue véritable, de l'expérimentation des méthodes, de la définition des moyens qui ensemble permettent d'entraîner l'adhésion des agents.
Les débats ont montré combien les attentes étaient fortes sur la clarté des choix et des orientations.
Je souhaite vous faire part des tendances de fond qui me paraissent se dégage, à l'issue de cette phase des travaux.
Je le ferai en tant que responsable de cette administration – pour quelques mois encore et en tant qu'homme politique fort de ses convictions.
II. – La société française ne maintiendra sa cohésion et ne poursuivra son développement que si elle satisfait à la triple exigence : exigence sociale, exigence européenne, exigence d'éthique. C'est aussi au regard de ces trois exigences que la présence forte de l'État constitue un enjeu durable pour notre pays.
L'exigence sociale
L'exigence sociale c'est d'abord le devoir de construire un nouveau modèle français capable dans le cadre d'une économie forte, moderne, compétitive, de créer, aux côtés des emplois productifs et des emplois de service, des nouvelles activités familiales, sociales associatives qui permettront un véritable partage des responsabilités, un respect de chacun, une intégration sociale, une dignité et un revenu pour tous.
C'est ensuite un devoir de solidarité envers les territoires – ruraux ou urbains – qui connaissent les difficultés les plus graves et qui exigent des mesures de « discrimination positive » en matière d'aménagement, de service public ou de péréquation fiscale.
L'exigence sociale suppose par ailleurs que nous prenions en compte pleinement l'évolution des esprits, les attentes sociales, les exigences de nos concitoyens qui veulent plus d'écoute, plus de considération, plus de démocratie, plus de sécurité.
Nous avons là aussi de grands efforts à faire.
L'exigence européenne
La nouvelle Europe, celle du XXIe siècle, après la chute du Mur, exige que nous repensions l'organisation de la Communauté, Communauté qu'Albert Camus définissait comme étant « le plus clairvoyant de nos rêves »
Nous devons rappeler :
1) Que la communauté est le seul modèle qui permette, pour la première fois dans l'histoire de l'humanité, de vivre pleinement son identité nationale et locale, de soutenir les patriotismes, mais d'interdire que nous retombions dans le nationalisme et son cortège de haine et de guerre.
2) Qui permette, en supprimant les frontières internes entre les États, de régler les problèmes des minorités d'où sont nées toutes les guerres.
3) Qui, par la mise en commun d'un certain nombre de moyens dans des domaines limités fasse que des nations de cultures différentes, s'exprimant notamment dans des langues différentes, mais à valeurs profondément partagées, et ont le sentiment d'appartenir à une communauté de destin.
Ce modèle est le seul qui puisse garantir la paix sur notre continent, le seul qui réponde dans les années qui viennent aux besoins notamment de l'Europe centrale et orientale.
Cette Communauté aura besoin d'une nouvelle organisation politique :
– permettant de concilier les nécessaires élargissements et le nécessaire approfondissement ;
– permettant d'avancer dans la voie d'une Europe beaucoup moins technocratique et beaucoup plus démocratique.
Surtout, cette communauté ne doit jamais se réduire à une simple zone de libre-échange, un grand marché ultra-libéral sans âme et sans vision politique.
Cette communauté est en effet porteuse de valeurs, elle doit être la terre de l'économie sociale de marché, celle où une économie moderne, forte, compétitive, est tout entière mise au service d t un projet humain, d'un projet social.
Cette Europe-là, fondée sur ces valeurs, ne se bâtira pas toute seule.
Elle ne progressera que si nous en assumons le projet, si nous en défendons les principes et les valeurs dans chacune de nos négociations, dans chacun de nos actes.
Les discussions sur le projet de charte des services publics que j'entends défendre comme prochain Président du Conseil des Ministres des Transports, sont à cet égard exemplaires.
Nous devons nous battre pour que ces valeurs triomphent en Europe.
L'exigence éthique enfin
C'est-à-dire l'exigence de valeurs partagées
Cette exigence concerne bien sûr la moralisation de la vie politique et économique sans laquelle les fondements mêmes de notre démocratie seraient remis en cause, ouvrant ainsi la voie à toutes les démagogies. Les réflexions et propositions des différentes forces socio-économiques et politiques traduisent une vive prise de conscience dans ce domaine. Il est urgent qu'elles se traduisent dans des initiatives concrètes et je voudrais vous redire combien j'y suis personnellement attaché et d'autant plus que nous travaillons quotidiennement dans des secteurs économiques tout particulièrement concernés.
Mais l'exigence éthique va bien au-delà.
Nous ne connaissons pas aujourd'hui seulement une crise de l'emploi. Nous traversons aussi une crise des relations sociales – l'exclusion, l'isolement en sont les traductions concrètes – et une crise des grands systèmes de représentations, des référentiels qui permettent de donner un sens à l'existence.
Ce sont ces valeurs que nous devons redéfinir. Concrètement, quel contenu donner au droit au logement, au droit à l'emploi, au respect de l'environnement, à la solidarité internationale ou encore au débat démocratique ?
À ce titre aussi – l'exigence d'éthique – c'est bien de projet de société dont il est question.
On attend de l'État qu'il définisse les règles et en contrôle l'application. On attend de l'État qu'il soit un garant de l'équité et de la solidarité. On attend de l'État qu'il soit porteur des intérêts français à l'étranger.
On attend de l'État une présence durable et forte et la prise en compte de la triple exigence sociale, européenne et éthique. C'est la responsabilité du politique, c'est aussi la responsabilité de l'administration de l'État que constitue notre ministère. Le fait que nous travaillons beaucoup pour d'autres partenaires – ce qui est heureux – ne doit jamais nous faire oublier cette réalité fondamentale.
C'est donc à la lumière de ces trois exigences que je voudrais revenir sur les grandes orientations qui me paraissent se dégager du débat.
III. – 1. Tout d'abord il faut développer une logique de service à l'usager et d'écoute du citoyen, c'est-à-dire mettre en œuvre deux idées simples : le service public a pour objectif de contribuer à développer, directement ou indirectement, une offre de service au bénéfice d'un public ; le citoyen est un individu responsable dont nous devons respecter les attentes et les droits.
Ne nous y trompons pas. Si ces idées ne sont pas neuves, elles n'en sont pas moins essentielles et nécessitent de profonds changements pour une administration habituée à produire des biens plus que des services et à n'avoir que peu de relations directes avec les usagers, celles-ci passant majoritairement à travers le relais des élus. Le développement des actions d'exploitation de la route, le passage d'une politique de construction à une politique d'habitat, la prise en compte plus forte des questions de sécurité, constituent des champs privilégiés pour développer notre politique de service à l'usager-citoyen.
Dans cet ordre d'idées, je propose deux actions concrètes :
La loi sur le développement du territoire prévoit la préparation dans un délai de moins de deux ans d'un nouveau schéma routier national.
Je souhaite lancer sans attendre, en amont des procédures d'élaboration de ce schéma, les débats sur l'intérêt économique et social des projets nouveaux susceptibles d'y être inscrits. Cette concertation, qui n'a jamais été engagée autant à l'amont, permettra l'expression de tous et éclairera les décisions du gouvernement.
Par ailleurs, il m'a paru nécessaire d'ouvrir un vaste « chantier qualité » au sein de ce ministère. Il doit concerner l'ensemble de nos champs d'intervention et nous conduire à nous interroger aussi bien sur les indicateurs de satisfaction des bénéficiaires de nos activités que sur les processus de production, les modes d'organisation et les compétences.
C'est pourquoi, j'ai décidé de créer auprès du Directeur du personnel et des services une délégation à la qualité.
Un programme de travail détaillé, impliquant les diverses directions d'administration centrale, me sera présenté dans un délai de trois mois.
Je veux ainsi souligner l'importance que j'attache à la qualité de nos réalisations : à cet égard, le rôle des SDA pour une gestion positive et constructive de notre patrimoine me paraît essentiel.
2. Le deuxième thème que je retiendrai concerne, vous n'en serez pas surpris, l'Europe.
Je vous ai fait part de mes convictions.
Oui, nous devons devenir un ministère d'hommes et de femmes beaucoup plus ouverts et beaucoup plus présents à l'Europe et plus généralement à l'international.
Oui, nous devons faire connaître et reconnaître notre conception des services publics.
Oui, nous devons valoriser davantage nos savoir-faire, aider nos services, je pense notamment au réseau scientifique et technique, à être plus présents dans les marchés concurrentiels, soutenir les entreprises dans les secteurs sous tutelle du ministère.
Dans ce but, nous pouvons raisonnablement envisager de doubler en deux ans les agents du ministère qui, à Paris et à Bruxelles, sont directement concernés par les affaires communautaires.
Par ailleurs, beaucoup d'entre vous sont d'ores et déjà confrontés à l'utilisation des fonds structurels européens qui représentent des montants considérables, concernant la moitié de la population française.
Je propose donc qu'en 1995 un dispositif d'échange d'expériences et de formation soit mis en place au niveau national et régional pour que nous améliorions notre connaissance et notre maîtrise des mécanismes européens.
3. Ceci m'amène naturellement au troisième thème que je souhaitais évoquer, c'est-à-dire l‘action des services techniques territoriaux de l'État.
Parler de territorialité au Ministère de l'Équipement, c'est d'abord évoquer la présence et les activités de nos 1 300 subdivisions et 3 000 centres d'exploitation. C'est évoquer l'importance de leur travail en matière d'ingénierie, d'entretien et d'exploitation de la route, d'assistance aux communes pour l'application du droit des sols. C'est aussi, leur rôle fondamental, de relais des politiques nationales. Je tiens au passage à rendre hommage à ces services de terrain, qu'en tant que maire je connais bien, tout particulièrement aux hommes de la route dont j'apprécie – moi qui suis élu d'un département de montage – le sens du service public et du service à l'usager.
Mais parler de la territorialité oblige aujourd'hui à prendre en compte les enjeux de l'intercommunalité, des bassins de vie, d'emploi, d'habitat, du niveau régional aussi, qui jouent un rôle de plus en plus important.
La territorialité impose également de développer la capacité sur un territoire donné d'analyser les enjeux, d'élaborer les perspectives d'aménagement et de développement, d'être porteur de projets et de propositions. Les futures directives territoriales d'aménagement vont nous contraindre à l'excellence dans ce domaine.
À court terme, j'ai demandé au Directeur du Personnel et des Services :
– de procéder à la mise en place de la mission interministérielle, décidée par le CIATER de Troyes, qui a pour objectif de contribuer au rapprochement des DDE et des DDAF ;
– d'analyser avec les divers directeurs concernés les conditions de mise en place dans les DRE de pôles de compétences Aménagements et Transports.
4. J'en viens au quatrième thème, directement lié, qui a trait à nos actions en matière de transports et à la perspective de mise en œuvre d'une politique globale des transports.
Ce domaine est, avec l'aménagement, le thème fédérateur de toutes les composantes du ministère : l'aviation civile, le tourisme, la mer, l'équipement.
Le ministère doit avoir pour ambition de s'y consacrer efficacement, en prenant appui sur ses réussites passées et ses savoir-faire traditionnels dans chacun de ces modes.
Il nous faut à la fois :
– être performants dans chaque mode : selon la formule consacrée la résistance d'une chaîne est celle de son maillon le plus faible ; le nécessaire service porte à porte nous interdit toute insuffisance ;
– mettre en œuvre une politique globale de transport en prenant en compte les contraintes d'une approche multimodale, en gérant les concurrences et les complémentarités.
En un mot, penser les transports en terme de système et pas seulement en termes techniques ou financiers.
Dans ce cadre, les pôles de compétences aménagement transports dans nos DRE que j'évoquais doivent être l'un des instruments de la pertinence et de la cohérence des choix d'investissements.
Au niveau national, j'ai décidé de créer, un Comité des directeurs transports regroupant l'ensemble des directeurs d'administration centrale concernés et qui sera assisté d'un groupe d'experts de haut niveau. Sa première mission sera de mettre au point une méthode homogène de présentation des choix. Les DRE doivent être, pour la mise en œuvre des contrats de plan et la préparation du XIIe Plan, les échelons locaux porteurs de ces approches globales et éclairées.
Dans le même esprit, les schémas d'infrastructure, dont je rappelais il y a un instant à propos du schéma routier que l'actualisation était prévue par la loi sur le développement du territoire, doivent être mis en cohérence et montrer une image globale et lisible de la géographie de la France du XXIe siècle.
Enfin, en matière de transports urbains et interurbains, il est une évidence qu'il faut réaffirmer : la compétence est décentralisée. Mais il est une autre évidence il s'agit d'enjeux collectifs considérables sur lesquels le ministère doit être plus présent au côté des collectivités locales. Je souhaite que l'on étudie rapidement les différentes formules permettant de globaliser – au moins partiellement – les crédits d'études des analyses faites localement.
Par ailleurs, en matière d'exploitation, nous devons passer à la mise en œuvre effective du schéma directeur d'exploitation de la route.
Ce schéma a trois objectifs principaux : le maintien de la viabilité visant à rétablir la capacité des voies, la gestion du trafic destinée à répartir dans le temps et l'espace les flux des véhicules, l'aide au déplacement avec en particulier l'information routière, afin d'obtenir l'usage optimum du réseau. Sept opérations d'investissements relatives aux plus grandes agglomérations (Paris, Lyon, Marseille, Lille, Toulouse, Bordeaux, Nantes) ont été programmées dans le cadre des contrats État-Région. Au-delà de ces agglomérations où se situent les problèmes les plus aigus de priorité les corridors (vallée du Rhône…) et les départements ayant des perturbations saisonnières (hivernales ou estivales). Cela implique de nouveaux métiers pour nos agents, des formations, des organisations, des technologies nouvelles.
5. Cinquième et avant-dernier thème : il concerne nos relations avec les collectivités locales et en premier lieu les départements.
Dans quelle situation sommes-nous ?
Après une décennie d'interrogations, la loi du 6 décembre 1992 a déterminé les relations entre l'État et les départements. Cette loi a été votée à une très large majorité par le Parlement. Je sais qu'elle a suscité de la part des organisations syndicales des réserves et des oppositions, chez les agents des interrogations. Ceci étant, c'est une loi qui établit un point d'équilibre de nature à préserver les intérêts de chacun, et qui s'impose à tous. Toute la loi et rien que la loi, c'est le sens de l'action que j'ai conduite depuis mon arrivée à la tête de ce ministère. C'est cette volonté qui a prévalu aussi bien au moment des négociations avec l'APCG, au mois d'avril 1993, sur les conventions d'activité, que dans la rédaction des instructions que j'ai adressées aux Préfets le 15 décembre des instructions que j'ai adressées aux Préfets le 15 décembre dernier. Ces instructions ont été appliquées avec loyauté par les chefs de service et je les en remercie.
J'ai entendu s'exprimer l'inquiétude que la loi soit modifiée.
Je voudrais dire sur ce point que les risques de modification seront d'autant plus limités que nous aurons fait la démonstration concrète que le conventionnement et, là où elle est exigée, la mise à disposition peuvent fonctionner au mieux des intérêts de chacun. C'est pour nous un véritable défi qui nécessite beaucoup de volonté, de savoir-faire, de transparence.
Le Débat a aussi mis en évidence l'importance des problèmes de sécurité et la nécessité pour l'État de disposer d'une capacité d'intervention en cas de crise, on l'a encore vu récemment avec les graves inondations qui ont marqué le Sud-Est du pays. Des rapports récents sur l'organisation des structures de l'État soulignent aussi ce point.
Par ailleurs, il faudra bien continuer à entretenir les routes nationales et à en développer l'exploitation.
Il y a là une complémentarité naturelle dont nous devons tirer parti.
Ceci me conduit à insister sur la nécessité de développer de nouveaux métiers de l'exploitation dans le cadre de la mise en œuvre du schéma directeur d'exploitation de la route que j'évoquais il y a un instant.
Un dernier mot dans ce chapitre. Il concerne le débat en cours sur les fonctions d'opérateur.
Je voudrais, à ce propos, vous faire part d'une conviction.
Nous devons à chaque niveau clarifier nos missions, identifier les fonctions de l'État régalien et les fonctions d'opérateur. J'ai bien dit identifier, ce qui ne signifie pas à mes yeux une séparation sur le plan de l'organisation, de ces fonctions.
S'agissant du terrain, j'estime pour ma part que l'organisation territoriale de l'Équipement et le maintien des compétences justifient la coexistence dans de mêmes structures des diverses fonctions du ministère.
6. Mon dernier thème concernera le réseau scientifique et technique.
Notre réseau scientifique et technique constitue un des piliers du ministère. Sa contribution au progrès technique et à l'innovation au service de l'ensemble des acteurs du territoire et des professionnels doit être réaffirmée.
Ce réseau scientifique et technique doit répondre aux attentes nouvelles de la société : l'environnement, la sécurité et les risques, les questions urbaines, l'approche intermodale … Ses compétences devront évoluer en conséquence.
À cet égard, la mise en place dans le domaine de la recherche du Réseau Environnement Aménagement entre les organismes dépendant des ministères de l'Agriculture, de l'Industrie, de l'Environnement et de l'Équipement sera une traduction très concrète de cette nécessité.
De même, l'ouverture des conseils d'orientation de nos organismes à nos partenaires publics et privés permettra d'assurer les complémentarités nécessaires et de développer les coopérations utiles.
Enfin, en matière d'ingénierie, les services centraux et les CETE doivent miser sur leur fonctionnement en réseau pour piloter et diffuser plus largement un corps de doctrine technique au bénéfice des services territoriaux de l'État et adaptable aux besoins des collectivités locales.
IV. – Et maintenant ?
Les orientations et les premières mesures que je viens de vous présenter n'avaient pour but, ni d'être exhaustives, ni je vous l'ai dit, de clore le débat.
Celui-ci se poursuivra à l'échelon central jusqu'à la mise au point définitive du « livre bleu du ministère » qui devra intégrer les apports des travaux de ces deux journées.
Je recevrai pour ma part rapidement les fédérations syndicales afin de recueillir leurs observations sur le projet qui sera préparé.
Ce « livre bleu », résultat de votre réflexion collective, il nous appartiendra ensuite de le faire vivre à travers un programme d'actions.
Et il appartiendra à chaque directeur d'administration centrale de mettre en œuvre les actions de sa compétence.
Pour conclure, je tiens à redire mes remerciements à toutes celles et tous ceux qui ont accepté d'apporter leur pierre à la réflexion que j'avais demandée.
D'ores et déjà j'ai pu arrêter quelques grandes orientations :
– un ministère au service du public et des usagers ;
– un ministère qui s'ouvre à l'Europe ;
– un ministère qui valorise ses atouts de terrain, à tous les niveaux ; notamment au niveau régional.
D'ores et déjà quelques actions concrètes ont pu être définies. Je n'y reviens pas.
Permettez-moi simplement d'exprimer encore une conviction. Ce ministère est bien sûr un grand ministère technique. Mais il est plus que cela. Sur son champ de compétences, il est le seul à pouvoir allier à l'indispensable technique une vision forte et généreuse de l'État au service de la société, au service de l'homme.
Je vous remercie.