Texte intégral
16 octobre 1989
Monsieur le président du conseil général,
Monsieur le préfet,
Mesdames, Messieurs,
Je commence dans la Drôme mes premiers déplacements liés à l'insertion des bénéficiaires du revenu minimum d'insertion.
C'est une bonne idée que de m'y avoir de m'y avoir invité. Je suis ici sur un terrain fertile, où on a le souci d'un bon travail, et où on peut s'appuyer sur toute une évolution de l'action sociale et du travail social dans le sens de ce qu'exigent les politiques d'insertion liées au RMI. Ceci me mettra d'autant plus à l'aise pour dire quelques vérités, parfois un peu critiques, sur ce qui ne va pas assez bien ou assez vite dans les premiers pas des politiques d'insertion sur l'ensemble du territoire…
D'abord quelques mots sur ce que je perçois de la situation dans la Drôme.
Je serai assez rapide sur ce point ; j'irai même jusqu'à m'auto-censurer sur la distribution des éloges, non que je n'ai pas d'enthousiasme, mais je souhaite laisser aux Dromois le soin de vendre la Drôme, car ils ont pour cela un talent inégalable.
J'irai à l'essentiel, en notant quatre points :
- premier point remarquable, le souci que vous avez eu de lier l'élaboration du programme départemental d'insertion à la remontée des analyses et des projets des différentes commissions locales, dans une perspective ouverte sur le développement local ;
- deuxième point, c'est la volonté de motivation des intervenants sociaux et des responsables de toutes les institutions concourant à l'insertion, responsabilisation de tous, valorisation des expériences et des projets, circulation des informations : c'est tout un processus indispensable à l'efficacité du dispositif d'insertion, et dont les Assises de ce jour constituent un point d'orgue. Je note en particulier une participation des acteurs économiques et socio-professionnels suffisamment significative pour être soulignée ;
- troisième point, essentiel à mes yeux, c'est votre recherche d'instruments visant l'insertion dans l'emploi selon des modalités adaptées aux caractéristiques des publics les plus lourds. Vous avez à cet égard constitué un capital remarquable : la DISPA à Valence (délégation à l'insertion
professionnelle des adultes) qui fonctionne en quelque sorte comme une mission locale adultes, et qui aide ses ses usagers à construire leur propre projet d'insertion ; l'association archer à romans, qui développe une très large gamme de services d'insertion et de placements occasionnels ; la société Dromoise d'adaptation à la vie active qui, si je me reporte à son organigramme, est une véritable "holding" d'associations intermédiaires et d'entreprises d'insertion. Je crois pouvoir dire, au vu de ces instruments, nés avant le RMI., que vous avez compris les problèmes de l'insertion, dans les situations les plus difficiles, et inventé des stratégies sans attendre un produit "clefs en main" ;
- quatrième point notable, c'est l'investissement que vous faites sur les problèmes du logement, avec la double volonté de diversifier l'offre et d'accroître la solvabilité des familles, en particulier par le versement d'une aide complémentaire affectée à l'insertion dans l'habitat.
Je peux maintenant d'autant mieux aborder, dans une seconde partie de ce discours, les quelques vérités que j'ai à dire sur les actions d'insertion liées au RMI, qu'on sent dans ce département une convergence des efforts et des compétences pour réussir le RMI. La Drôme fait partie des départements où ça marche bien ; elle illustre bien le type de départements ou l'insertion est bien partie : département moyen, à l'échelle humaine ; volonté politique de réussite. L'insertion et volonté de coopération de tous les partenaires ; développement d'actions d'insertion et de nouvelles pratiques de travail social ayant commencé bien avant l'instauration du RMI.
Traditionnellement, on compte par quatre les vérités que l'on souhaite exprimer sur des problèmes sensibles. Voici donc mes quatre vérités sur l'insertion.
La première de ces vérités, c'est que le nombre des contrats d'insertion est insuffisant.
48 000 contrats recensés fin juillet, pour 358 000 allocataires, ce n'est pas assez. Le rythme de progression des contrats signés sur l'ensemble du territoire me paraît devoir être accéléré.
Bien sûr, les données quantitatives sur les dénombrement de contrats n'ont qu'une signification limitée. J'ai été le premier à dire publiquement qu'il ne fallait pas faire du chiffre pour le chiffre, et qu'il fallait savoir prendre un peu de temps plutôt que de multiplier des contrats-"bidons". J'espère ne pas avoir à m'en repentir.
Je sais les problèmes matériels, les problèmes d'effectifs, les problèmes de disponibilité que pose la montée en charge des politiques d'insertion. Mais à égalité de contraintes données les résultats sont très variables d'un département à l'autre, d'un ressort de commission locale à l'autre.
Nous pouvions à la rentrée faire le constat que 20% en moyenne des allocataires du RMI, bénéficiant d'un droit ouvert avant le 31 mai, avaient signé un contrat d'insertion. Ce qui me préoccupe le plus est la dispersion des taux autour de cette moyenne, qui vont de moins de 5 % à près de 100 %. Quelque grossier que puisse être l'indicateur, je publierai, six mois environ après la mise en place effective du dispositif d'insertion, ce type de données comparatives, non pour établir des listes d'honneur ou d'opprobre, mais pour appuyer un mouvement de réduction de ces disparités. Un taux de 100 % au 1er décembre ne signifiera pas nécessairement l'excellence ; mais un ratio de 3 % risquera fort d'être l'indice d'un problème persistant.
La deuxième vérité qu'il est bon de dire, et qui dans une large mesure constitue l'explication disparités que je viens d'évoquer, c'est que l'engagement des divers partenaires de l'insertion reste inégal, et que la synergie voulue par le législateur est loin d'être effective partout.
À cet égard, trois problèmes me préoccupent particulièrement.
1. Premier problème, la place faite aux associations ou prise par les associations dans la gestion du dispositif d'insertion et l'impulsion des actions.
Je crains parfois que les tractations, éventuellement laborieuses, qui ont été nécessaires pour mettre en place le dispositif de l'insertion de l'insertion, régler les modalités de composition et de fonctionnement des commissions, les règles de co-présidence du conseil départemental, n'aient conduit à oublier les partenaires de l'insertion extérieur au binôme État-département.
Il est normal, et c'est ce que le législateur a voulu, que la mise en place des structures conduise, dans un premier temps, à polariser l'attention sur les discussions entre présidents, de conseils généraux et préfets.
Les négociations, parfois savoureuses, se sont globalement bien déroulées. Nous n'avons pas connu de crise grave nécessitant du gouvernement une intervention de substitution. Le pari du gouvernement et du Parlement sur l'obligation de coopérer s'est avéré juste et efficace.
Il ne faudrait pas cependant que l'exercice de cette co-responsabilité pour la mise en place du dispositif n‘aboutisse à dé-responsabiliser les associations, les municipalités et leurs CCAS, les partenaires économiques et sociaux, à les réduire à la fonction de porteurs de chandelles…
Ce serait tuer dans l'œuf les dynamiques de l'insertion. Le programme départemental a pour objet d'ordonner les initiatives, il ne peut les étouffer.
Le partenariat de tous suppose cependant que tous assument le partenariat. De ce point de vue, je suis un peu déçu par les réflexes de retrait de certains militants associatifs, qui récusent tout ce qui pourrait ressembler, si peu que ce soit, à la participation à la gestion de l'insertion ou au suivi des contrats.
On me dit par exemple qu'on ne peut être l'avocat des pauvres et siéger dans une commission locale d'insertion. Rien n'est plus faux, si l'on songe aux risques de dérive que recèlent certains comportements au sein des CLI, à la pesanteur des modèles de fonctionnement les plus traditionnels, voire les plus archaïques, si de grands mouvements associatifs, appuyés sur une solide expérience, ne sont pas là au bon moment pour soulever de vraies questions de principe.
Rien n'est plus dangereux aussi. Comparer les CLI à des tribunaux, dans le choix même des mots, c'est en accepter l'augure, et prendre d'avance son parti de cette dérive.
On sait que je ne suis pas de ceux qui mésestiment l'apport de la vie associative à la mise en œuvre d'une solidarité au quotidien. Alors permettez, pour une fois, que ce soit le ministre qui interpelle les associations.
2. Le deuxième point qui me préoccupe, dans la réalisation d'un partenariat efficace, c'est l'engagement des services publics.
Cet engagement a été particulièrement remarquable pour la mise en place de la prestation. Sous l'impulsion tenace des préfets, les services de l'État et les CAF se sont mobilisés. Les DDASS, malgré leurs énormes problèmes d'effectifs, ont donné une priorité absolue, pendant plusieurs mois, à la mise en place du RMI.
Le service départemental d'action sociale, dans la très grande majorité des départements, a su illustrer l'intérêt de la notion de travail social polyvalent, et démontrer que le travail social n'était pas si fatigué qu'on le dit parfois un peu rapidement. Les circonscriptions de travail social, d'une certaine manière, y ont souvent trouvé un deuxième souffle comme lieu de coordination et de rapprochement entre divers travailleurs sociaux.
Nous n'aurions pas atteint en quelques mois l'étiage de 350 000 allocataires sans cette mobilisation sans précédent. Mais les premiers tâtonnements de l'insertion me font craindre un peu d'essoufflement. Des questions cruciales restent pendantes :
- peut-on accepter que plus de la moitié des caisses primaires d'assurance-maladie mettent plus de trois semaines à attribuer la carte d'assuré social aux bénéficiaires du RMI affiliés à l'assurance personnelle ? L'affiliation à la sécurité sociale, c'est le premier signe tangible de l'insertion pour ceux qui sont démunis de protection sociale ;
- quelles initiatives ont prises les hôpitaux pour faciliter l'accueil des plus démunis, pour intégrer les problèmes des personnes en situation précaire dans leurs réflexions sur les urgences, sur les modalités d'accueil et d'orientation dans l'hôpital ? ;
- quels liens se sont établis entre les organismes chargés du suivi social des bénéficiaires du RMI et les secteurs de psychiatrie ? C'est un enjeu important lorsqu'on sait qu'une fraction non négligeable de la population concernée souffre de troubles mentaux ou psychiques légers, quelque fois graves.
Ayant d'abord balayé devant ma porte, je peux sans complexes faire une incursion de mon domaine de compétences :
- comment se traduira concrètement, dans le service public de l'emploi, le souci d'une priorisation des bénéficiaires du RMI ? ;
- quels liens sont projetés entre les équipes techniques chargées d'animer les zones opérationnelles de mise en œuvre du crédit-formation et les cellules techniques d'appui à l'insertion ? Quelle place fait-on, dans les dispositifs de zone du crédit-formation, aux associations qui ont su développer des interventions pédagogiques adaptées aux caractéristiques des populations les plus difficiles à former ? ;
- les organismes d'HLM, dans leur diversité, sont-ils prêts à mettre à disposition des logements pour un hébergement d'urgence organisé et encadré, dans des conditions équilibrées qui n'accroîtraient pas les problèmes de "ghettoisation" que certains connaissent ?
Toutes ces questions, et quelques autres, doivent être posées. S'appuyant sur les analyses et les interrogations des commissions locales d'insertion, les CDI doivent exiger des éléments de réponse.
3. Enfin, dernière inquiétude quant au fonctionnement du système partenarial institué par le législateur, j'éprouve un très gros souci quant à la continuité entre l'instruction du dossier et le suivi social du contrat.
Il est clair qu'on ne facilite pas une dynamique de l'insertion lorsque l'organisme chargé d'accueillir les personnes, de les aider à constituer leur dossier et l'organisme chargé de participer à l'élaboration du contrat et d'assurer son suivi constituent deux institutions distinctes.
Le législateur a voulu la plus large pluralité des lieux d'accueil, pour coller au terrain, mais en même temps il a marqué le principe de la continuité de l'instruction administrative et sociale. Serons-nous obligés de revenir sur la pluralité des lieux d'accueil, si certains organismes instructeurs se déchargent du suivi social ?
C'est une tendance qui malheureusement se fait jour au sein des centres communaux d'action sociale. S'il ne s'agissait que des CCAS de petites communes, ne disposant d'aucun outil de suivi social, on pourrait le comprendre, même si, pour ces communes-là, on peut tout de même poser la question d'une coopération intercommunale, permettant de mettre en commun certains moyens de suivi. Mais des CCAS tels que ceux de Toulouse ou de Montpellier ne rentrent pas exactement dans cette catégorie.
Je le dis clairement : je ne peux accepter un ping-pong administratif sur le dos des bénéficiaires du RMI. Ce serait perdre plusieurs mois précieux dans l'amorce des processus d'insertion, ou se résoudre à ce que les populations concernées bénéficient de l'allocation sans que d'aucune manière ne soit engagée une démarche visant l'insertion. Les départements ne pourront non plus accepter de charger leurs services sociaux, de façon massive, du suivi de personnes unilatéralement transférées par d'autres organismes instructeurs.
Troisième de mes quatre vérités sur l'insertion, c'est que le I du RMI doit nous inviter à l'imagination.
Les programmes départementaux d'insertion n'ont pas toujours porté l'imagination au pouvoir. Ceci ne vaut pas naturellement, Monsieur le président du conseil général et Monsieur le préfet, pour les responsables présents en ce lieu, qui n'ont pas encore de PDI définitif mais qui ont pas mal d'imagination.
D'une première lecture de l'ensemble des programmes transmis, on retient l'impression de quelques lacunes.
Lacunes, d'abord, dans le chiffrage des objectifs et la programmation des moyens.
Lacunes aussi dans l'énoncé thématique des dispositifs ou des actions d'insertion. Je regrett particulièrement une certaine pauvreté dans le domaine des actions de soins, de diagnostic et de prévention en matière de santé, même si par ailleurs un certain nombre de départements progressent, en concertation avec les caisses primaires d'assurance-maladie, dans la voie d'un règlement des problèmes de protection complémentaire maladie et d'avance des frais.
Je déplore également qu'en matière d'habitat et de logement, si l'on a souvent traité de l'amélioration et de l'extension des dispositifs existants, on n'a peut-être pas suffisamment pensé à des formules de logement diffuses, faisant intervenir des associations comme opérateurs ou comme intermédiaires de location ou comme chargées d'un accompagnement social de l'accès au logement.
Enfin, l'ensemble des actions que l'on pourrait qualifier de primo-insertion n'est en général abordé que sous l'angle de l'accueil et des activités d'intérêt général. C'est important mais cela laisse de côté tous les champs sur lesquels les facultés d'initiative et d'invention des acteurs locaux pouvaient le plus s'exercer. Nous sommes pourtant là confrontés à un enjeu essentiel, puisqu'il semble qu'au moins 40 % des contrats signés préconise des actions de cet ordre, en amont de formes d'insertion à visée professionnelle.
Ne vous méprenez pas. Je ne veux pas m'ériger en censeur, distribuant les satisfecit et les blâmes. J'ai conscience des contraintes de calendrier qui ont pesé sur les acteurs locaux. Je sais que les mécanismes de décision conjointe et les compromis qu'ils exigent orientent plus vers un exercice d'inventaire amélioré que vers des projets plus prospectifs. Enfin et surtout, les programmes sont fait pour évoluer, et l'insertion ne s'enferme pas dans un dossier. Ceux qui se souviennent des toutes premières opérations de développement social des quartiers ont probablement la mémoire de premiers brouillons qui faisaient avant tout la part belle aux créations de postes d'animateurs sociaux et à l'installation d'antennes de commissariats de police, ce qui n'a pas empêché des évolutions beaucoup plus diversifiées.
Nous reparlerons de cela lorsque nous disposerons d'une analyse plus structurée des programmes et d'une première exploitation des fiches de situation sociale des bénéficiaires de contrats et de leurs pronostics d'insertion, vers la fin de l'année. Pour le moment, ce que je souhaite avant tout est qu'un bon travail partenariat permette en permanence d'apporter les compléments ou les adaptations nécessaires en fonction des circonstances locales. De ce point de vue, l'articulation qui se réalise ici dans la Drôme entre les travaux des CLI et du CDI est un atout important. De même, les formes de concertation et de sensibilisation large, telles que ces assises départementales de l'insertion, permettent de maintenir, la pression sur l'ensemble des intervenants, et l'incitation à l'initiative.
Il reviendra à l'État, pour sa part, en liaison avec les associations d'élus et de responsables territoriaux, et avec le mouvement associatif, de multiplier les opportunités d'échange des expériences et de projets, de faire connaître tout ce qui marche et à quelles conditions.
Quatrième vérité, sur laquelle je conclurai, c'est que l'insertion exige la durée.
On commence à entendre de drôles de choses sur ce que les journalistes appellent le "volet insertion du RMI". Au vu de certaines analyses, on pourrait croire qu'il est scandaleux que 400 000 emplois ou places de formation qualifiante n'aient pu être dégagés en trois mois.
J'invite l'opinion à s'intéresser aux actions d'insertion.
D'abord pour mesurer les difficultés de l'entreprise, liées à son ambition même, mais aussi pour éviter que la page ne se tourne. Rien ne serait plus dommageable qu'un repliement sur l'indifférence, en vertu d'un axiome selon lequel l'insertion c'est difficile et de toute manière ce n'est pas spectaculaire. La réussite de l'insertion a besoin de l'adhésion ou a tout le moins de l'intérêt du corps social tout entier.
Pour la majeure partie des bénéficiaires, l'insertion nécessitera du temps, un parcours, dont les premières étapes pourront éventuellement paraître modestes, voire ténues. Avant de trouver un emploi aux gens, il faut les rendre plus employables. Avant d'aboutir à l'autonomie sociale et à une citoyenneté retrouvée, il faut que ce soit développé le sentiment d'appartenance à une communauté, et l'idée d'un avenir commun. Avant de réaliser l'insertion il faut qu'un projet d'insertion prenne corps, ce qui exige bien souvent le dépassement d'un sentiment d'échec social et de précarité aiguë, d'un certain refus de projection sur l'avenir.
C'est toute une mutation du travail social, au sens le plus large du terme, qui est en jeu. C'est l'investissement de toute une série de formules permettant la transition vers l'employabilité et la qualification. C'est aussi toute une pédagogie de l'expression, collective ou individuelle. Toutes choses qui sont du reste assez étrangères à notre culture administrative, et qui ne se réduisent pas à des dispositifs bétonnés à coup de circulaires. S'agissant de l'insertion, le cadre de la loi est à juste titre très souple, très ouvert. Pour le remplir au mieux, nous avons besoin d'initiatives, de l'engagement de tous, et d'un peu de temps.
Messieurs les présidents des conseils généraux,
Mesdames, Messieurs,
Ma présence ici nous donne l'occasion d'un échange sur le revenu minimum d'insertion, et en particulier sur la mise en œuvre des politiques d'insertion liées à la prestation.
En introduction au débat, permettez-moi de dire brièvement mon sentiment sur deux questions qu ressurgissent inévitablement dans tout débat de cette nature, dont nous reparlerons certainement tout à l'heure, et sur lesquelles je crois utile de rappeler le point de vue du gouvernement.
Le premier point touche ce que certains présentent comme une main-mise de l'État sur la gestion des budgets départementaux d'insertion.
Le second point concerne l'estimation des charges nouvelles qui ont pu affecter les finances départementales.
Première question : donc peut-on dire que l'État, a recréé une tutelle de fait sur la gestion des budgets départementaux, à partir de la mise en œuvre des textes sur le RMI ?
Je ne le crois pas. Rien ne serait plus contraire à l'esprit de co-responsabilité voulu par le législateur, de coopération dans le respect des compétences de chacun.
Cette logique de coopération a bien fonctionné pour la mise en place du dispositif. La mise en place des commissions locales, des commissions départementales et des cellules techniques d'appui s'est effectuée de manière satisfaisante, même si ici ou là les négociations ont pu être un peu laborieuses, même s'il a fallu dépasser parfois des incidents de protocole ou des querelles de boutique.
Qu'il s'agisse de la mise en place du dispositif institutionnel ou de la détermination conjointe des programmes départementaux, nous ne connaissons aucune situation de crise ou de carence nécessitant une intervention de substitution du gouvernement. La loi en avait pourtant prévu la possibilité, pour remédier aux éventuels risques de la procédure de décision conjointe. Je me félicite que nous n'ayons pas eu à utiliser ces clauses ; ce n'était pas si évident il y a un an, si l'on se reporte à certaines opinions exprimées sur les inconvénients des processus de co-décision.
Le gouvernement a pour sa part, favorisé le développement d'une concertation ouverte au plan départemental, en jouant à fond la carte de la déconcentration. La délégation interministérielle et les services centraux des administrations concernées sont là pour conseiller, pour répondre aux interrogations, pour proposer des instruments que les partenaires locaux s'approprieront. Mais l'État central a su résister à ses propres démons en évitant tout ce qui ressemblerait à une procédure de remontée préalable des projets de programme ou des projets de convention au niveau central.
Le rôle des préfets est de faire respecter la loi et de favoriser le partenariat avec les multiples opérateurs des actions d'insertion, d'assurer la jonction avec les programmes nationaux existant en matière d'emploi, de formation, de logement, d'action sociale.
Les préfets n'ont pas à à effectuer un contrôle a priori de l'engagement des dépenses sur crédits départementaux d'insertion. Dans le cadre d'un programme arrêté conjointement, et des conventions d'exécution co-signées, chacun décide de l'affectation précise de ses crédits.
Les préfets ont cependant la responsabilité, en particulier au moment de l'arrêt des comptes d'un exercice, de veiller au respect des textes, et en particulier au respect des dispositions de l'article 41, qu exige que l'obligation de financement départementale soit affectée à des actions nouvelles d'insertion. Cet examen participe plus du contrôle de légalité que de l'exercice d'une tutelle, et offre du reste, en cas d'éventuel conflit, toutes les garanties instituées par la loi du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions.
Pour exercer cette appréciation, il faut bien que les préfets disposent de quelques repères. L'un d'entre eux a été très contesté, c'est l'indication que le gouvernement a donnée selon laquelle les dépenses de créations de postes ou d'administration générale ne devaient pas représenter plus de 10 % des dépenses obligatoires d'insertion. Je me contenterai de dire que c'est une indication, et que c'est une indication tout à fait raisonnable : consacrer 10 % aux frais de gestion, sur un programme de cette ampleur, c'est loin d'être restrictif.
Deuxième question, c'est celle des incidences de la loi sur les finances départementales, et le débat sur les transferts de charge.
Pour clarifier ce débat, il faut expertiser trois types de données : les économies réalisées ou envisageables ; les dépenses exposées au titre de l'obligation des 20 % ; l'accroissement des charges lié à la prise en charges des utilisations d'assurance personnelle.
Premier point, les économies effectives ou possibles :
- un premier type d'économies, tout à fait certaines et réalisées, ce sont les économies réalisées sur le financement des compléments locaux de ressources ou de systèmes locaux de revenus minimum : elle s'élève à 195 MF de francs ;
- un deuxième type d'économies, moins facile à à cerner, concerne les économies réalisées sur l'aide sociale à l'enfance en matière d'allocations mensuelles et de secours.
Bien qu'il soit difficile de fixer une hypothèse de redéploiement et surtout que la situation varie fortement d'un département à l'autre, les estimations d'un taux d'économie de 50 % restent crédibles, soit 875 millions de francs pour une dépense 1987 de 1 750 millions de francs.
Naturellement, ces économies se réalisent progressivement, puisqu'il n'y a pas eu interruption brutale des allocations mensuelles. Ces économies ne se déduiront pas, toujours aisément de la lecture des comptes administratifs 1989 ou 1990, puisqu'elles ont souvent été recyclées, en tout ou partie, sur d'autres actions : aide aux jeunes de moins de 25 ans ; aides affectées, en fonction d'une politique départementale volontariste dont je ne peux que me féliciter, à des mesures d'accompagnement des politiques d'insertion, par exemple secours affectés au logement ou à la garde des enfants.
Elles n'en sont pas moins réelles, sauf à soutenir que les allocations mensuelles ne bénéficiaient pas aux plus démunis et qu'il n'y a eu aucun effet de substitution avec le RMI.
Je fais procéder pour ma part à une étude objective de ce mouvement : à partir de l'analyse de la population bénéficiaire d'allocations mensuelles fin 1988, établir à la fin 1989 la diminution des aides liées à une substitution du RMI.
Deuxième point, les dépenses exposées au titre de l'obligation de 20 %.
Les crédits inscrits au mois d'août représentent un montant d'environ 16,50 F par habitant, et laissent présager un ratio de l'ordre de 18 F par habitant à la fin de l'année.
On est donc en dessous du ratio moyen de 20 F indiqué comme prévision raisonnable pour le premier exercice ; on est très en dessous des 40 F que certains redoutaient au moment du débat parlementaire.
Là comme sur d'autres points, la dispersion est forte, puisqu'une quarantaine de départements se situe au-dessus de 20 F.
Troisième point, le coût des cotisations d'assurance personnelle.
Au 30 juin 1989, les affiliations liées au RM s'élevaient à 39 673. Sur la base d'une estimation de 48 000 affiliés, on peut estimer à 400 millions de francs, le coût global pour les départements, chiffre national qui ne paraît pas excessif.
Là encore, on constate de fortes disparités, les nouveaux affiliés constituant de 1,5 % à 36 % des allocataires du RMI selon les départements. Ces disparités sont fonction de la structure de la population (plus ou moins forte proportion d'isolés) et de la politique de prospection et d'affiliation menée dans les départements avant l'instauration du RMI : les surcoûts sont d'autant plus minces que des politiques de prospection ambitieuses avaient été développées.
Le surcoût relatif à la prise en charge des cotisations devra lui-même être rapporté aux économies réalisées, du fait de l'affiliation à l'assurance-maladie, sur les dépenses d'aide médicale en matière de soins et d'hospitalisations : ceci ne pourra s'évaluer que sur une période longue, et l'économie du reste est incertaine, s'agissant d'une population relativement jeune.
Au total, les estimations nationales ne font apparaître aucun glissement préoccupant, qu'il s'agisse des crédits obligatoires pour des actions d'insertion nouvelles, ou du coût des cotisations assurance personnelle. Plus inquiétantes sont les disparités inter-départementales, aussi bien en termes de charges que d'économies. Nous devrons sur ce point, avec la délégation interministérielle et le ministère de l'intérieur, en liaison avec vous procéder à des analyses explicatives fines des écarts les plus nets, à partir des populations connues avant l'instauration du RMI.
Au-delà des questions portant sur les problèmes de rapports institutionnels et de financement, vous aurez certainement des questions ou des interventions portant sur la conduite des actions d'insertion. Nous avons besoin de la durée pour évaluer les résultats de nos efforts communs. Nous sommes au 30 septembre à 62 000 contrats d'insertion pour 82 départements, donc un ordre de grandeur de 70 000 pour l'ensemble du territoire. C'est un chiffre qui vient de m'être communique et dont je réserve la primeur à votre assemblée, nous en avions 48 000 fin juillet.
Je souhaite que ce rythme continue de s'accélérer et que tous les partenaires de l'insertion, pas seulement du reste l'État et les départements, accentuent encore leurs efforts.
J'étais avant hier dans la Drôme, et j'irai dans d'autres départements : je constate que l'insertion progresse, même si ce n'est pas toujours spectaculaire, et que de nombreuses réalisations de terrain nous administrent la preuve concrète que l'insertion, ça peut marcher, dans le cadre partenariat institué par la loi.
18 octobre 1989
Sénat
Madame la présidente,
Mesdames, Messieurs,
Chers amis,
Permettez-moi d'abord, en mémoire de ceux à qui ce prix est dédié, qui payèrent de leur vie l'accomplissement de leur métier, avec ce qu'il comporte de risques, de rendre hommage au journalisme d'investigation et de reportage.
Je le crois particulièrement nécessaire à notre vie publique. Je suis heureux de constater qu'il acquiert ses "lettres de noblesse" dans le domaine social, et qu'il s'y développe.
Trop longtemps sans doute la rubrique sociale, dans la presse d'information générale, a été considérée comme une simple annexe ou un complément des rubriques de politique ou d'économie. Le reportage et l'enquête dans le champ social restaient souvent perçus comme le développement d'une approche de type "faits divers".
Les choses ont changé, à l'initiative des journalistes eux-mêmes, et sous la pression d'une opinion de plus en plus intéressée par ce qui se situe à la jonction des problèmes de société et de vie quotidienne. Ce mouvement doit continuer et s'amplifier grâce au talent de journalistes tels que ceux qui sont à l'honneur aujourd'hui ; il constitue un élément essentiel de la formation civique des français d'aujourd'hui.
Permettez-moi aussi de dire à quel point je suis heureux que soit couronné un reportage sur le revenu minimum d'insertion, bâti sur les témoignages de ces exclus que nous voulons réintégrer dans la communauté nationale.
Mesdames et Messieurs, faites parler les bénéficiaires du RMI, je vous le demande. Ils ont des choses à dire.
Eux seuls peuvent nous décrire ce qu'est la précarité au quotidien, raconter les situations de pauvreté dans leur diversité et leur hétérogénéité, les situations d'extrême marginalité, ou les situations ordinaires qui basculent un jour, du fait d'un aléa économique, d'un évènement grave dans l'histoire personnelle ou familiale... Ils peuvent nous donner, sur le fonctionnement des institutions et des services publics, un point de vue parfois difficile à admettre ou à intégrer, mais que tous les responsables doivent essayer de prendre en considération. Ils peuvent mieux que quiconque parler des difficultés de l'insertion, de ce cheminement pas à pas.
Mais ils peuvent aussi mieux que quiconque nous faire sentir les espoirs et les opportunités. J'ai rarement rencontré, en parlant avec les personnes elles-mêmes ou avec ceux qui les accompagnent dans leur processus d'insertion, ou en visionnant des documents fondés sur les témoignages, des situations complètement sans ressource, sans issue. Eux seuls enfin peuvent nous conduire à prendre du champ par rapport à des schémas tout faits d'insertions "clefs en main".
Parlons du RMI, en donnant chaque fois que possible la parole aux premiers intéressés. Il ne faut pas que la page soit tournée, une fois la loi votée et la prestation mise en place, dans des conditions remarquables de rapidité.
La réussite des actions d'insertion suppose l'adhésion, ou à tout le moins, l'intérêt de tout le corps social. Personne n'a jamais prétendu régler les problèmes en trois mois, ou créer en un tournemain 400 000 emplois ou places de formation qualifiante. C'est une approche longue, qui exige la durée. Il ne faudrait pas, sous prétexte que l'insertion c'est difficile, que c'est souvent un travail de langue haleine, que ce n'est pas spectaculaire, ne plus en parler. ce serait prendre le chemin de l'enlisement.
J'ai eu l'occasion, avant-hier, d'entamer dans la Drôme une série de quelques déplacements consacrés aux politiques d'insertion liées au RMI. J'y ai vu l'imagination à l'œuvre sur le terrain, dans le cadre très ouvert institué par la loi. J'y ai vu comment on cherchait à améliorer l'employabilité des personnes les plus en difficulté dans la recherche d'un emploi ou d'une formation qualifiante, comment on utilisait pour l'insertion des adultes des instruments mis au point pour l'insertion des jeunes par les missions locales, comment on s'employait à développer une approche très diversifiée des problèmes de logement. Tout ce qui se passe sur le terrain, dans de nombreux sites, est riche d'enseignements, pas seulement sur le RMI mais sur l'ensemble du fonctionnement social. La presse peut aussi contribuer au brassage des idées, des analyses et des projets, à tout ce mouvement d'échanges qui est vital pour la réussite des actions d'insertion.
Naturellement, je ne vous demande pas en même temps de mettre votre esprit critique dans votre poche. J'ai moi-même saisi l'occasion de me trouver sur un terrain fertile pour dire mes quatre vérités sur les politiques d'insertion liées au RMI, sur ce qui ne marchait pas assez vite ou pas assez bien.
Les choses avancent : près de 50 000 contrats d'insertion pour 360 000 allocataires à la fin juillet ; 62 000 contrats d'insertion fin septembre sur 82 départements, soit un ordre de grandeur de 70 000 contrats pour la France entière. Ce dernier chiffre communiqué aujourd'hui même, qui correspond à un accroissement de 20 000 contrats en septembre, montre que nous progressons. Mais faisons tous en sorte que la pression ne se relâche pas, chacun selon sa responsabilité, la vôtre n'étant pas la moindre dans un processus qui affecte à ce point l'ensemble des pratiques sociales.
En ce qui me concerne, vous le savez, je suis toujours prêt à faciliter votre recherche d'informations.
Vous me posez par exemple dans votre allocution une question sur la différence entre les prévisions initiales de bénéficiaires et leur nombre effectif. Je vous répondrai que cette différence tient à deux causes essentielles. La première c'est que les individus ou les familles dont les ressources se trouvent proches du niveau garanti n'ont souvent plus effectué de demande, pour un montant d'allocation différentielle très faible. La seconde, c'est que nous avons insuffisamment touché les sans résidence stable, ou que ceux-ci n'ont pas souhaité, pour une partie d'entre eux, entrer dans un processus qui comporte aussi ses contraintes, ou dont ils redoutaient les risques de contrôle social.
Il me reste à féliciter les heureux lauréats, ils pourront dire, dans les écoles de journalisme à quel point la communication sur le RMI n'est pas facile, mais à quel point aussi elle est riche d'intérêt, pour la société comme pour l'exercice professionnel lui-même.
12 décembre 1989
Monsieur le député-maire,
Monsieur le président du conseil général,
Monsieur le préfet,
Mesdames, Messieurs,
Le revenu minimum d'insertion a un an. La loi est du 1er décembre 1988; l'ouverture des guichets date du 15 décembre. Rappelons-nous un instant ce temps héroïque, où, quelques jours avant l'ouverture des lieux d'accueil dans les services instructeurs, des camionnettes venaient au petit matin déverser leurs stocks de formulaires dans les cours des préfectures ; tandis que les agents des CCAS se hâtaient de venir chercher leurs lots…
Une mobilisation exceptionnelle de tous a permis une montée en charge exceptionnelle.
Cela ne s'est pas fait sans bavures, sans déviances, sans comportements bureaucratiques. Une vigilance permanente a été et reste nécessaire pour faire prévaloir l'esprit d'équité qui est celui de cette loi : reconnaître des droits à ceux qui n'ont rien…
Mais nous pouvons être légitimement fiers, nous les acteurs du RMI, du chemin parcouru. Au-delà de vous je m'adresse à tous les agents des organismes instructeurs, des DDASS, des préfectures, des organismes payeurs pour vous dire que vous avez servi une action qui a donné, au cours de l'année écoulée, un ballon d'oxygène à près d'un million de personnes, en comptant l'ensemble des membres des foyers bénéficiaires, qui a enraye d'innombrables spirales de précarisation, ouvert des droits sociaux nouveaux, en matière de santé ou de logement, à des dizaines de milliers de personnes.
Tout cela est allé en définitive trop vite et trop fort pour qu'on s'en préoccupe beaucoup. Aussi va-t-on me dire : et l'insertion, alors ?
Eh bien, disons-le, elle ne peut pas aller aussi vite. Il est plus aisé, malgré l'investissement considérable qui a été exigé, de multiplier les instructions et les liquidations d'allocations que de multiplier au même rythme les actions d'insertion dignes de ce nom. L'insertion est une œuvre de longue haleine, qui exige du temps. Elle ne s'accélère pas simplement par l'adjonction de moyens supplémentaires en termes de vacations ou d'équipements micro-informatiques.
C'est pourquoi je ne m'inquiète pas outre mesure que puisse être développé ici ou là le thème selon lequel l'insertion serait en panne avant d'avoir démarré. Je connais un peu les bénéficiaires du RMI et je me représente ce que constitue pour nombre d'entre eux un véritable itinéraire d'insertion, les étapes qu'il requiert.
Une exacte mesure des difficultés ne doit pas nous conduire à l'expectative ou à la démobilisation ; elle nous donne au contraire plus de force pour tenir la route, et pour adapter nos actions. Beaucoup d'élus locaux de bonne volonté, quelle que soit leur couleur politique, partageront mon point de vue, parce qu'ils sont confrontés, eux aussi, ne serait-ce que par la responsabilité cruciale qui est la leur dans les processus d'insertion, à l'exigence de la durée.
Essayons d'être honnêtes. N'oublions pas d'être critiques : j'ai été moi-même, lors d'un précédent déplacement dans la Drôme, l'un des premiers à appeler publiquement l'attention sur des risques, des lacunes ou des freins que je percevais dans le démarrage des actions d'insertion. Mais justement parce que nous croyons à l'insertion, ne mettons pas notre drapeau dans notre poche.
Je n'hésiterai pas, pour ma part, à m'interroger sur les motivations qui pourraient nourrir le scepticisme de bon aloi que je rencontre parfois sur le volet insertion du RMI :
- est-ce le souhait de substituer à ce dispositif des formes d'aide sociale parmi les plus traditionnelles ? ;
- est-ce le parti de se contenter d'une allocation sans effort d'insertion, le renoncement à lutter contre les multiples fractures de notre société ?
Vous le voyez, je préfère vous donner les impressions du ministre à propos d'un premier anniversaire, vous délivrer une "note d'humeur", plutôt que de vous faire un panorama statistique. Vous y échapperez cette fois-ci, à titre tout à fait exceptionnel vu la solennité de l'occasion. Nous ferons demain le point en conseil des ministres et vous verrez du reste que les statistiques ne sont pas mauvaises, y compris sur l'insertion.
En venant à Besançon, je viens aussi rendre hommage à la fécondité d'un terrain riche en initiatives d'insertion. Ma visite a ce sens : ce retour aux sources, out furent celles du RMI, doit témoigner, pour l'opinion la plus large, de ce que peuvent faire les partenaires de l'insertion avec un peu d'imagination et une volonté d'aboutir prête à transcender les pures logiques institutionnelles.
Imagination et souplesse : c'est le fil conducteur entre les points que je vais maintenant aborder, dans le cadre des compétences de mon département ministériel. Ces trois thèmes me paraissent particulièrement appropriés ici, à Besançon, puisqu'ils concernent la coordination entre dispositifs locaux et RMI national, l'investissement à réaliser sur l'insertion sociale et les formules de transition vers l'insertion professionnelle, le développement de systèmes partenariaux devant assurer un meilleur accès aux soins des plus démunis.
L'instauration du revenu minimum d'insertion ne doit pas aboutir à l'écrasement ou à la régression des initiatives locales antérieures prises pour lutter contre la précarité.
J'ai mémoire, Monsieur le député Schwint, de votre intervention à l'Assemblée nationale lors du débat sur le revenu minimum d'insertion, de l'émotion contenue de votre propos lorsque vous retraciez l'histoire du minimum social à Besançon. Ces jours de création d'un système nouveau comportaient, pour vous et quelques autres promoteurs d'expériences d'inspiration comparable, une part de deuil.
J'ai dû vous répondre que, si la substitution était inévitable, nous travaillerions à trouver des formules souples permettant un recyclage des économies réalisées par les collectivités, un réaménagement des dispositifs locaux. Ce peut être naturellement le redéploiement sur d'autres dispositifs sociaux, par exemple en direction des jeunes ou des familles pauvres situées justes au-dessus du revenu garanti ; ce peut être le redéploiement sur diverses actions d'insertion de bénéficiaires du RMI ; ce peut être aussi la transformation en aides complémentaires affectées, dans les conditions les plus souples, à des objectifs d'insertion de l'allocataire ou des membres de sa famille, par exemple une allocation de loyer ou une allocation d'aide à la scolarisation des enfants.
Je crois important de rappeler cette possibilité de cumul de l'allocation de RMI et d'aides accordées dans le cadre de l'aide sociale à l'enfance ou de l'action sociale des communes. Rien ne serait plus dommageable en effet que l'écrasement total des possibilités d'aide locale et la pénalisation de familles nombreuses pour lesquelles le plus lié au RMI serait annulé par la suppression des allocations mensuelles de l'aide sociale à l'enfance ou des aides municipales qu'elles percevaient. J'en ai eu encore, il y a quelques jours, des témoignages frappants lors d'une visite aux familles de la cité créée par ATD Quart-Monde à Herblay.
Le deuxième point, que je souhaite évoquer, très lié à mes visites d'aujourd'hui, concerne la nécessité d'un investissement accru sur les actions d'insertion sociale et de transition vers l'insertion professionnelle.
D'après nos premières enquêtes, encore partielles, 54 % des bénéficiaires du RMI n'ont pas travaillé depuis plus de trois ans, dont 17 %, n'ont jamais travaillé.
De tous les indices qui révèlent un impressionnant cumul de difficultés ou d'handicaps, celui-ci est sans doute le plus dramatique.
Il nous faut absolument réaliser un investissement massif sur les premières étapes des parcours d'insertion : recouvrement de l'autonomie sociale, transition vers l'insertion professionnelle. Non pas que ces étapes soient des points de passage obligés : beaucoup de bénéficiaires du RMI peuvent accéder assez rapidement à un emploi, sans détours, préalables. Mais pour ceux qui ont les plus lourdes difficultés "d'employabilité", comme on dit, ces premiers maillons de la chaîne sont essentiels. C'est dans une large mesure sur les progrès de l'insertion de ceux-là que le RMI sera jugé, car on trouvera toujours de bons esprits pour dire que les autres, pour nombre d'entre eux, auraient peut-être pu s'intégrer sans le RMI.
L'investissement que je souhaite est avant tout un investissement sur de nouvelles pratiques des services publics, sur de nouvelles pratiques du travail social, sur des concepts de développement local beaucoup plus ouverts au social.
Les pistes sont multiples : actions de remobilisation des compétences et des aptitudes, aide à l'élaboration de projets, travail collectif avec des groupes, appui aux initiatives collectives d'entraide, lutte contre l'illettrisme, apprentissage des démarches essentielles à l'autonomie sociale et à la citoyenneté, réentraînement au travail dans des structures d'insertion par l'économique alliant la participation à des actions de production à un suivi social approfondi. Elles doivent viser l'accès direct à l'emploi ou à une formation qualifiante, éventuellement avec un passage intermédiaire dans une activité d'intérêt général, un contrat emploi-solidarité ou une entreprise d'insertion. Mais ces pistes sont encore insuffisamment explorées.
L'investissement que j'appelle, et dont j'espère qu'il se concrétisera dans les programmes départementaux d'insertion, renvoie très largement à une articulation plus étroite entre le travail des commissions départementales et celui des commissions locales.
Ces actions reposent sur l'initiative sociale locale. Le rôle des municipalités, des CCAS et des associations sera déterminant pour tout ce qui touche aux activités de socialisation, au plus près des individus, et pour tout ce qui concerne les activités d'intérêt général et les contrats emploi solidarité, qui offriront une étape sur le chemin de l'insertion à des dizaines de milliers de personnes.
Besançon s'est engagé dans cette voie.
Le chantier des fouilles archéologiques que je viens de visiter, au parking de la mairie, constitue l'exemple même d'une activité d'intérêt général utile à la collectivité et profitable aux intéressés, bien encadrée et s'appuyant sur le concours de tous les intervenants pertinents.
L'expérience du GARE, groupe de recherche et d'action sur l'exclusion, constitue également un exemple intéressant de ce que peuvent faire, avec l'appui des pouvoirs publics locaux et nationaux, les forces de la conviction et de l'imagination, issue du CARE et du centre d'hébergement "le roseau", l'entreprise d'insertion "bâtiment techniques services", qui accueille chaque année de 150 à 180 personnes sur des postes salariés, qui s'est constituée à l'origine pour l'accueil des jeunes réputés les plus difficiles, notamment les sortants de prison, a élargi son champ au fur et à mesure de l'évolution des politiques sociales et prend aujourd'hui une part active à la réalisation des contrats d'insertion.
Sans en avoir une vision, trop idyllique, on peut constater les résultats concrets des entreprises d'insertion, et leur dynamique d'autant plus productive qu'elle est mieux articulée avec toutes les actions concourant au développement local.
C'est le cas dans cette ville, dans le cadre de l'ensemble des travaux de concertation menés sur les politiques sociales locales, dans le cadre des travaux d'associations telles que le GARE, dont la structure permet de ne pas déconnecter l'action de la réflexion, et de ne pas couper l'économique du social.
Dernier point de ce discours, le troisième thème d'ordre social que je veux mettre en lumière est celui du développement de dispositifs partenariaux pour un meilleur accès aux soins.
Je prendrai là encore pour exemple ce qui se fait dans le Doubs, par coopération entre le département et la caisse primaire d'assurance maladie, pour la couverture complémentaire maladie.
L'expérience de la carte santé du Doubs s'inscrit dans une perspective globale qui préfigurait déjà les programmes départementaux d'insertion puisqu'une convention signée en mars 1987 avait mis au point un dispositif de coordination entre les différents financeurs de l'action sociale, créant quinze comités locaux de coordination, et trois commissions de travail sur les problèmes de logement, de santé, de ressources et d'endettement.
Le système de gestion de la carte santé du Doubs associe les caisses primaires de Besançon et de Montbéliard, les directions des affaires sociales du département et de l'État, la mutualité sociale agricole, la caisse régionale d'assurance maladie.
Il présente deux particularités remarquables que j'ai plaisir à souligner :
- le champ des bénéficiaires comporte aussi bien des personnes résidant – habituellement dans le département du Doubs que des sans domicile fixe ;
- la gestion en est très intégrée, puisque les décisions d'attribution sont prises par des commissions associant les financeurs. Les institutions parties prenantes ont accepté de déléguer une part de leurs compétences, ce qui démontre une fois de plus à quel point il peut être nécessaire de dépasser contractuellement les juxtapositions de blocs de compétences.
Les caisses assurent une avance qui fait l'objet d'un remboursement ultérieur. La charge du ticket modérateur est remboursée à 80 % par l'aide sociale (département ou État lorsqu'il s'agit de "sans domicile fixe"), à 20 % pour les fonds d'action sanitaire et sociale des caisses.
Onze départements ont, à ma connaissance, un dispositif conventionnel de cette nature, plus ou moins étendu et plus ou moins intégré. Des réflexions ou des projets relativement avancés sont en cours dans une douzaine de départements.
L'État, au plan national, favorisera ce type d'initiatives, notamment en complétant et en modernisant le cadre législatif et règlementaire nécessaires. Nous nous situons dans un cadre souple où le législateur a voulu que l'insertion soit l'affaire des partenaires locaux – de tous les partenaires – mais où une attention particulière doit être portée, au plan national, à toutes les mesures d'accompagnement des dynamiques qui se font jour.
Où en serons-nous dans un an, et quel discours anniversaire serais-je amené a prononcer en décembre 1990 ?
Vous voyez, je ne suis pas dépourvu d'optimisme, je suis confiant.
Oui, Mesdames et Messieurs, j'ai confiance. Je ne suis nullement persuadé que la société française soit une société si irrémédiablement cloisonnée, molle et vieillie qu'on ne le dit parfois. Démontrons ensemble sa capacité d'initiative.