Texte intégral
Monsieur le président de l'Association des maires de France,
Mesdames, Messieurs les maires,
C'est avec un réel plaisir que je viens vous saluer à l'issue de la journée « Outre-mer » du 80e congrès de l'Association des maires de France.
Cette journée est un moment privilégié pour échanger vos préoccupations et vos expériences ; votre présence nombreuse en est le témoignage.
Vous avez eu l'occasion d'aborder des thèmes majeurs :
- l’emploi ;
- le statut de l’élu local ;
- la préservation des intérêts de l'outre-mer dans l'Union européenne.
Votre réflexion s'inscrit au cœur des préoccupations gouvernementale pour l'outre-mer qu'il me revient maintenant de développer.
J'orienterai mes propos dans deux directions :
- la première concerne la politique que je compte mener sur la base des orientations fixées par le Premier ministre dans sa déclaration de politique générale du 19 juin ;
- la seconde portera sur les sujets intéressants plus spécifiquement l'institution communale.
I.- Les grandes orientations du budget de l’Outre-mer
1. Faciliter la création d'emplois constitue la priorité des priorités. Le niveau de chômage outre-mer est au minimum le double de celui de la métropole ; à La Réunion, il atteint 40 % de la population active. Or l'essor économique ne peut à lui seul faire face a la pression démographique.
C'est pourquoi dans les DOM et à Saint-Pierre et Miquelon, le gouvernement a décidé que la dotation du fonds pour l’emploi, (FEDOM), augmenterait en 1998 de 14,3 %.
Le volume total des crédits finançant les diverses solutions d'insertion, et en particulier l'emploi des jeunes, passe de 1,4 milliards de francs en 1997 à 1,7 milliards de francs en 1998. Plus d'un tiers du budget du secrétariat d'État à l’Outre-mer est ainsi consacré à l’emploi.
Cette dotation inclut le financement des emplois-jeunes : initialement fixée à 300 MF, elle pourra être revue à la hausse en fonction des besoins locaux et surtout, Mesdames et Messieurs les maires, en fonction de vos projets et de ceux des associations et des établissements publics qui dépendent de vos collectivités locales. Dans le secteur de l'éducation, la création de 2 500 emplois est d'ores et déjà acquise.
Je sais pouvoir compter sur votre dynamisme pour susciter de nombreuses initiatives qui, toute, feront reculer chez les jeunes le découragement et la désespérance, germes de révolte et parfois de délinquance.
Les contrats d'insertion par l'activité, les contrats d'accès à l'emploi, ainsi évidemment que les contrats emploi solidarité continueront à être proposés. Toutefois, j'ai décidé de lancer une évaluation de ces types de contrats afin de m'assurer qu'ils aboutissent réellement à une insertion par le travail.
Je saisis cette occasion pour affirmer l'importance de votre présence au conseil d'administration de l'agence d'insertion de votre département. Deux maires, désignés par l'association départementale des maires, siègent dans cette instance. Le fonctionnement des ADI fait l'objet de nombreuses critiques des présidents de conseils généraux. Une mission d'inspection doit assurer une évaluation. Une réforme est envisagée dans le cadre du projet de loi contre l'exclusion qui doit être présentée au printemps prochain. Même si les agences sont appelées à évoluer, votre participation à leur fonctionnement sera maintenue. Elle est nécessaire pour la mise en œuvre d'actions de proximité.
Bien entendu, la priorité de l'emploi concerne aussi les territoires d'outre-mer ; tout en respectant les compétences territoriales en la matière, l'État utilise la méthode des conventions qui permettent de prendre en compte leurs préoccupations spécifiques dans ce domaine et qui visent à assurer au territoire concerné la mise en place de dispositifs adaptés. Ainsi, en Polynésie française l'accent est mis sur des stages d'insertion et d'orientation en faveur des jeunes ; en Nouvelle-Calédonie le programme «400 cadre » et la mesure jeunes stagiaires pour le développement (JSD) illustrent bien l'action de l’État.
Partout, et en particulier à Wallis-et-Futuna, les chantiers de développement local constituent un élément essentiel de l'insertion professionnelle auxquels s'ajoutent à Wallis-et-Futuna les contrats Emploi-Solidarité.
Ici aussi, une réflexion s'impose sur les actions menées en faveur de l'emploi et surtout en amont sur la formation initiale et professionnelle.
2. Le logement social est la seconde de ces priorités. Il s'agit en effet d'un secteur où le développement économique ne permet pas de répondre à l'ampleur des besoins. Vous en mesurez quotidiennement l’urgence, tant du point de vue des besoins de la population, que de l'importance de cette activité sur le plan de l'emploi. Souvent, le BTP est le premier employeur privé.
Dans les départements d'outre-mer, à Saint-Pierre et Miquelon et à Mayotte, l'insuffisance et la vétusté du parc alliées à la croissance démographique requièrent le lancement d'opérations nouvelles.
Cette politique trouve, comme l'emploi, des moyens significatifs dans mon budget, puisque la ligne budgétaire unique est dotée d'un crédit supérieur à 1 milliard de francs en autorisations de programmes. C'est la seconde dotation en volume du budget du secrétariat d’État.
Ce montant reflète d'une part la baisse de la TVA de 9,5 % à 2,1 % sans influence sur le volume des opérations, d'autre part, pour la première fois, la dévolution d'une enveloppe de 96 MF pour la résorption de l'habitat insalubre. L'existence de bidonvilles n'est plus acceptable.
Si l'on ajoute à cette dotation la créance de proratisation du RMI et l'incidence d'aides comme par exemple le prêt à taux zéro, ce sont plus de 17 000 constructions neuves et réhabilitations qui pourront être financées en 1998 contre 15 400 cette année.
Les sociétés d'économie mixte, les sociétés immobilières, les sociétés d'HLM participent à la mise en œuvre de la politique du logement social. Les élus municipaux sont largement représentés dans les conseils d'administration de ces institutions. Vous avez donc une part essentielle à tenir dans cette action. Le partenariat actuel, même élargi à tous les acteurs de la politique du logement, doit être renforcé pour mieux faire émerger les attentes des populations en matière de cadre de vie : je ferai prochainement des propositions en ce sens.
3. En dehors des deux préoccupations prioritaires, que sont l'emploi et le logement social auxquels 70 % de mon budget sont consacrés, je veux mentionner évidemment, parce que vous êtes concernés au premier chef, la participation de l'État au développement régional et local. L'aménagement des infrastructures publiques et des réseaux repose, pour l'essentiel, sur une base contractuelle avec les collectivités locales, élargie dans certains cas à l'Union européenne.
Vos communes ont en effet besoin d'un développement durable qui nécessite des équipements, plus particulièrement dans le domaine de l'eau, de l'assainissement, du traitement des déchets. On connaît la vulnérabilité de l'environnement particulièrement des milieux naturels qui peuvent être altérés par les pollutions de toutes natures. Cette préservation de l'espace, qui est une richesse de l'outre-mer, un facteur d'attraction notamment pour le tourisme, est une impérieuse nécessité.
4. Au-delà de ces orientations, qui concernent tout l’outre-mer, je voudrais enfin assister sur trois points qui me semblent importants, tant il est vrai qu'il faut combattre l'injustice avec des remèdes exceptionnels.
En ce qui concerne la Guyane où je me rendrai à la fin de la semaine avec le Président de la République, la dotation aux infrastructures progresse de 37 %. Conscient de la crise que traverse la Guyane, le gouvernement a confié à l'inspecteur général de l'agriculture, Jean-François Merle, une mission de réflexion. Ce dernier vient de remettre son rapport. Ces propositions feront l'objet, très prochainement, d'une concertation, dont les maires seront les acteurs essentiels. Elle a d'ailleurs déjà commencé avec les maires du Maroni accueillis récemment au secrétariat d'État pour des réunions de travail.
De même, en Nouvelle-Calédonie et au-delà des questions institutionnelles qui domineront l'année 1998, l'État souhaite poursuivre ses actions de développement économique et de rééquilibrage du territoire.
Aussi les dotations correspondantes sont-elles reconduites à leur niveau de l'an dernier. Concrètement, ce territoire ne sera pas concerné par l'étalement dans le temps des contrats de plan décidé par le gouvernement précédent tant pour la métropole que pour l’outre-mer.
Je voudrais enfin mentionner le mécanisme de la défiscalisation des investissements productifs parce qu'il mérite une étude attentive. Je tiens au maintien de cette possibilité, tout en acceptant des adaptations visant notamment à accentuer son impact sur l'emploi. Le débat parlementaire sur le projet de loi de finances et, vous le savez, en cours.
Au-delà de ces indications concernant le programme et les moyens d'action du gouvernement en 1998, je veux évoquer maintenant, parce que vous êtes particulièrement en première ligne, des questions plus spécifiques à l'institution communale.
II. - Les sujets spécifiques aux communes
Le maire que j'ai été et l’élu municipal que je demeure partage votre attachement à la décentralisation engagée en 1982. En accompagnement de ce mouvement, l'État apporte son concours financier aux communes.
Le montant de la dotation globale de fonctionnement pour l'ensemble des communes d'outre-mer s’élève en 1997 à 2,833 milliards de francs, soit une progression de 2,88 % par rapport à 1996.
Je tiens à souligner l'importance de votre rôle au sein de la commission départementale chargée de répartir la dotation globale d'équipement qui représente 54 millions de francs en 1997. Depuis 1996, vous avez une responsabilité plus large pour déterminer les catégories d'opérations prioritaires ainsi que les fourchettes de taux de subvention. Vous êtes ainsi plus étroitement associés à la politique d'équipements publics de proximité.
Dans un contexte de maintien de la dépense publique à un niveau compatible avec le respect des engagements européens de la France, il faut plus que jamais apporter une attention vigilante à une gestion rigoureuse de ces sommes.
Le respect des procédures de passation des marchés publics, la tenue d'une comptabilité conforme à l'instruction M14, le règlement en temps voulu des factures guide votre action de gestionnaire ; ces règles de saine gestion doivent être comprises comme des aides à la décision.
L'intercommunalité a nettement progressé en 1997. Je ne peux que vous encourager dans cette voie. La communauté de communes facilite en effet la réalisation de projets d'aménagement au sein d'une zone géographique où se rencontrent les mêmes préoccupations.
Ce n'est que mettre mieux en valeur le dévouement que vous manifestez que de rappeler les contraires auxquelles vous êtes confrontés dans vos actions quotidiennes et qui concernent surtout les ressources communales et les situations des personnels communaux. J'évoquerai ensuite la réforme des communes de Polynésie française.
1. Les ressources communal outre-mer soulèvent la délicate question de la pérennité de l'octroi de mer dans les DOM.
Dans quelques semaines la cour de justice des communautés européennes sera amenée à rendre un arrêt sur deux affaires et qui portent sur la conformité au traité de Rome de la loi de 1992 et de la décision du conseil de 1989.
L’avocat général de la cour considère que le principe de libre circulation des marchandises ne doit souffrir d'aucune exception ni adaptation aux particularités des départements d'outre-mer et qu'en permettant une discrimination entre les productions locales et les produits importés, la loi de 1992 et la décision du conseil des ministres de 1989 seraient contraire aux traités de l'Union européenne.
On peut espérer que le jugement de la cour sera plus nuancé, et ne créera pas la situation paradoxale dans laquelle l'octroi de mer serait condamné au moment où - en ayant notamment élargi ce dispositif précis - nous venons d'obtenir la reconnaissance dans le traité du principe d'un traitement spécifique à l’outre-mer.
La sauvegarde de l'octroi de mer était en effet une des principales préoccupations de la France lors de la négociation du nouvel article 227-2 du traité lors de la conférence intergouvernementale d'Amsterdam en juin dernier. Sur ce point, l'objectif a été atteint et on ne peut que se féliciter d'avoir obtenu reconnaissance par les autres partenaires de l'Union de la nécessité d'une politique communautaire adaptée aux régions ultra périphériques.
Dans l’avenir, des dérogations aux règles du traité pourront être obtenues dans tous les domaines, y compris dans celui de la libre circulation.
En outre, et c'est un point fondamental, au moment où nous nous préparons à l'élargissement de l'Union, la procédure d'adoption de ces dérogations est particulièrement favorable puisque c'est à la majorité qualifiée que ces décisions seront désormais adoptées, et cela vaut cas exceptionnel pour les matières fiscales.
On ne doit pas ignorer cependant que le nouveau traité d'Amsterdam ne sera pas ratifié par les états membres avant au moins un an et que l'adoption d'une nouvelle décision du conseil nécessitera également un certain temps. Nous ne pourrons pas en conséquence nous exonérer d'une application de l'arrêt de la cour de justice des communautés européennes.
C'est pourquoi, il me faut insister auprès de vous sur le point suivant : dans tous les cas, le degré actuel de protection pour les entreprises qu’offrent les exonérations d'octroi de mer ne pourra plus être atteint et, en tout état de cause, plus de manière aussi systématique. Dans le meilleur des cas, certaines exonérations limitées de productions locales pourraient être encore possibles.
Les mesures nécessaires à la pérennité des ressources des collectivités locales seront prises dès que l'arrêt de la cour de justice des communautés européennes sera rendu afin notamment que l'exécution des budgets 1998 ne soit pas affectée par les décisions des juges communautaires.
Pour préserver l'essentiel, il nous faut travailler dès aujourd'hui aux évolutions du dispositif de l'octroi de mer et de sa pratique.
J'entends donc poursuivre la concertation engagée avec les élus locaux et les représentants des milieux économiques.
Pour ma part, je serai vigilant sur trois aspects : la préservation du marché intérieur, la possibilité d'exonérer certaines productions locales et la garantie des ressources des collectivités locales.
L'existence de l'octroi de mer explique en grande partie la faiblesse de la fiscalité directe. Cette ressource ne représente que le tiers de vos recettes fiscales contre plus des trois quarts pour les communes de métropole.
Cette faiblesse résulte aussi du fait que la valeur des bases d'imposition est diminuée par un régime spécifique d'abattements et d'exonérations en matière de taxe d'habitation et d'impôts fonciers. Elle résulte enfin des insuffisances dans le recensement de la matière imposable.
L'élargissement de l'assiette des impôts directs locaux et l'amélioration de leur recouvrement sont à présent incontournables.
Au cours de cette année, la direction générale des impôts a achevé la mise en place du système qui, en liant les déclarations d'impôt sur le revenu aux rôles des taxes d'habitation, renforce la fiabilité de l'émission de ces impôts.
Ceci se traduit d’ores et déjà pour les taxes sur le foncier bâti et non bâti, par l’émission de nouveaux avis d’imposition touchant des redevables qui ne l’étaient pas auparavant.
Enfin, les évaluations cadastrales demeurent celles de 1975. La loi du 30 juillet 1990 ayant défini de nouveaux principes de calcul des valeurs locatives, la direction générale des impôts a engagé la révision de ces évaluations. Ces travaux, terminer à La Réunion, à la Martinique et à la Guadeloupe, sont en cours d'acheminement en Guyane.
L'intégration de cette révision qui aura un impact sur chaque impôt local direct, se fera par voie législative actant les nouvelles valeurs tant pour la métropole et pour les départements d’outre-mer.
Dans les conditions actuelles de ressources fiscales, créer ou améliorer les équipements de proximité vous impose souvent de recourir à l'emprunt. Afin que la Caisse française de développement, placée sous ma cotutelle, puisse mieux remplir ses missions, une réorganisation de ses structures est en cours. Les agences locales de la Caisse dans les départements d'outre-mer réservent désormais leurs activités directes de prêts, pour l'essentiel, aux collectivités locales.
D'ores et déjà la réforme de la Caisse française de développement permet aux régions, aux départements et aux communes mahoraises de bénéficier de taux privilégiés pour les constructions scolaires. J'ai bon espoir que cette mesure puisse être étendue aux investissements en matière d'assainissement et de traitement des eaux usées.
2. La gestion des personnels communaux suscite également de votre part des interrogations.
Dans les DOM, notamment, le recrutement d'agents non titulaires affectés à des emplois permanents de la fonction publique territoriale ne s'inscrit pas dans la stricte légalité.
Un rapport de l'inspection générale de l'administration a mis en évidence la complexité de la situation. Outre leur nombre élevé, notamment dans les communes, les non-titulaires connaissent des situations de rémunération très différentes d'un département à un autre, mais également au sein d'une même commune.
L'ampleur de ce phénomène n'est pas propice à une bonne administration municipale du fait, souvent, du recrutement d'agents non-qualifiés, et d'un sous-encadrement manifeste. Les disparités entre les situations individuelles sont sources de tensions, voire de conflits.
La loi du 16 décembre 1996 sur la résorption de l'emploi précaire dans la fonction publique écarte toute intégration automatique en prévoyant, sur une durée de quatre ans, un système de concours spéciaux ouverts dans des conditions de droit commun en ce qui concerne le niveau des connaissances exigées. Elle devrait permettre de résoudre quelques situations individuelles.
Mais la marge de manœuvre est étroite. S'il convient de stabiliser la situation juridique des agents en quête de perspectives de carrières, il faut également prendre en compte les préoccupations financières des communes.
Je tiens ici à saluer l'attitude des 24 communes réunionnaise qui ont opté pour la transparence et ont évalué le coût de l'intégration de leurs personnels. Nous disposons d'une base solide pour élaborer des solutions adaptées aux charges financières.
L'évolution de ce dossier démontre à nouveau la difficulté de généraliser outre-mer les dispositifs métropolitains. L'hétérogénéité des patrimoine historiques et culturels des collectivités locales outre-mer conduit à une analyse au cas par cas notamment dans les TOM et à Mayotte.
Mayotte va être dotée d'une véritable fonction publique territoriale que le gouvernement a été habilité à élaborer par voie d'ordonnance. Le projet de loi de ratification de ce statut sera soumis à l'Assemblée nationale le 18 décembre prochain.
Les statuts particuliers sont ensuite régis par décret en Conseil d'État. Plusieurs de ces décrets seront prochainement publiés.
Le dispositif retenu intègre le particularisme Mahorais : imposer sans adaptation les règles de la fonction publique territoriale nationale aurait en effet été une erreur.
Je vous sais aussi attentif à un autre volet de la gestion des personnels à savoir leurs besoins de formation. Vous souhaitez disposer de collaborateurs mieux préparés à la gestion et au développement local. À cette fin, un protocole d'accord a été signé entre le ministère et le
Centre national de la fonction publique territoriale à la fin du premier semestre 1997.
L'objectif de cet accord est double :
- recentrer l’effort de formation sur les domaines prioritaires ;
- intensifier l'offre des stages en y intégrant un suivi dans le temps des stagiaires.
Dans chacun des départements d'outre-mer ont été signées des chartes recensant, pour la période 1997-1999, les programmes pluriannuels de formation arrêtés en concertation avec les élus et les représentants des personnels.
Les crédits du fonds social européen ont été ou seront sollicités pour certaines de ces actions.
Une démarche analogue a été mise en place dans les territoires d'outre-mer et à Mayotte : des conventions y seront signées avec le Centre national de la fonction publique territoriale qui pourra intervenir en qualité de conseil auprès de ces collectivités et proposer des formations de formateurs.
Le concours que vous avez bien voulu apporter aux délégations régionales du Centre national de la fonction publique territoriale, a permis une réactualisation en profondeur des besoins en formation de vos collaborateurs.
En sus de l'offre de nouvelles filières de formation, le Centre national de la fonction publique territoriale poursuivra ses actions traditionnelles de remise à niveau des connaissances et de préparation aux concours administratifs.
Cet établissement public s'est engagé à assumer les charges financières supplémentaires qui pourraient découler de ce protocole, dès lors qu'elles relèveraient de son domaine de compétence.
3. Toutes ces difficultés qui font en même temps de l'élu un professionnel, n'entament nullement ma détermination à élargir la décentralisation.
La réforme de l'institution communale polynésienne est très attendue : j'ai pu le constater lors de nos rencontres en Polynésie française au mois d'août dernier.
Ces communes sont à un tournant de leur histoire. Si le régime communal n'est pas modernisé, clarifié, consolidé, les municipalités ne seront pas à même de répondre aux attentes de leur population et de contribuer au développement économique et social de la Polynésie de l’après-CEP.
Quelles sont les orientations majeures de cette modernisation ? J’en vois cinq.
- la clarification des compétences : les communes polynésiennes tiennent leurs compétences des lois de 1971 et 1977 qui leur appliquent certaines dispositions du code des communes.
Curieusement la loi organique du 12 avril 1996 portant statut d'autonomie définit clairement les rôles respectifs de l'État et du territoire, sans étendre cette démarche aux communes. Il convient donc, par loi organique, de clarifier les compétences communales dans des domaines aussi importants que l'eau potable, l'assainissement, les ordures ménagères, mais aussi l'attribution des logements sociaux et la délivrance des permis de construire.
L’État, le territoire et les communes doivent travailler ensemble au développement équilibré des archipels : on peut donc envisager le principe de délégations de compétences du territoire aux communes, sous réserve de l'approbation au cas par cas des conseils municipaux concernés, à l'instar de ce qui se pratique déjà en Nouvelle-Calédonie.
- la suppression de la tutelle administrative et financière : les actes des communes polynésiennes et de leurs établissements publics sont à ce jour encore soumis à la tutelle du représentant de l'État. Telle était la situation de droit commun avant 1982 : ceci remonte maintenant à quinze ans ! Depuis sept ans, les communes calédoniennes connaissent aussi le contrôle a posteriori. Il n'est que temps de supprimer cette tutelle en Polynésie française.
Mais chacun des maires de Polynésie, doit être certain qu'il pourra compter sur les services de l'État pour le conseiller, l'assister juridiquement et l'accompagner dans la mise en œuvre de certains projets, selon une déontologie respectueuse du principe de l'autonomie des collectivités locales.
- la consolidation du financement.
L'origine des ressources des communes polynésiennes rend difficile l'exercice de certaines compétences. L'équilibre financier est difficile à trouver dès lors que 70 à 80 % des recettes proviennent des transferts que sont la dotation globale de fonctionnement et le fonds intercommunal de péréquation. Ces recettes au mieux stagnent tandis que les besoins croissent.
Mieux définir les modalités de financement des communes s’impose également aujourd'hui pour lever des incertitudes juridiques.
Enfin, il semble inévitable que la mise en place d'un statut du personnel communal s’accompagne de dépenses supplémentaires.
Pour rétablir la situation financière des communes, plusieurs mesures sont envisageables qui seront proposées dès le début de l'année prochaine.
- la création d'un statut pour le personnel communal
L'élaboration de ce statut est inscrite dans la loi d'orientation sur le développement économique, social et culturel de la Polynésie française de février 1994. Le travail est maintenant bien avancé grâce a la forte implication des élus.
Une véritable fonction publique communale de la Polynésie française permettra :
- le reclassement des agents communaux en activité dans des cadres de fonctionnaires régis par des statuts particuliers, définissant notamment des grilles indiciaires et des modalités de promotion ;
- la mise en place d'un centre de gestion unique en charge notamment des concours et de l'organisation de la formation ;
- la prise en compte des préoccupations des fonctionnaires communaux dans des instances de concertation.
Dans son esprit, cette fonction publique a été voulue assez proche de celle du territoire, ceci afin de faciliter une mobilité réciproque entre ces deux fonctions publiques.
- la démocratisation du régime électoral
Je souhaite proposer la réforme électorale des communes de 3 500 habitants et plus afin de permettre une représentation de l'opposition tout en dégageant une majorité au sein du conseil municipal. Sur la base du recensement effectué en 1996, 16 communes sont concernées.
Sur ce point également, il n'y a pas de raison de ne pas appliquer en Polynésie française ce qui est pratiquée en Nouvelle-Calédonie depuis 1987.
Je ferai également une proposition de même nature pour les communes de Mayotte.
En conclusion, vous voyez que les communes tiennent une place toute particulière dans l'action gouvernementale outre-mer.
Vous allez aborder dans les prochains jours le thème de la coopération régionale. Cette action a une résonance particulière outre-mer et le Premier ministre a souhaité qu'elle soit amplifiée.
Aussi serais-je particulièrement attentif aux contributions que vous apporterez.
Vous contribuez au rayonnement de la France tant vous êtes des acteurs fondamentaux de la démocratie et de la promotion de l'intérêt général.
Car, comme l’a relevé Tocqueville : « Les institutions communales sont à la liberté ce que sont les écoles primaires à la science. »
Aussi je souhaite rendre hommage à l'action que chacun d’entre vous mène au service de la population et aux services de la France.