Fonction publique : les difficultés de recrutement par concours

Conformément au statut général de la fonction publique mis en place en 1946, les fonctionnaires sont recrutés par concours, sauf dérogation prévue par la loi. Le code général de la fonction publique rappelle ce principe. Mais la part des fonctionnaires va diminuant tandis que le nombre d'agents contractuels augmente.

Le rapport annuel 2022 sur l'état de la fonction publique note une baisse du nombre de candidats aux concours depuis le milieu des années 1990, "le nombre moyen de candidats pour un poste offert étant passé de 16 en 1997 à six aujourd'hui". Au concours externe de professeurs des écoles, les inscriptions accusent une chute alarmante. En 2023, sur 42 724 inscrits (contre 74 191 en 2019), seuls 17 801 ont passé les épreuves écrites. Une baisse similaire est constatée pour le Capes avec 11 269 présents en 2023 contre 18 107 en 2019. 

Ce recul touche la plupart des concours des trois versants de la fonction publique :

• dans la fonction publique de l'État, le nombre de candidats inscrits aux concours externes a baissé de 22% entre 2021 et 2022 et seul un candidat sur deux se présente aux épreuves. Il en résulte un nombre croissant de postes non pourvus (15% en 2022) et une baisse de la sélectivité. La sélectivité, qui s’établit à un admis pour cinq présents, est en baisse continue depuis 2010 et a même été divisée par deux depuis 2007 ;  
• dans la fonction publique territoriale, 49 600 candidats se sont présentés en 2019 aux concours organisés par les centres de gestion, la ville de Paris et le Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT), pour 10 200 places offertes. Seuls 9 420 candidats ont été admis. La sélectivité de ces concours (5,8 candidats pour un lauréat, hors concours de la ville de Paris) a baissé depuis la première moitié de la décennie. Le rapport du Sénat sur le projet de loi de finances 2023 pour la fonction publique souligne que "la question de l’attractivité (…) se pose avec une acuité particulière". En 2021, 39% des employeurs territoriaux ont connu des difficultés de recrutement ;
• dans la fonction publique hospitalière, ce sont 99% des employeurs qui ont éprouvé des difficultés à recruter. Le rapport du Sénat montre cependant que les effectifs ont augmenté de 3% entre 2019 et 2022, avec un pic durant la crise sanitaire.

Le taux d'absence des candidats reste élevé dans les trois versants de la fonction publique, ce qui soulève d'importantes difficultés de gestion pour les organisateurs (voir ci-dessous les chiffres pour la fonction publique territoriale).

Dans un avis rendu en décembre 2018 sur l'évolution des métiers de la fonction publique, le Conseil économique, social et environnemental faisait déjà état d’une relative dévalorisation des métiers de la fonction publique chez les jeunes diplômés qui pourrait expliquer la baisse du nombre de candidats. Le rapport du Sénat soutient cette analyse en soulignant des modalités d'accès complexes, de mauvaises conditions de travail mais aussi des salaires et des perspectives de carrière moins attractifs que dans le secteur privé.

Le concours assure le libre accès des citoyens aux emplois publics, principe consacré par l’article 6 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789. L’égalité de traitement des candidats est assurée par la transparence des règles du concours (diplômes, nature des épreuves, programme…) et l’impartialité du jury.

Les agents sont répartis en trois catégories correspondant chacune à un niveau de diplôme :

• A (licence, master, voire doctorat depuis la loi dite "Fioraso" de 2013) ;
• B (baccalauréat ou bac+2) ;
• C (diplôme national du brevet – DNB – ou sans diplôme).

Les modalités pratiques des concours ainsi que le statut des agents varient selon le versant de la fonction publique choisi. Les concours de la fonction publique de l'État sont organisés par :

• les ministères recruteurs : impôts, douanes, magistrature, instituts de formation en soins infirmiers (Ifsi), instituts nationaux supérieurs du professorat et de l'éducation (Inspé)... ;
• la Direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP) pour les concours interministériels ou les concours d'entrée aux instituts régionaux d'administration (IRA) ;
• l'Institut national du service public (INSP, qui a succédé en janvier 2022 à l'École nationale d'administration – ENA) pour ses propres concours, sous la tutelle du ministère en charge de la fonction publique.

Les concours de la fonction publique territoriale sont organisés par le CNFPT ou les centres de gestion (CDG) de la fonction publique territoriale.

La plupart des concours sont ouverts aux ressortissants de l'Union européenne (UE) ou d'un État partie à l'Espace économique européen (EEE), aux principautés d'Andorre et de Monaco et à la Confédération helvétique. Outre les conditions de nationalité, les candidats doivent satisfaire à des aptitudes physiques et jouir de leurs droits civiques.

Si le concours est la voie normale d'entrée dans la fonction publique, d'autres voies sont possibles et le code général de la fonction publique admet des dérogations. 

Les autres voies d'accès à la fonction publique 

Les dérogations aux recrutements par concours sont prévues par la loi :

• pour occuper certains emplois permanents (par exemple, des emplois supérieurs dont la nomination est laissée à la décision du gouvernement) ; 
• pour occuper certaines fonctions en cas d’absence de corps de fonctionnaires susceptibles d’exercer les fonctions concernées. Ces agents sont engagés par des contrats à durée déterminée (CDD) d'une durée maximale de trois ans, renouvelables par reconduction expresse. La durée des contrats successifs ne peut excéder six ans. Si ces contrats sont reconduits au-delà, ils ne peuvent l'être que par décision écrite et pour une durée indéterminée ;
• pour occuper des fonctions correspondant à un besoin saisonnier ou occasionnel ;
• la nomination au tour extérieur permet l’accès direct à des corps de fonctionnaires de l’État en catégorie A sans concours (corps d’inspection et de contrôle, juridictions administratives et financières…) ;
• des personnes handicapées peuvent être recrutées en qualité d’agent contractuel, puis titularisées. 

Au fil des années s’est construit un ensemble d’exceptions élargissant le recours à ces agents pour des besoins et sur des emplois très divers, temporaires ou non. Des recrutements sans concours peuvent être organisés dans le cadre de la législation sur les emplois réservés et pour l’accès au premier grade des corps de catégorie C. 

L'ordonnance du 2 août 2005 crée le parcours d’accès aux carrières de la fonction publique territoriale, hospitalière et de l’État (Pacte), ouvert aux personnes peu ou pas qualifiées et aux chômeurs de longue durée. Les agents bénéficiant de ce dispositif sont recrutés par le biais d'un contrat de travail de droit public d'une durée de 12 à 24 mois, assorti d'une formation en alternance. À l'issue du contrat, ils ont vocation à être recrutés en qualité de fonctionnaires dans l'emploi occupé durant le Pacte.

La loi dite "Sauvadet" de 2012 a permis une première embauche en contrat à durée indéterminée (CDI), sur des postes spécifiques tels que l’informatique ou la communication. 

Entre 2017 et 2023, la loi relative à l'égalité et à la citoyenneté a introduit, à titre expérimental, un nouveau type de contrat de droit public, le PrAB (préparation aux concours de catégorie A et B). Ce contrat expérimental ne donne pas directement accès au statut de fonctionnaire. Il permet aux personnes sans emploi de s'insérer ou de se réinsérer dans la vie active en exerçant en tant qu'agents publics contractuels tout en se préparant aux concours de catégorie A ou B.

La loi du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires remplace le mot "non titulaire" par celui de "contractuel" dans les lois statutaires. Le contrat n’est plus une anomalie à résorber mais un mode d’emploi complémentaire au statut, sans le droit à la carrière qui caractérise les fonctionnaires.

La loi du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique facilite le recours aux agents sous contrat :

• en ouvrant notamment la possibilité d'embaucher des contractuels sur des emplois de direction (en CDD) ou des contrats de projet (afin de mener à bien un projet ou une opération spécifique, en CDD de un à six ans) ;
• en renforçant les garanties offertes aux contractuels. Elle favorise leur recrutement direct en CDI et étend à l'ensemble de la fonction publique la portabilité du CDI, qui n'était possible jusqu'ici qu'au sein d'un même versant.

En 2023, la Cour des comptes dresse un bilan mitigé de la loi de transformation en soulignant notamment que le potentiel de recrutement sur contrat n’est pas pleinement exploité. En 2021, selon le versant, entre 20 et 22% des agents de la fonction publique sont contractuels.

Par ailleurs, 19 800 contrats d'apprentissage ont été signés dans l'ensemble de la fonction publique en 2021 d'après le rapport du Sénat déjà cité. En 2022, ce sont 25 518 nouveaux contrats qui ont été signés, soit une hausse de 15,3%. Une circulaire du 10 mars 2023 dévoile des objectifs de recrutement croissants dans tous les versants pour l’horizon 2026, dont le recrutement d’au moins 6% d’apprentis en situation de handicap. 

Dans le cadre de la concertation relative à l'attractivité des métiers et des concours de la fonction publique, la DGAFP a proposé un plan pour moderniser l'organisation des concours. Cela passe, par exemple, par le développement des concours nationaux à affectation locale. Le décret du 13 février 2020 pris en application de la loi du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique précise les conditions et les critères permettant d'organiser des concours nationaux à affectation locale. Il s'agit de renforcer l’attractivité des concours et de faciliter le recrutement là où les employeurs publics ont des difficultés à pourvoir leurs emplois. L'arrêté du 11 septembre 2020 établit la liste des corps pour lesquels un tel concours peut être organisé.

La DGAFP souhaite également poursuivre l'adaptation et la professionnalisation des concours. La professionnalisation des épreuves (cas pratique à partir d'un dossier portant sur une politique publique), les épreuves collectives de mise en situation ou le développement des concours sur titres, déjà répandus dans la fonction publique hospitalière, ont déjà permis de diversifier les profils des candidats. Depuis la loi du 2 février 2007 de modernisation de la fonction publique, il est possible d’introduire une épreuve de reconnaissance des acquis de l’expérience professionnelle (RAEP) dans les concours de la fonction publique et ainsi de faire valoir les compétences acquises.

Le rapport du Sénat sur le projet de loi de finances 2020 préconise d'optimiser les conditions d’organisation des concours et d'adapter le contenu des épreuves, "sans en réduire le niveau d’exigence". 

S'agissant de la haute fonction publique, le rapport de la mission Thiriez, publié en 2020, suggère de nouvelles modalités de recrutement dans les grandes écoles. Si le principe du concours n'est pas remis en cause, le document envisage de modifier les épreuves pour "étudiant" (suppression de la culture générale, par exemple) et de simplifier les différents concours (création d'un concours interne unique, mutualisation des épreuves communes...).

Prolongeant l'ordonnance du 3 mars 2021 favorisant l'égalité des chances pour l'accès à certaines écoles de service public, une ordonnance du 2 juin 2021 réforme l'encadrement supérieur de la fonction publique de l'État en matière de formation et de déroulement de carrière. Elle crée notamment l'INSP. Le décret du 1er décembre 2021 relatif à l'organisation et au fonctionnement de l'INSP lui assigne l'objectif de diversifier les recrutements. L'Institut souhaite recruter "des profils socialement, géographiquement et académiquement plus divers". Plusieurs changements ont été mis en oeuvre :

• instauration d’un tronc commun pour les cadres supérieurs des trois versants et de la magistrature ; 
• appréciation accrue des aptitudes professionnelles (managériales, organisationnelles…) avec une prise en compte moins importante de la culture générale ; 
• suppression du classement de sortie dans une optique d’école "qui forme" plutôt que d’une école "qui classe".
   

Le plan "Talents du service public", lancé en 2021, vise à permettre à des jeunes issus de milieux modestes d'intégrer la fonction publique en luttant contre l'autocensure face aux concours et en favorisant la diversité des profils pour l'accès à l'encadrement supérieur. Les "prépas Talents" accueillent des étudiants sélectionnés sous conditions de ressources, de mérite et de motivation pour préparer des concours de catégories A et B. À la rentrée 2023, 103 prépas Talents offraient 1890 places. Les étudiants y bénéficient d'un tutorat et d'une bourse de 4 000 euros. Ils passent les concours Talents, nouvelle voie d'accès à six concours externes : INSP ; administrateur territorial ; directeur d'hôpital ; directeur des établissements sanitaires, sociaux et médicosociaux ; commissaire de police ; directeur des services pénitentiaires.