Fonction publique : les difficultés de recrutement par concours

Grâce à la diversité des métiers proposés, la fonction publique est accessible à des profils variés (infirmiers, agents administratifs, sapeurs-pompiers, enseignants, militaires, architectes, jardiniers ...). Pourtant, l’attractivité des concours et des métiers s’érode.

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Conformément au statut général de la fonction publique mis en place en 1946, les fonctionnaires sont recrutés par concours sauf dérogation prévue par la loi. La loi du 13 juillet 1983 sur les droits et obligations des fonctionnaires rappelle ce principe. Mais la part des fonctionnaires va diminuant  tandis que le nombre d'agents contractuels augmente.

Le constat : des concours administratifs moins attractifs

Le rapport annuel 2019 sur l'état de la fonction publique note une baisse du nombre de candidats sur la plupart des concours entre 2014 et 2017, quel que soit le versant de la fonction publique. Au concours externe de professeurs des écoles en 2017, sur près de 72 000 inscrits, seuls 29 000 ont passé les épreuves. À la session 2020, les chiffres sont au plus bas depuis 2016 aux concours du capes et de l’agrégation, dans presque toutes les disciplines. 

Le rapport du Sénat sur le projet de loi de finances 2020 pour la fonction publique met en évidence une perte d'attractivité des concours de recrutement dans la fonction publique.

  • Dans la fonction publique territoriale, le nombre de candidats présents aux concours organisés par les centres de gestion a chuté de près de 33% entre 2014 et 2017, passant de 124 276 à 83 529 personnes. Cette tendance ne s'explique que partiellement par la diminution du nombre de postes à pourvoir (-23,6%), comme le démontre l'évolution du taux de sélectivité. En 2017, seuls 5,34 candidats se sont présentés pour un lauréat, contre 6,48 en 2014.
  • Dans la fonction publique d’État, hors concours interne, le nombre de candidats présents aux concours a baissé de 16,5% entre 2014 et 2017. Le taux de sélectivité s'est réduit pour l'ensemble des catégories. En 2017, 12,6 candidats se sont présentés pour une place ouverte en catégorie C, contre 17,5 candidats en 2014.
  • Dans la fonction publique hospitalière, le concours d'attaché d'administration hospitalière illustre les difficultés rencontrées par les hôpitaux : le nombre de candidats présents a chuté de 18% entre 2014 et 2017, alors que le nombre de postes à pourvoir augmentait.

Le taux d'absence des candidats reste élevé dans les trois versants de la fonction publique, ce qui soulève d'importantes difficultés de gestion pour les organisateurs (voir ci-dessous les chiffres pour la fonction publique territoriale).

Dans un avis rendu en décembre 2018 sur l'évolution des métiers de la fonction publique, le Conseil économique, social et environnemental (Cese) fait état d’une relative dévalorisation des métiers de la fonction publique chez les jeunes diplômés qui pourraient expliquer la baisse du nombre de candidats. Ces jeunes soulignent les conditions de travail difficiles dans certains métiers (police, enseignement, métiers de la santé…), des salaires peu élevés en début de carrière et des évolutions de carrière plus intéressantes dans le secteur privé.

Le concours reste la voie normale de recrutement de la fonction publique

Le concours assure le libre accès des citoyens aux emplois publics, principe consacré par l’article 6 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789. L’égalité de traitement des candidats est assurée par la transparence des règles du concours (diplômes, nature des épreuves, programme…) et l’impartialité du jury.

Il existe plusieurs types de concours :
  • le concours externe, ouvert à tous les candidats justifiant de certains diplômes ou de certaines études ;
  • le concours interne, réservé aux agents ayant accompli une certaine durée de service ;
  • le troisième concours, réservé à des candidats justifiant d’une expérience professionnelle dans le secteur privé, ou associatif, ou de l’exercice d’un mandat électif local. 

Les agents sont répartis en trois catégories qui correspondent chacune à un niveau de diplôme A (licence, maîtrise), B (baccalauréat) C (brevet des collèges ou sans diplôme).

Les modalités pratiques des concours ainsi que le statut des agents varient selon le versant de la fonction publique choisi. Les concours de la fonction publique d'État sont organisés par les ministères recruteurs (impôts, douanes, magistrature, écoles d’infirmière, d’enseignants...) ou par la direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP) pour les concours interministériels ou les concours d'entrée aux instituts régionaux d'administration (IRA). L'École nationale d'administration (ENA) organise ses propres concours, sous la tutelle du ministère en charge de la fonction publique. Les concours de la fonction publique territoriale sont organisés par le Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) ou les centres de gestion (CDG) de la fonction publique territoriale.

La plupart des concours sont ouverts aux ressortissants de l'Union européenne (UE) ou d'un État partie à l'Espace économique européen (EEE) aux principautés d'Andorre et de Monaco et à la Confédération helvétique. Outre les conditions de nationalité, les candidats doivent satisfaire à des aptitudes physiques et jouir de leurs droits civiques.

Des recrutements hors concours en hausse

Si le concours est la voie normale d'entrée dans la fonction publique, d'autres voies sont possibles et les lois statutaires relatives aux trois versants de la fonction publique admettent des dérogations. 

Les autres voies d'accès à la fonction publique 

Les dérogations aux recrutements par concours sont prévues par la loi :

  • pour occuper certains emplois permanents (par exemple des emplois supérieurs dont la nomination est laissée à la décision du gouvernement) ; 
  • pour occuper certaines fonctions en cas d’absence de corps de fonctionnaires susceptibles d’exercer les fonctions concernées. Ces agents sont engagés par des contrats à durée déterminée, d'une durée maximale de trois ans, renouvelables, par reconduction expresse. La durée des contrats successifs ne peut excéder six ans. Si ces contrats sont reconduits au-delà, ils ne peuvent l'être que par décision écrite et pour une durée indéterminée ;
  • pour occuper des fonctions correspondant à un besoin saisonnier ou occasionnel ;
  • la nomination au tour extérieur permet l’accès direct à des corps de fonctionnaires de l’État en catégorie A sans concours (corps d’inspection et de contrôle, juridictions administratives et financières…) ;
  • des personnes handicapées peuvent être recrutées en qualité d’agent contractuel, puis titularisées. 

Au fil des années, il s’est construit un ensemble d’exceptions élargissant le recours à ces agents pour des besoins et sur des emplois très divers, temporaires ou non. Des recrutements sans concours peuvent être mis en place dans le cadre de la législation sur les emplois réservés et pour l’accès au 1er grade des corps de catégorie C. 

En 2005 (ordonnance du 2 août 2005), est créé le parcours d’accès aux carrières de la fonction publique territoriale, hospitalière et de l’État (PACTE) ouvert aux personnes peu ou pas qualifiées et aux personnes en situation de chômage de longue durée. Les agents bénéficiant de ce dispositif sont recrutés par le biais d'un contrat de travail de droit public, d'une durée allant de 12 à 24 mois, assorti d'une formation en alternance et ont vocation à l'issue du contrat à être recruté en qualité de fonctionnaire dans l'emploi occupé durant le PACTE.

La loi Sauvadet de 2012 a permis une première embauche en CDI, sur des postes spécifiques tels l’informatique ou la communication. 

En 2017, la loi relative à l'égalité et à la citoyenneté introduit, à titre expérimental (jusqu'en 2023), un nouveau type de contrat de droit public, le PrAB (PRéparation aux concours de catégorie A et B). Ce contrat expérimental ne donne pas directement accès au statut de fonctionnaire mais permet aux personnes sans emploi de s'insérer ou se réinsérer dans la vie active en exerçant en tant qu'agent public contractuel tout en se préparant au concours de la fonction publique de catégorie A (correspondant généralement à un recrutement de niveau Bac +3 à bac +5) ou de catégorie B (correspondant à un recrutement de niveau Bac à bac +2).

La loi du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires remplace le mot non titulaire par celui de contractuel dans les lois statutaires. Le contrat n’est plus une anomalie à résorber mais un mode d’emploi complémentaire au statut sans le droit à la carrière qui caractérise les fonctionnaires.

Au 31 décembre 2017, près d’un agent sur cinq est contractuel. Cette tendance pourrait être renforcée par la loi du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique, dont plusieurs dispositions assouplissent le recours aux contrats : ouverture des emplois de direction, création d’un "contrat de projet", élargissement des contrats à durée indéterminée. 

Comment renforcer l'attractivité des concours ?

Des mesures ont déjà été mises en œuvre à la suite du rapport Desforges de l’Inspection générale de l’administration rendu en février 2008. Le rapport critiquait "la machine à sélectionner les candidats", "l’opacité" du cadre juridique des plus de 500 corps de l’État et la complexité de l’architecture des concours. Près de 400 voies de recrutement ont été modifiées à l’époque. Le rapport du Cese de 2018 considère que les épreuves des concours sont encore trop souvent établies sur des bases académiques, et socialement discriminantes même si des évolutions sont constantes. 

Depuis la loi du 2 février 2007 relative à la modernisation de la fonction publique, il est possible d’introduire une épreuve de reconnaissance des acquis de l’expérience professionnelle (RAEP) dans les concours de la fonction publique et ainsi faire valoir les compétences acquises.

La professionnalisation des épreuves (cas pratique à partir d'un dossier sur une politique publique), les épreuves collectives de mise en situation comme à l'ENA depuis 2014, ou le développement des concours sur titres, déjà répandus dans la fonction publique hospitalière permettent aussi de diversifier les profils des candidats dans la fonction publique.

Le rapport du Sénat sur le projet de loi de finances 2020 propose "d'optimiser les conditions d’organisation des concours et d'adapter le contenu des épreuves, sans en réduire le niveau d’exigence". 

S'agissant de la haute fonction publique, le rapport de la mission Thiriez, publié en février 2020, suggère de nouvelles modalités de recrutement dans les grandes écoles. Si le principe du concours n'est pas remis en cause, le document envisage de modifier les épreuves pour "étudiant" (suppression de la culture générale, par exemple) et de simplifier les différents concours (création d'un concours interne unique, mutualiser les épreuves communes, notamment).

Dans une note publiée en 2019, la DGAFP propose également une meilleure préparation aux concours avec la mise en place de nouvelles classes préparatoires intégrées ainsi qu’une adaptation de la formation initiale pour développer l’accompagnement dans l’entrée en fonction. Elle souhaite renforcer "les passerelles facilitant les transitions professionnelles et les reconversions", mettre en place "un parcours du nouvel arrivant, lui permettant notamment de mieux s’approprier son environnement de travail" et développer "le tutorat".

Le décret du 13 février 2020 pris en application de la loi du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique précise les conditions et les critères permettant l’organisation de concours nationaux en vue de pourvoir des emplois offerts au titre d’une ou de plusieurs circonscriptions administratives. Il s'agit de renforcer l’attractivité des concours et de faciliter le recrutement là où les employeurs publics ont des difficultés à pourvoir leurs emplois. 

Le manque de visibilité des concours est également pointé par les contributeurs de la consultation publique portant sur l’attractivité de la fonction publique lancée par le gouvernement en novembre 2017. Le rapport du Sénat pour la fonction publique propose à cet égard que soit publié de manière centralisée le calendrier des concours des trois versants de la fonction publique, par exemple sur le site Place de l’emploi public, qui réunit déjà les offres d’emplois public. Actuellement il faut consulter plusieurs sites pour obtenir une information exhaustive.