Villes petites et moyennes : des centres-villes en souffrance

La dévitalisation des centres-villes des villes petites et moyennes est un phénomène qui s’est accru ces dernières années. La vacance commerciale n’est pas l’unique raison de l’abandon de ces centres, d’autres facteurs y participent.

Le confinement et l’épidémie de Covid-19 ont redonné aux villes moyennes une certaine attractivité, confirmée par les notaires de France sur les transactions immobilières. 50% des Français choisiraient désormais de vivre dans une ville moyenne s’ils le pouvaient, 36% des jeunes de moins de 35 ans vivant en métropole souhaiteraient y déménager. Cet attrait soudain pour les villes moyennes ne doit pas faire oublier ce qu'ont révélé l'abstention à l'élection présidentielle, le mouvement des "Gilets jaunes" et des enquêtes d'opinion. Une partie de la population vivant dans les territoires ressent un profond mal-être et se sent abandonnée.

L’environnement local n’est pas neutre dans le mécontentement des habitants, comme le souligne le Conseil d’analyse économique dans sa note "Territoires, bien-être et politiques publiques" (janvier 2020). Le Conseil constate que la mobilisation des Gilets jaunes est particulièrement forte dans les territoires et les unités urbaines de taille intermédiaire qui ont connu un déclin de la population. 70% des personnes qui soutiennent le mouvement habitent dans des petites villes. "Le facteur géographique du mécontentement plongerait ainsi ses racines dans la concentration des activités au sein des métropoles et son corollaire, le déclin des communes alentour d’où disparaissent non seulement les emplois et le pouvoir d’achat, mais aussi tout ce qui soutient le tissu de la vie sociale locale : les commerces, bureaux de poste, écoles, tribunaux, hôpitaux, etc."

Ce constat implique d’identifier les territoires où ce malaise est le plus fort, de redéfinir les objectifs en prenant en compte la dimension du bien-être, dans toute sa complexité, et non les seuls critères économiques.

Centres-villes à l’abandon : les multiples causes de la dévitalisation

Le taux de vacance des commerces en centre-ville est passé de 8 à 12% dans les villes petites et moyennes en quelques années. Loin d’être un problème purement commercial, la dévitalisation des centres-villes est le résultat de la combinaison de plusieurs facteurs.

Dans leur rapport commun de juillet 2016, l’Inspection générale des finances et le Conseil général de l’environnement et du développement durable listent les déterminants qui doivent être associés à la vacance commerciale pour expliquer la dévitalisation : le taux de chômage, le taux de pauvreté, le taux de vacance de logements, la perte de population, le non-classement comme station touristique, l’absence de littoral, la pression fiscale, la diminution de l’offre de soins, la diminution de l’offre d’équipements, l’importance du développement de la surface commerciale en périphérie par rapport à celle de centre-ville.

D’autres facteurs encore peuvent être ajoutés : l’accessibilité, l’augmentation des loyers, la concurrence du e-commerce.

Entre 2007 et 2012, la population des villes moyennes augmente de 4,3%, cette hausse est de 7,5% au niveau national. La dynamique démographique bénéficie plus à la périphérie de ces villes qui attire une classe sociale plus aisée, à la recherche d’un habitat pavillonnaire.

On remarque que la concentration de l’emploi se fait au profit d’une dizaine de métropoles. En 2016, 9 millions de personnes, soit un tiers des actifs, ne travaillent pas dans leur intercommunalité de résidence (une augmentation de 12% en dix ans). Ces centres-villes à l’abandon sont marqués par la hausse du chômage et la paupérisation (en 2012, le taux moyen de pauvreté est de 15,1%, contre 11,8% au niveau national), une dégradation de l’habitat et la hausse de la vacance de logements.

Entre 2010 et 2014, tous les équipements et services tels que bureaux de poste, cabinets de médecins généralistes, pharmacies, établissements de santé, cinémas, terrains de grands jeux, écoles maternelles et collèges sont en diminution. La réorganisation de la carte militaire et judiciaire, la restructuration des services de l’État et la fermeture d'hôpitaux de proximité ont également contribué à amplifier ce phénomène.

La création de grandes surfaces en périphérie a pu concurrencer, pour certains secteurs, le commerce de proximité mais elle a souvent un effet favorable sur l’emploi.

Le e-commerce est un nouveau facteur de concurrence des commerces de proximité qui vient bouleverser les fonctionnements classiques. Les ventes en ligne ont bénéficié des crises sociale et sanitaire, parallèlement les surfaces commerciales disponibles ont fortement augmenté.

Les actions en faveur des centres-villes des villes moyennes

Différents dispositifs ont été mis en place pour revitaliser les centres des villes moyennes, en particulier les contrats villes moyennes en 1973, l’expérimentation "Villes moyennes témoins" en 2007. Avec la dotation de soutien à l’investissement public local (DSIL), 146 communes-centres et 50 intercommunalités ont bénéficié d’une aide de près de 121 millions d’euros en 2017. De nombreuses villes moyennes sont également concernées par un contrat de ville et/ou par le nouveau programme national de renouvellement urbain (NPNRU). La Caisse des dépôts a accompagné la redynamisation des centres-villes des villes de 20 000 à 100 000 habitants par son expérimentation les "centres-villes de demain".

Le rapport d’André Marcon "Mission prospective sur la revitalisation commerciale des villes petites et moyennes", de février 2018 fait l’analyse que ce n’est pas uniquement le commerce qui rend le centre-ville attractif. Tout un ensemble de paramètres doit être pris en compte :

  • le commerce ;
  • le logement ;
  • les équipements ;
  • la culture.

Cela doit être pensé non d’une manière restreinte mais au contraire conçu en liant tous les éléments les uns aux autres et en élargissant l’espace à l’agglomération.

Le programme Action coeur de ville

Le programme Action coeur de ville a été annoncé par le Premier ministre lors de la seconde Conférence nationale des territoires à Cahors en décembre 2017 et engagé dès 2018. Il s’agit de mobiliser les moyens de l’État (sur le plan central et déconcentré) et de partenaires en faveur de la mise en œuvre de projets de territoire portés par les communes-centres avec leurs intercommunalités.

Ce programme touche 222 villes intermédiaires (de 20 000 à 100 000 habitants) et 23% de la population. La démarche d’accompagnement donne lieu à la signature d’une convention-cadre pluriannuelle spécifique. Ce programme est porté par le ministère de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales et mis en oeuvre par l'Agence nationale de la cohésion des territoires. L'État a conclu un partenariat avec trois grands opérateurs d'utilité publique : la Banque des territoires (Caisse des dépôts), l'Agence nationale de l’habitat et Action Logement. Cinq milliards d’euros lui sont consacrés sur cinq ans (2018-2022).

Les financements sont alloués en fonction des besoins exprimés par les collectivités et de l’appréciation qui est faite de la nature des projets. Il ne s’agit pas d’une enveloppe globale mais d’une démarche d’investissement public partenarial.

Le programme vise "dans sa globalité à accompagner les collectivités territoriales dans leur projet de territoire : préparer la transition énergétique et écologique, repenser la densité urbaine, les formes de mobilités, accroître leur attractivité en mettant en valeur les atouts, innovations et pépites locales (patrimoniales, économiques, touristiques, [...] etc.), repenser les complémentarités et coopérations entre le centre et la périphérie mais aussi les liens avec les territoires ruraux et les grandes agglomérations".

Chaque territoire doit présenter une stratégie globale sur le cœur de ville, qui doit permettre de :

  • faire revenir les ménages dans les logements du centre ;
  • réhabiliter et requalifier l’habitat privé ancien afin qu’il devienne une alternative au modèle pavillonnaire ;
  • faciliter l’accès au logement des ménages modestes.

Il vise également à structurer les tissus commercial et économique en mixant les activités traditionnelles et innovantes, à faciliter la mobilité et le stationnement, à valoriser les atouts touristiques et cultuels. Le projet doit favoriser la mobilité professionnelle en créant une offre locative urbaine attractive, adaptée aux besoins des salariés, particulièrement des jeunes actifs.

Le projet est élaboré au niveau local. La commune et son intercommunalité se réunissent avec le représentant de l’État dans le département et les représentants locaux des partenaires, dans un comité de projet présidé par le maire.

Collectivités, État et partenaires financiers contractent une convention-cadre pluriannuelle engagée jusqu’à la fin 2022, élaborée par phases :

  • le diagnostic et les enjeux de la commune ;
  • la stratégie de transformation du centre-ville ;
  • les périmètres d’intervention (mono-site ou multi-sites) ;
  • les étapes du calendrier de mise en œuvre ;
  • les demandes de financement ;
  • les moyens de pilotage (local et régional), de suivi/évaluation, d’association du public.

Une gouvernance est mise en place à trois niveaux : local, régional, national.

Un bilan à mi-parcours du programme Action coeur de ville a été présenté le 4 mars 2021. 2,10 milliards d’euros ont été engagés sur les 5 milliards budgétés pour le financement de 3 000 actions concrètes.