Pouvoir et responsabilité des syndicats allemands

L’une des originalités du système politique, économique et social allemand est le principe de "l’autonomie tarifaire". Alors qu’en France, l’État intervient régulièrement dans les relations entre les partenaires sociaux, outre-Rhin, il n’énonce que certaines conditions cadres au sein desquelles les conventions collectives sont négociées.

Par  Isabelle Bourgeois - Co-fondatrice et animatrice de débats et d'échanges www.tandem-europe.eu

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En Allemagne, les conditions de travail et les salaires relèvent de la seule compétence des partenaires sociaux, qui négocient branche par branche. Cette approche de la démocratie sociale, manifestation du principe de subsidiarité, est inscrite dans la Loi fondamentale et a favorisé le développement de syndicats puissants et représentatifs.

En France, évoquer les syndicats allemands, revient très souvent à les qualifier de "puissants". La Confédération syndicale allemande DGB (Deutscher Gewerkschaftsbund) compte plus de six millions de membres (contre moins de deux millions de syndiqués en France) ; quant au taux de syndicalisation, il est actuellement de 20%, soit le triple de celui dans l’Hexagone. Mais à eux seuls, les chiffres ne suffisent pas à expliquer cette "puissance" attribuée aux syndicats d’outre-Rhin.

Leur importance découle plutôt de leur rôle institutionnel spécifique qui fait d’eux des acteurs à part entière dans le jeu collectif de la prise de décision politique : ils sont co-responsables, avec leurs homologues patronaux et les pouvoirs publics, de la définition des conditions économiques et sociales réservées à l’activité ; et ce en amont de l'État responsable de l'ordre public social. En Allemagne, le politique et la société civile se partagent le pouvoir grâce à une coopération institutionnalisée.

Le principe du syndicat unitaire de branche

Les syndicats allemands sont organisés selon le principe du syndicat unitaire (Einheitsgewerkschaft) : leur mission est donc de défendre concrètement les intérêts collectifs du salariat (face à ceux du patronat), et non pas de mener une lutte idéologique ou doctrinale sur l’échiquier politique. Ce principe de neutralité doctrinale se conjugue avec un second précepte qui est celui du syndicat d’industrie (Industriegewerkschaft) : chaque syndicat défend l’intérêt commun de tous les salariés appartenant à une même branche.

Bien qu’il existe quelques syndicats particuliers (fonctionnaires), catégoriels ou professionnels (médecins hospitaliers, pilotes, conducteurs de trains) ou confessionnels (Confédération des syndicats chrétiens, CGB), le modèle syndical allemand est fondé sur l’unicité de la représentation au niveau de la branche qu’incarne la Confédération syndicale allemande : le Deutscher Gewerkschaftsbund (DGB).

Aujourd’hui, huit syndicats unitaires de branche sont réunis au sein du DGB, qui compte plus de six millions d’adhérents, dont un bon tiers affiliés au syndicat de la branche du travail des métaux (de l’automobile à l’électrotechnique en passant par la construction mécanique), IG Metall, et autant à celui des services, ver.di (un conglomérat où se côtoient journalistes, imprimeurs, éboueurs ou chargés de clientèle dans le secteur bancaire). Tous se financent exclusivement par les cotisations de leurs adhérents (l’équivalent, généralement, de 1% du salaire brut mensuel) et le produit de leurs placements.

Le même principe d’organisation unitaire vaut pour le mouvement patronal : celui-ci représente les intérêts socio-professionnels communs à tous les employeurs d’une branche, quelle que soit la taille de l’entreprise. Les fédérations patronales de branche ne sont pas identifiées à telle ou telle sensibilité politique : leur composition est elle aussi pluraliste, reflétant l’ensemble du spectre politique, de la gauche à la droite, tout comme celui des confessions. Parallèlement, les entrepreneurs défendent les intérêts économiques de leur branche d’activité au sein de fédérations sectorielles spécifiques (lobbying).

Syndicats et fédérations patronales : des partenaires

Syndicats et fédérations patronales sont des partenaires. Ils fonctionnent en tandem, représentant les intérêts des deux faces d’une même médaille : les employeurs et les salariés. Au niveau de la branche, le partenaire patronal par exemple d’IG Metall est Gesamtmetall, celui du syndicat de la chimie IG BCE, le Bundesarbeitgeberverband Chemie BAVC, etc.

Il n’y a pas d’opposition idéologique entre un patronat qui serait "de droite" et un mouvement syndical qui serait "de gauche" : leurs intérêts sont complémentaires. Leurs représentants ont pour mission de toujours trouver un juste équilibre entre impératifs et revendications respectifs, et ce, dans l’intérêt conjoint non seulement des deux parties intéressées, mais également de la branche considérée dans sa globalité – ou de l’ensemble du "site économique Allemagne" (Wirtschaftsstandort Deutschland). C’est là une des clés pour comprendre l’articulation entre l’économique et le social qui caractérise le modèle allemand.

Ces partenaires sociaux interviennent à deux niveaux. D’une part, en tant qu’acteurs politiques et partenaires des pouvoirs publics, dans la définition des choix législatifs. D’autre part en tant qu’acteurs opérationnels au niveau de la branche, où ils assurent seuls la régulation sociale.

En tant qu’acteurs politiques, la Confédération DGB a, pour des raisons historiques, deux partenaires au lieu d’un seul : la Fédération de l’Industrie allemande Bundesverband der deutschen Industrie (BDI), qui défend les intérêts économiques de l’industrie, et la Fédération des associations d’employeurs Bundesvereinigung der deutschen Arbeitgeberverbände (BDA). DGB, BDI et BDA sont associés en amont au processus de prise de décision légale ou réglementaire. Ils participent à ce qu’il est convenu d’appeler la "triade décisionnelle" qui réunit partenaires sociaux et gouvernement fédéral.

En tant qu’acteurs opérationnels, les partenaires sociaux sont dotés par la Loi fondamentale (Constitution) de l’autonomie pour fixer par contrat (convention collective de branche) les salaires et les conditions de travail dans leur branche. Le gouvernement fédéral n’a aucune compétence dans ce domaine qui relève de la seule prérogative des partenaires sociaux. Leur rôle éminent tient compte des enseignements de l’histoire, tout particulièrement de la destruction de l’autonomie contractuelle par le régime nazi. La liberté d’association et de négociation est garantie par la Constitution au même titre que les autres droits fondamentaux, dont le droit de propriété : "Le droit de fonder des associations pour la sauvegarde et l’amélioration des conditions de travail et des conditions économiques est garanti à tous et dans toutes les professions" (LF, art. 9, 3, al.1).

Dans leur rôle opérationnel, les syndicats de branche et leurs homologues patronaux sont appelés partenaires conventionnels ou tarifaires (Tarifpartner). Les contrats qu’ils concluent ont généralement une durée de dix-huit mois à deux ans, ce qui garantit aux deux parties une grande prévisibilité des conditions d’emploi et de travail et leur permet donc de les prévoir très en amont. De nouvelles négociations sont engagées dans les mois qui précèdent la date d’expiration de ces conventions. Aucune grève n’est possible durant cette phase ; une grève n’est en effet qu’un recours ultime en cas d’échec des négociations et entraîne alors à une procédure de conciliation confiée à un expert indépendant reconnu par les deux parties. C’est cette organisation des relations sociales qui explique la paix sociale et contribue à la pérennité de l’activité, qu’il s’agisse de la croissance des entreprises ou de l’emploi.

Le salaire minimum en Allemagne

La détermination des salaires et la définition des conditions de travail dans une branche donnée ne relèvent pas d’une réglementation décidée au niveau gouvernemental, ce qui explique l’absence jusque-là de SMIC légal en Allemagne : chaque branche a ses propres seuils. Le salaire minimum entré en vigueur le 1er janvier 2015 constitue à ce titre une exception à défaut. Elle est justifiée exclusivement par un degré d’organisation syndicale insuffisant dans certains secteurs à faibles qualifications dans le domaine des services, dont la plupart avaient émergé à la faveur de la tertiarisation des activités ou de la libéralisation d’anciens services publics à partir du milieu des années 1990.

La réponse à ces mutations avait été la constitution par fusions successives du syndicat ver.di ; mais celui-ci n’a jamais pu se constituer en syndicat d’industrie, se limitant à une fonction tribunicienne, faute de partenaire patronal constitué et d’un poids équivalent. Dans la mesure où c’est une commission indépendante, composée majoritairement des partenaires sociaux, qui fixe désormais le montant du nouveau SMIC légal, le principe de l’autonomie tarifaire est respecté. Son montant, revu tous les deux ans, est de 9,19 euros par heure depuis janvier 2019.

 

Étant donné que les syndicats (avec leurs homologues patronaux) exercent leurs responsabilités au niveau macro-économique ("triade décisionnelle") et à celui de la branche, ils ne sont pas présents au sein de l’entreprise. À ce niveau, et à partir d’un seuil de cinq salariés, les intérêts des salariés sont représentés par un seul organisme élu par l’ensemble des salariés : le Conseil d’établissement (Betriebsrat), compétent pour toutes les questions concernant l’organisation de la production. Institutionnellement, aucun syndicat n’est donc présent dans les entreprises allemandes, sauf dans celles de plus de 2000 salariés, où un ou deux représentants du mouvement syndical figurent de droit au conseil de surveillance. Mais cette configuration particulière ne concerne tout au plus que 750 entreprises.

Équité de droits entre capital et travail

Ce partenariat institutionnel repose sur des principes érigés en normes de droit, principalement la liberté de coalition et le droit à la propriété. C’est sur ce dernier (art. 14 de la Loi fondamentale) qu’est fondée l’équité de droit entre capital et travail, pivot du modèle entrepreneurial allemand. Le principe "propriété oblige", dont découle cette équité, contient à la fois des droits et des devoirs (liberté et responsabilité institutionnelles), dès lors qu’un particulier utilise son patrimoine pour créer une entreprise. Car en devenant entrepreneur, il contracte avec la collectivité : patron et salariés constituent une communauté qui crée des richesses, et dans laquelle ils sont co-responsables.

Si ce principe de la co-responsabilité anime le Conseil d’établissement, il sous-tend également l’approche du partenariat social au niveau de la branche. Concrètement, "les syndicats défendent activement l’approche d’une stratégie entrepreneuriale qui conjugue rentabilité, intérêts sociaux et économiques et responsabilité en matière de politique régionale", ainsi que le formule le programme fondamental de la Confédération DGB, modifié pour la dernière fois en 1996.

Prospérités de l’activité et des salariés étant indissociables, syndicats et fédérations patronales œuvrent ensemble au progrès économique et social, donnant vie ainsi à la doctrine de l’économie de marché sociale (Soziale Marktwirtschaft), ce que le DGB résume ainsi dans son programme fondamental : "L’économie n’est pas un but en soi. Elle doit servir besoins humains et objectifs sociétaux". Autrement dit : la prospérité économique est la condition sine qua non du bien-être social. Fédérations patronales et syndicats partagent un objectif commun : la rentabilité des entreprises qui seule permet la création et le partage équitable des richesses.

C’est sur cette base que les compromis mis en œuvre s’en tiennent, surtout depuis le milieu des années 1990, à la modération salariale, autre facteur de compétitivité des entreprises et de l’économie allemande. Les conventions tarifaires, qui prennent pour référence une entreprise de taille moyenne dans la branche concernée, obéissent toujours, à de rares exceptions près (comme le rattrapage conclu à l’issue de la grande récession de 2008-2009) au principe suivant : la hausse des salaires doit rester inférieure à celle de la productivité afin de permettre aux entreprises d’investir, d’embaucher, de former et d’être pérennes. Or les conventions incluent aussi d'autres droits sociaux, allant de la formation continue au financement des retraités en passant par l'aménagement de la durée du temps de travail ; l'accord conclu en 2018 dans la métallurgie en est un bon exemple.

La "puissance" des syndicats allemands repose sur leur co-responsabilité institutionnelle selon un mode d’organisation où les relations sociales ne sont donc pas régies par la loi (pouvoirs législatif et exécutif), mais par le contrat (partenaires sociaux). Cette logique contractuelle caractérise l’Allemagne où, dans l’organisation des pouvoirs, ce n’est "pas le primat du politique sur les groupes d’intérêt et le contrat social qui domine, mais au contraire une approche de symbiose entre pouvoirs publics et société civile".

Dès lors, la doctrine et l’action syndicales sont le reflet de la responsabilité des intérêts organisés au sein du libéralisme organisé allemand (ordolibéralisme) où l’État n’intervient pas dans l’activité, se contentant de fixer les règles du jeu, confiant aux acteurs de la société civile le soin et le devoir d’assurer le bon fonctionnement du marché. Voilà pourquoi les syndicats du DGB agissent en acteurs du progrès et assument leur rôle éminent dans la définition comme dans la mise en œuvre de réformes structurelles – même s’il leur en coûte en termes d’adhésions. On peut l’observer notamment après l’entrée en vigueur des réformes Hartz, qui firent tomber à moins de 4,5 millions le nombre d’adhérents (il est remonté depuis à plus de 6 millions). "Nous voulons donner tout son sens au lien entre la capacité à mener des réformes et la compétitivité ". Cette approche de la responsabilité syndicale n’a pas varié au cours des vingt dernières années. L’intérêt général prime – pour le mouvement syndical comme pour le patronat.