La concession autoroutière permet à l'État de confier à des entreprises privées le financement, la construction, l'exploitation et l'entretien des autoroutes. En contrepartie, les sociétés concessionnaires sont rémunérées par les péages. Le contrat de concession est établi pour une durée déterminée. À la fin de ce délai, les autoroutes sont restituées à l'État.
L'État a d'abord attribué les concessions à des sociétés d'économie mixte concessionnaires d'autoroutes (SEMCA), puis à des sociétés privées. Les sociétés concessionnaires publiques ont été privatisées (privatisation partielle entre 2002 et 2005, puis totale en 2006).
Aujourd'hui, plus de 90% des autoroutes sont gérées par 19 sociétés concessionnaires d'autoroutes (SCA), dont :
- sept SCA historiques détenues par les groupes Vinci, Eiffage et Abertis, qui représentent 91,5% du chiffre d'affaires global ;
- 10 SCA récentes (2001-2019) ;
- 2 sociétés d'économie mixte (SEMCA) exploitant des tunnels alpins internationaux.
Les contrats de concession sont approuvés par décret pris en Conseil d’État et publiés au Journal Officiel. La Direction générale des infrastructures, des transports et de la mer (DGITM) est chargée de la passation et de la gestion des contrats de concession. Elle contrôle le respect par les sociétés concessionnaires de leurs obligations.
Le secteur autoroutier concédé représente aujourd'hui près de 9 200 kilomètres. Le trafic autoroutier a augmenté de 20,7% en 2021. Il existe aussi des autoroutes non concédées, sans péage et gratuites. Elles appartiennent à l'État et sont gérées par la DGITM.
Qu'est-ce qu'une autoroute ?
L'autoroute est une route à plusieurs voies, sans croisement, accessible en des points aménagés spécialement et limitée aux véhicules roulant à une vitesse rapide. Chaque autoroute porte un numéro associé à la lettre A : A6, A7, A10, par exemple (il existe aussi une numérotation européenne qui commence par la lettre E). Le cadre juridique des autoroutes est prévu dans le code de la voirie routière (articles L122-1 à L122-33).
Le prix des péages a augmenté de 4,75% en moyenne au 1er février 2023.
Les recettes de péages représentent 97,3 % du chiffre d'affaires du secteur autoroutier concédé, qui a réalisé un chiffre d'affaires de 10,6 milliards d'euros en 2021, selon l'Autorité de régulation des transports (ART).
Le péage est une redevance perçue pour les services rendus aux usagers (commodité, rapidité et sécurité des autoroutes). Il est directement lié au contrat de concession : son montant évolue dans un cadre fixé par cette convention. Les tarifs des péages sont réglementés (article L122-4 du code de la voierie routière et décret du 24 janvier 1995) et indexés sur l’inflation.
Avant d'augmenter les tarifs de péage, les sociétés concessionnaires doivent soumettre les grilles tarifaires à l'État qui vérifie leur conformité au contrat. Les prix peuvent aussi être ajustés en cas d'investissements nouveaux et non prévus. L’Autorité de régulation des transports doit par ailleurs rendre un "avis préalable sur tout projet d’avenant à un contrat de concession en cours, dès lors que celui-ci a un impact sur les tarifs (ou sur la durée de la concession)."
La fixation des prix est plus complexe pour les sociétés concessionnaires récentes (procédure d’appel d’offres et panier d’indices).
Les concessions d'autoroute font l'objet de vives critiques depuis la privatisation des sociétés concessionnaires d'autoroutes (SCA), notamment en raison d'une rentabilité jugée trop élevée.
Le processus de privatisation a permis aux concessionnaires de racheter les parts de l'État à un montant peu élevé (15 milliards d'euros), rappelle, par exemple, le rapport de la commission d'enquête du Sénat en septembre 2020. Par ailleurs, la vente des autoroutes n'a été précédée "ni d’une révision des contrats de concession, ni d’une définition de l’équilibre économique et financier des concessions ni d’une révision des relations avec l’État concédant". Les sénateurs prévoient alors "des perspectives de rentabilité très supérieures aux estimations initiales". Une expertise indépendante réalisée à la demande du Sénat évalue le montant des dividendes versés par les SCA à 40 milliards d'euros (Md€) à partir de 2022 et jusqu'à la fin des concessions.
Une expertise de l'Inspection générale des finances (IGF) et du Conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD) de février 2021 confirme une rentabilité très supérieure aux prévisions : ASF-Escota (Vinci) et APRR-Area (Eiffarie, coentreprise d'Eiffage et Macquarie) présentent un taux de rentabilité des investissements respectivement de 11,77% et 12,49%. Les bénéfices vont à l'encontre du principe de rémunération raisonnable qui permet à l'autorité concédante (l'État) de réduire la durée de la concession.
Dans son dernier rapport "Économie des concessions routières" (janvier 2023), l’ART juge au contraire que la rentabilité des SCA n'est pas excessive. Elle évalue "la rentabilité des autoroutes historiques à 7,8%, et celle des plus récentes à 6,3%, très en dessous des 12% de l’IGF, qui ne prenait pas en compte l’amortissement des capitaux propres".
Plan autoroutier : la question de la compensation des travaux par l'État
À trois reprises (le "Paquet vert" en 2010, le plan de relance routier en 2015 et de nouveaux investissements en 2016), l'État a accepté de modifier le cahier des charges des SCA moyennant une compensation, pour effectuer des travaux non prévus dans le contrat de concession. La Cour des comptes dénonce ces accords (référé en 2019 plan de relance autoroutier) et pointe la "position de faiblesse de l'État" qui a accepté les demandes de compensation des SCA (allongement de la durée du contrat de concession qui repousse la mise en concurrence et hausse des tarifs des péages). D'autant plus, souligne le référé, que les SCA devaient percevoir 15 Md€ de prolongation de leur concession accordée en 2015. La Cour rappelle que, depuis la "loi Macron" de 2015, la compensation doit s’appuyer sur une hausse des péages.
Les principaux contrats de concession se terminent entre 2031 et 2036. Après ces dates, la commission d'enquête du Sénat préconise notamment de :
- renforcer le contrôle de l'État (donner à l'ART les moyens d'informations sur le suivi de la rentabilité et sur le contrôle de l'attribution de nouvelles concessions) ;
- cesser de prolonger la durée des concessions (inventaires des biens de retour des concessions, critères sur le bon état des biens restitués...) ;
- établir des contrats équilibrés dans les futures concessions : durée limitée à 15 ans, et clause de révision tous les cinq ans pour éviter la réapparition de "rente autoroutière" ;
- verdir les tarifs des péages (réductions tarifaires pour les poids-lourds les plus performants écologiquement, par exemple).
L'expertise IGF-CGEDD préconise de renforcer l'État dans son rôle de concédant et l'Autorité de régulation des transports (ART) dans son rôle de régulateur. Les négociations sur les contrats de concession devraient être soumises à un cadrage interministériel et légal renforcé.
Dans son dernier rapport "Économie des concessions routières" (janvier 2023), l'Autorité de régulation des transports (ART) souligne les limites du modèle concessif et propose des pistes d'amélioration, notamment :
- réduire la durée des contrats ;
- ou encadrer plus strictement leur renégociation, en capitalisant sur l’expertise et l’expérience qu’elle a accumulées.
Saisi de la question de la contribution des sociétés aux investissements publics et de l'équilibre des contrats de concession, le Conseil d'État a rendu deux avis. Il n'est pas favorable à une réduction de la durée des concessions (avis). Le Conseil juge au contraire possible juridiquement une taxation des SCA "catégorie homogène qu’il est loisible au législateur d’imposer de manière spécifique". L'avis rappelle toutefois que les concessionnaires ont alors droit à une compensation (avis portant sur la contribution de certaines sociétés titulaires de contrats de concession).
En septembre 2023, le gouvernement annonce "une taxation pour éviter les surprofits qui ont été faits par les sociétés d’autoroute". Le projet de loi de finance (PLF) 2024 propose pour la première fois une taxe sur les autoroutes.
Depuis la loi du 6 août 2015, l'Autorité de régulation des transports (ART), ancienne Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières (Arafer), a trois missions :
- réguler les tarifs des péages ;
- contrôler les procédures de passation et exécution des marchés (veiller à une concurrence effective et loyale) ;
- publier, au moins tous les cinq ans, un rapport sur l'économie générale des conventions de délégation et un suivi de rentabilité des concessions chaque année.
Dans son dernier rapport (juillet 2023) sur les "Marchés et contrats passés pas les sociétés concessionnaires d’autoroutes", l’Autorité a notamment constaté un "retour à la normale" en 2022, "après une année 2021 où les SCA ont attribué un volume important de marchés à leurs entreprises liées" (fournisseurs soumis directement ou indirectement à son influence).
La création d'une autoroute est soumise à plusieurs phases préalables de concertations, d'études et d'autorisations :
- diagnostic du territoire (état des lieux des forces et faiblesses et des attentes, enjeux économiques, sociaux et environnementaux) ;
- concertation préalable (association du public) ;
- étude d'impact et évaluation environnementale ;
- enquête d'utilité publique ;
- déclaration d'utilité publique (DUP) par décret permettant les expropriations des propriétaires situés sur les sites des travaux ;
- procédure de mise en concession : lancement des appels d'offres pour les concessionnaires.
Entre la décision de construire une nouvelle autoroute, la réalisation des travaux et la mise en service, il peut se passer de nombreuses années, en particulier en cas de recours.
La construction de l'autoroute A69 entre Toulouse et Castres est en cours. Un arrêté préfectoral de mars 2023 a autorisé les travaux, qui devraient être terminés en 2025. Décidé par l'État en 2010, déclaré d'utilité publique en 2018 (décret du 19 juillet 2018), le projet a fait l'objet d'une forte opposition d'associations environnementales, de scientifiques et de partis politiques.
Toutefois, le gouvernement a décidé de maintenir le projet de l'autoroute A69 confié à la société Atosca (contrat de concession publié en avril 2022).
L’eurovignette est une taxe obligatoire pour tous les poids lourds de plus de 12 tonnes circulant sur les routes et autoroutes des pays exigeant la vignette (Luxembourg, Pays-Bas, Suède et Danemark).
La directive 2022/362 du 24 février 2022 portant sur la taxation des véhicules pour l’utilisation de certaines infrastructures (dite directive "Eurovignette") a été transposée dans le droit français par la loi du 9 mars 2023. Le texte prévoit deux nouvelles obligations :
- une modulation des péages applicables aux poids lourds en fonction de leurs émissions de CO2 ;
- une redevance pour coûts externes liée à la pollution atmosphérique.
Les poids lourds qui utilisent l’hydrogène et les batteries électriques auront des tarifs réduits aux péages, par exemple.
