Rapport d'information (...) sur le Défenseur des droits

Date de remise :

Auteur(s) moral(aux) : Assemblée nationale. Commission des Lois constitutionnelles, de la Législation et de l'Administration générale de la République

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Présentation

Alors que la crise des Gilets Jaunes a révélé une vive fracture entre les institutions publiques et les citoyens, que l’état d’urgence sanitaire lié à l’épidémie de covid-19 a restreint de manière inédite les libertés individuelles, et que les accusations de violences policières crispent les relations entre la population et les forces de l’ordre, le Défenseur des droits est une institution plus que jamais nécessaire à la réussite du projet républicain.
Fruit d’une réflexion sur la modernisation de nos institutions démocratiques, le Défenseur des droits, inscrit dans la Constitution française en 2008 et mis en place en 2011, est doté de prérogatives plus importantes que celles des autorités administratives indépendantes qu’il remplace – le Médiateur de la République, la Haute autorité de lutte contre les discriminations, le Défenseur des enfants et la Commission nationale de déontologie de la sécurité. L’ambition du constituant et du législateur organique de 2011 se traduit ainsi par un statut renforcé, une saisine facilitée et des pouvoirs accrus.
L’institution aura dix ans l’an prochain. À l’occasion de la fin du mandat de l’actuel Défenseur des droits, M. Jacques Toubon, la commission des Lois de l’Assemblée nationale a souhaité dresser le bilan de son action en lui consacrant une mission d’information.

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Sommaire

INTRODUCTION

I. LE DÉFENSEUR DES DROITS EST UNE INSTITUTION RÉCENTE DONT L’AMBITION INITIALE EST DE VEILLER AU RESPECT DES DROITS ET LIBERTÉS FONDAMENTALES

A. LES PRINCIPALES CARACTÉRISTIQUES DU DÉFENSEUR DES DROITS NE SEMBLENT AUJOURD’HUI PLUS ETRE REMISES EN CAUSE
1. Une institution inspirée de modèles étrangers et proposée par le Comité Balladur en 2007
a. Une inspiration internationale
b. Dans un paysage institutionnel de la défense des droits morcelé, les premiers contours d’un Défenseur des droits unifié et constitutionnalisé furent dessinés par le Comité Balladur en 2008

2. Créé par la révision constitutionnelle de 2008 et institué par la loi organique de 2011, le Défenseur des droits est une institution aux larges compétences, incarnée mais au fonctionnement collégial
a. Une institution dotée d’un fondement constitutionnel
b. La Constitution et la loi organique confèrent au Défenseur des droits des gages sérieux d’indépendance
c. Un champ d’action large, servi par une organisation collégiale
d. Des modalités de saisine plurielles


B. LE LEGISLATEUR A CONFIE AU DÉFENSEUR DES DROITS DE LARGES MOYENS D’ACTION POUR LUI PERMETTRE DE S’ADAPTER A LA DIVERSITE DES SITUATIONS QU’IL A A TRAITER
1. Des moyens d’action individuels diversifiés pour lui permettre d’intervenir efficacement dans le règlement des litiges
2. Des moyens d’action collectifs de promotion de l’égalité de plus en plus mobilisés visant à faire du Défenseur des droits une vigie du respect des droits fondamentaux

C. LES DELEGUES DU DEFENSEUR DES DROITS SONT UN RELAIS PERMETTANT A L'INSTITUTION D’ETRE PRESENTE SUR L’ENSEMBLE DU TERRITOIRE, AU PLUS PROCHE DES CITOYENS
1. Une porte d’entrée vers l’institution
a. Un réseau de proximité
b. Les délégués territoriaux réceptionnent et traitent aujourd’hui l’essentiel des réclamations
c. Des échanges réguliers entre délégués et avec le siège de l’institution

2. Des bénévoles au profil hautement qualifié et aux parcours homogènes
a. Les délégués sont des bénévoles
b. Des parcours remarquables qui se ressemblent

3. Une organisation territoriale aujourd’hui en cours de remodélisation
a. La récente installation des chefs de pôle régionaux
b. Un nouvel échelon qui suscite des interrogations


II. PARVENU PARTIELLEMENT A INSUFFLER UNE VERITABLE « CULTURE DES DROITS », LE DÉFENSEUR DES DROITS FAIT FACE DEPUIS QUELQUES ANNEES A DE NOUVEAUX DEFIS

A. LE DÉFENSEUR DES DROITS EST AUJOURD’HUI MIEUX IMPLANTE DANS LE PAYSAGE INSTITUTIONNEL, MAIS IL DEMEURE INSUFFISAMMENT CONNU DES CITOYENS
1. De nombreuses actions de communication contribuent à mieux faire connaître l’institution
2. L’institution a cherché à renforcer son ancrage au niveau local comme international
a. Le Défenseur des droits s’est engagé dans une démarche active d’échanges avec les institutions, le corps associatif et les entreprises
b. L’institution cherche également à renforcer sa visibilité à l’international

3. Si la notoriété du Défenseur des droits se traduit par une activité en constante augmentation, elle demeure néanmoins insuffisante
a. Une amélioration de la visibilité du Défenseur des droits…
b. … qui demeure toutefois insuffisante


B. ALORS QUE SES COMPETENCES EVOLUENT, LE DÉFENSEUR DES DROITS DOIT FAIRE FACE A DES DIFFICULTES PERSISTANTES
1. Les nouvelles prérogatives attribuées à l’institution sont autant de défis qu’il lui faut relever…
a. Un nouveau rôle d’accompagnement en matière de lanceurs d’alerte
b. Une nouvelle compétence en matière de médiation préalable obligatoire
c. Les droits européen et international ont entraîné une augmentation des prérogatives du Défenseur des droits depuis 2011
d. L’allongement de la liste des critères de discrimination

2. …Tandis que d’anciennes difficultés persistent
a. Les difficultés rencontrées avec les délégués territoriaux dans leurs échanges avec les administrations
b. La nature juridique ambigüe des recommandations du Défenseur des droits
c. Un manque de clarté dans ses attributions

 

III. UNE INSTITUTION QUI DOIT POURSUIVRE SA MUTATION AU SERVICE D’UNE MEILLEURE DEFENSE DES DROITS DES CITOYENS

A. RENFORCER L’INDEPENDANCE DU DÉFENSEUR DES DROITS
1. Clarifier la nature juridique du Défenseur des droits pour garantir son indépendance
2. Engager une réflexion sur les modalités de nomination des autorités administratives indépendantes

B. DES LIENS CONSOLIDES ENTRE LE DÉFENSEUR DES DROITS ET LES AUTRES POUVOIRS PUBLICS CONSTITUTIONNELS
1. Renforcer le suivi des recommandations de modifications législatives et réglementaires
2. Systématiser la consultation du Défenseur des droits par le Parlement et le Premier ministre pour les textes concernant ses domaines de compétence
3. Renforcer les liens entre le Défenseur des droits et le Conseil constitutionnel

C. UNE COMMUNICATION PLUS EFFICACE
1. Une communication défaillante
2. Systématiser la mention de l’institution sur les sites internet des administrations

D. DONNER AUX DELEGUES TERRITORIAUX LES MOYENS DE REMPLIR LEURS MISSIONS
1. Mettre en place un statut de volontaire pour les délégués territoriaux
2. Améliorer les conditions matérielles des délégués territoriaux
3. Consolider les effectifs dans les territoires sous tension
4. Clarifier les compétences des différents acteurs du maillage territorial

E. DES MODALITES DE SAISINE ET D’AUTO-SAISINE A AMELIORER
1. Créer deux plateformes sécurisées
2. Prévoir des modalités d’auto-saisine plus claires et un recours plus important à cette faculté
3. Accompagner la saisine du Défenseur des droits d’une interruption des délais de recours devant la juridiction administrative
4. Inscrire une mention obligatoire de la possibilité de saisine du Défenseur des droits dans les décisions administratives de refus

F. PRECISER L’ETENDUE DES COMPETENCES DE L’INSTITUTION
1. Étendre ses compétences en matière de lanceurs d’alerte
2. Le rapprochement avec d’autres autorités administratives indépendantes ne semble pas pertinent, mais une clarification des compétences avec la CNCDH et le CGLPL est nécessaire
a. Une fusion avec la CNIL, le CSA et la CADA ne semble pas pertinente
b. Une association plus étroite avec la CNCDH est souhaitable
c. Les relations avec le CGLPL doivent être clarifiées

3. Étendre le périmètre d’action du Défenseur des droits aux EHPAD et aux autres établissements et services sociaux et médico-sociaux
4. Ne pas généraliser l’expérimentation menée depuis 2018 en matière de médiation préalable obligatoire
5. Faire du Défenseur des droits la tête de réseau de la médiation publique
6. Créer de nouveaux postes d’adjoints du Défenseur des droits
7. Renforcer le rôle des adjoints
8. Modifier la composition des collèges
9. Sanctuariser la pratique des réunions conjointes des collèges dans la loi organique
10. Améliorer l’action du Défenseur des droits en matière de lutte contre les discriminations
a. Renforcer les pouvoirs d’investigation du Défenseur des droits
b. Inciter à la judiciarisation de la lutte contre les discriminations

11. Repenser le rôle du Défenseur des droits en matière de déontologie de la sécurité
12. Mieux encadrer la faculté du Défenseur des droits de présenter des observations devant les juridictions


Conclusion
Travaux de la Commission
LISTE DES PROPOSITIONS
LISTE DES PERSONNES ENTENDUES
LISTE DES CONTRIBUTIONS ÉCRITES REçUES
ANNEXE : le pouvoir de sanction administrative des autorités administratives indépendantes
ANNEXE : le pouvoir de sanction administrative des autorités administratives indépendantes

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Fiche technique

Autre titre : Défenseur des droits

Type de document : Rapport parlementaire

Pagination : 118 pages

Édité par : Assemblée nationale

Collection : Documents d'information de l'Assemblée nationale

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