Les lois de financement de la sécurité sociale (LFSS) - Bilan et perspectives

AVANT-PROPOS
TABLE DES MATIÈRES
SYNTHÈSE

CHAPITRE I - DU CONTRÔLE FINANCIER CROISSANT DE LA SÉCURITÉ SOCIALE… AU PILOTAGE DES SOLDES : GENÈSE, MISE EN OEUVRE ET CONSOLIDATION DES LOIS DE FINANCEMENT DE LA SÉCURITÉ SOCIALE (LFSS)

I.1 La mise en oeuvre progressive du pilotage financier de la sécurité sociale
I.1.1 Une autonomie financière, institutionnelle, politique et de gestion de la sécurité sociale qui s’accompagne d’un encadrement important
I.1.2 Un cadre constitutionnel propre, marqué par un partage entre la loi et le règlement particulier au droit de la sécurité sociale
I.1.3 Une construction progressive du suivi comptable et financier de la sécurité sociale, notamment dans une perspective d’information du Parlement

I.2 Une demande constante de contrôle parlementaire sur les finances sociales
I.2.1 Une intervention partielle et imparfaite du Parlement
I.2.2 Un poids financier croissant de la sécurité sociale
I.2.3 Une évolution forte de la sécurité sociale tant s’agissant de son fonctionnement financier que de la nature même des couvertures offertes
I.2.4 Une montée en puissance financière de la sécurité sociale et le développement de relations financières avec l’État qui souligne une moindre intervention parlementaire en matière de finances sociales
I.2.5 Des demandes régulières d’intervention parlementaire qui se heurtaient aux dispositions constitutionnelles en vigueur

I.3 De 1996 à 2005, de l’innovation à l’examen annuel standardisé des finances de la sécurité sociale
I.3.1 Une réforme contestée, dans un contexte politique particulier
I.3.2 Une réforme constitutionnelle et organique à la portée indéterminée ?
I.3.3 Une première approche annuelle des finances et de la politique de sécurité sociale
I.3.4 Une référence incontournable mais partielle aux lois de finances
I.3.5 Une nouvelle catégorie de lois financières qui va s’imposer rapidement

I.4 L’âge de la maturité : la refonte complète des lois de financement par la loi organique de 2005
I.4.1 Le développement du pilotage financier de la sécurité sociale conduit à souligner les limites et les imperfections de l’approche retenue en 1996
I.4.2 Des lois de financement profondément rénovées
I.4.2.1 L’affirmation de principes financiers sui generis
I.4.2.2 Une attention centrée sur l’équilibre financier et le pilotage par les soldes
I.4.2.3 Une approche pluriannuelle et un chaînage vertueux propres aux LFSS
I.4.2.4 Des lois de financement plus universelles et unitaires, un encadrement rénové des transferts de dette
I.4.2.5 Une approche plus aboutie des dépenses via la déclinaison en sous objectifs
I.4.2.6 La structuration et l’affirmation d’une démarche objectifs – résultats
I.4.2.7 Des éléments rénovés d’information et une nouvelle intervention de la Cour des comptes

I.5 Les LFSS suite à la réforme de 2005 : un outil incontournable et structurant
I.5.1 Des spécificités qui demeurent par rapport aux lois de finances et une articulation potentiellement perfectible
I.5.2 Les LFSS demeurent une spécificité française
I.5.3 Un cadre de pilotage stabilisé

CHAPITRE II - LES LOIS DE FINANCEMENT DE LA SÉCURITÉ SOCIALE ET L’INFORMATION FINANCIÈRE

II.1 Une source d’information financière conséquente, en quantité comme en qualité, nécessaire à un débat éclairé
II.1.1 Un cadre comptable moderne et adapté à la sécurité sociale, garantie de sincérité et de transparence
II.1.1.1 Une comptabilité en droits constatés
II.1.1.2 Un cadre harmonisé et des procédures clarifiées
II.1.1.3 Une certification externe
II.1.1.4 Un rapprochement facilité avec la comptabilité nationale
II.1.2 Au-delà du texte juridique, les LFSS présentent des informations financières très détaillées
II.1.2.1 Le Parlement vote des agrégats financiers
II.1.2.2 Des annexes au PLFSS de plus en plus riches
II.1.3 Des efforts en matière de pédagogie vis-à-vis du grand public

II.2 Des améliorations continues en termes de lisibilité et d’articulation avec les autres textes relatifs au pilotage des finances publiques, qui peuvent encore se poursuivre
II.2.1 La densité de l’information financière diffusée reflète pour partie la complexité institutionnelle de l’organisation de la sécurité sociale en France
II.2.1.1 Une architecture institutionnelle héritée de l’histoire occasionnant d’importants flux financiers entre entités
II.2.1.2 Un pilotage par les soldes qui s’accompagne de réaffectations de recettes entre branches
II.2.2 Les relations financières entre l’État et la sécurité sociale se sont complexifiées au fil du temps, justifiant une information dense
II.2.2.1 Des périmètres distincts mais des domaines d’intervention étroitement imbriqués
II.2.2.2 Une retranscription peu aisée du suivi des exonérations et de leur compensation dans les deux textes, car exprimée selon des normes comptables différentes
II.2.2.3 Les contraintes posées par la mise en place d’une comptabilité budgétaire, au sens des lois de finances, à la sphère sociale
II.2.3 Des hétérogénéités de champ plus que de concept avec la comptabilité nationale

CHAPITRE III - LES LOIS DE FINANCEMENT DE LA SÉCURITÉ SOCIALE ET LE PILOTAGE FINANCIER

III.1 Le contexte économique et financier du début des années 1990 plaide pour un renforcement du pilotage des finances publiques en général, et des finances sociales en particulier
III.1.1 Le nécessaire renforcement du pilotage des finances publiques
III.1.1.1 L’émergence du problème des déficits publics à partir du début des années 1990
III.1.1.2 Une situation financière des administrations de sécurité sociale qui se dégrade parallèlement
III.1.2 D’autres évolutions majeures touchant l’organisation de la sécurité sociale qui interviennent dans le même temps
III.1.2.1 Coût du travail, compétitivité et mise en place d’exonérations de cotisations sociales
III.1.2.2 Diversification des recettes et intensification des relations financières avec le budget général de l’État
III.1.2.3 Universalisation de l’accès aux prestations sociales
III.1.2.4 Cantonnement et remboursement de la dette sociale

III.2 Le vote des LFSS s’inscrit pleinement dans le processus de pilotage global des finances publiques, et constitue un outil adapté à la sphère social s’inspirant des grands principes des lois de finances
III.2.1 Un outil dédié aux finances sociales est indispensable au pilotage global des finances publiques
III.2.1.1 Un pilotage des finances sociales uniquement par la norme de dépense n’est pas envisageable
III.2.1.2 Le pilotage global des finances publiques ne peut être opérant qu’en s’appuyant sur des outils adaptés aux spécificités de chaque sous-secteur
III.2.2 Un outil qui doit refléter les logiques propres à la sphère sociale
III.2.3 Un outil qui ne s’éloigne toutefois pas radicalement des grands principes de la LOLF

III.3 le pilotage des finances sociales a largement progressé depuis la création des LFSS
III.3.1 Des objectifs de moyen et long terme suffisamment clairs et constants dans le temps pour guider le pilotage financier
III.3.1.1 Le mantra du « trou de la sécurité sociale » et la pédagogie de la dette
III.3.1.2 Un outil puissant pour mener à bien certaines réformes, en recettes comme en dépenses
III.3.2 Une organisation adaptée au pilotage spécifique des finances sociales
III.3.3 L’instauration d’un débat annuel sur le « budget » de la sécurité sociale qui a renforcé la nécessité de disposer de prévisions financières fiables
III.3.3.1 Des écarts à la prévision associée aux PLFSS inévitables, mais dont l’ampleur est relativement limitée
III.3.3.2 Un exercice de prévision réalisé dans une grande transparence, accompagné d’une documentation abondante
III.3.4 Des objectifs financiers atteints en partie par la recherche de nouvelles recettes et la préservation des recettes existantes…
III.3.4.1 Avant même les LFSS, la création d’un « impôt » propre à la sphère sociale : la CSG
III.3.4.2 L’enjeu de préservation des recettes, parallèlement à l’essor des dispositifs d’exonérations de cotisations sociales
III.3.4.3 La recherche constante de nouvelles sources de financement
III.3.5 … et par une maîtrise de la dépense conçue sur un horizon pluriannuel
III.3.5.1 Des outils spécifiques conçus pour piloter la dépense
III.3.5.2 Des prestations qui sont pensées dans une logique de long terme
III.3.5.3 Des engagements réciproques entre l’État et les organismes définis sur un horizon pluriannuel
III.3.6 Une amélioration constante mais fragile des comptes sociaux
III.3.6.1 Le pilotage par la LFSS a bien permis d’améliorer la situation financière de la sécurité sociale
III.3.6.2 Une capacité d’adaptation indispensable
III.4 Le pilotage demeure toutefois perfectible
III.4.1 Les enjeux du pilotage des finances sociales s’élargissent de plus en plus au-delà de la seule sécurité sociale stricto sensu
III.4.1.1 Les régimes complémentaires d’assurance vieillesse
III.4.1.2 La situation financière des hôpitaux et les limites de l’Ondam
III.4.1.3 L’assurance chômage
III.4.2 La réduction du déficit de la sécurité sociale et le remboursement de la dette sociale contrastent avec la situation du budget de l’État, ce qui réinterroge les relations financières avec l’État
III.4.3 Les outils actuels du pilotage financier ne sont qu’imparfaitement adaptés à un système s’approchant de l’équilibre, et ne prémunissent pas du risque permanent d’un retour des déficits

CHAPITRE IV - LES CONDITIONS D’ÉLABORATION DES LFSS ET LA CONCERTATION AVEC LES PARTENAIRES SOCIAUX

IV.1 la concertation avec les partenaires sociaux est encadrée par des dispositions législatives et réglementaires

IV.2 Le calendrier actuel est très resserré, et ne permet pas une consultation efficace des partenaires sociaux
IV.2.1 Les figures imposées : consultation du Conseil d’Etat, saisines des caisses et dépôt sur le bureau de l’Assemblée nationale
IV.2.2 Une étroite coordination entre les administrations, les cabinets ministériels, et le cabinet du Premier ministre
IV.2.3 Une concertation avec les partenaires sociaux qui se matérialise lors de plusieurs échéances

IV.3 Un exercice de consultation utile, mais qui atteint ses limites
IV.3.1 L’environnement dans lequel se fait le pilotage des comptes publics a changé
IV.3.2 Une consultation des partenaires sociaux utile pour la transparence, mais ayant peu d’impact sur le PLFSS en lui-même

CHAPITRE V - LES PROGRAMMES DE QUALITÉ ET D’EFFICIENCE : APPORTS ET LIMITES

V.1 Des programmes de qualité et d’efficience introduits en 2005
V.2 Le choix d’un périmètre large
V.3 Des objectifs suivis dans les programmes de qualité et d’efficience
V.4 Des indicateurs des programmes de qualité et d’efficience centrés sur l’impact final des politiques de sécurité sociale
V.5 Un nombre élevé d’indicateurs, d’une qualité statistique satisfaisante
V.6 Quel apport des programmes de qualité et d’efficience à l’enrichissement des travaux parlementaires et à l’évaluation des politiques sociales ?

CHAPITRE VI - LE PÉRIMÈTRE DES LOIS DE FINANCEMENT DE LA SÉCURITÉ SOCIALE

VI.1 Le périmètre actuel des LFSS, défini par la loi organique, englobe un pan substantiel des dépenses relatives à la protection sociale
VI.1.1 Une absence de définition précise de la notion de sécurité sociale
VI.1.2 Le périmètre des LFSS résulte de dispositions organiques
VI.1.3 Un périmètre qui illustre la construction historique de la sécurité sociale
VI.1.4 Un périmètre qui représente une part essentielle des dépenses publiques

VI.2 Le périmètre des LFSS n’est plus aujourd’hui complètement satisfaisant
VI.2.1 Un manque de cohérence entre les différents textes financiers
VI.2.2 Une imbrication croissante entre les organismes sociaux qui interroge la pertinence du périmètre actuel
VI.2.3 Des propositions d’élargissement ont déjà été formulées

CHAPITRE VII - LES LOIS DE FINANCEMENT DE LA SÉCURITÉ SOCIALE CONSTITUENT UN CADRE JURIDIQUE, ÉCONOMIQUE ET DÉMOGRAPHIQUE PERTINENT QUI PEUT ÊTRE AMÉLIORÉ

VII.1 Renforcer les lois de financement comme lieu d’expression et de synthèse démocratique sur les grands enjeux de la sécurité sociale
VII.1.1 Mieux associer les partenaires sociaux à l’élaboration du PLFSS
VII.1.1.1 La concertation avec les partenaires sociaux devrait commencer dès le printemps, au moment de la définition par le Gouvernement des grandes orientations en matière de finances publiques
VII.1.1.2 Mieux associer les partenaires sociaux à la production normative du PLFSS
VII.1.1.3 Conforter les instances actuelles destinées à assurer une concertation régulière tout au long de l’année
VII.1.1.4 Modifier le processus de consultation des partenaires sociaux sur le PLFSS
VII.1.2 Renforcer le rôle du Parlement et adapter l’information véhiculée par les annexes au PLFSS
VII.1.2.1 Le calendrier du PLFSS pourrait être modifié à l’automne afin d’octroyer du temps supplémentaire pour les travaux parlementaires
VII.1.2.2 L’évaluation des politiques publiques par le Parlement mériterait d’être renforcée
VII.1.2.3 Une meilleure appropriation des PQE serait souhaitable
VII.1.2.4 Les annexes au PLFSS pourraient faire l’objet d’ajustements à la marge
VII.1.3 Améliorer l’information à destination des citoyens

VII.2 Élargir le périmètre des LFSS pour l’adapter aux enjeux du pilotage des finances sociales
VII.2.1 Une gradation est possible selon les objectifs recherchés et l’articulation avec la gouvernance actuelle
VII.2.2 L’élargissement du périmètre doit passer par une évolution des textes
VII.2.3 Une intégration partielle devrait a minima être envisagée à court terme
VII.2.3.1 Un enrichissement des documents annexés destiné à présenter une vision globale de la protection sociale et de ses différentes composantes
VII.2.3.2 Une présentation des trajectoires financières des régimes de retraite complémentaire devrait figurer dans les annexes informatives au PLFSS, dans l’attente des décisions qui seront prises dans le cadre de la réforme des retraites
VII.2.3.3 Plusieurs scénarios d’intégration de l’assurance chômage sont envisageables
VII.2.3.4 Le risque « perte d’autonomie pourrait faire l’objet d’une intégration totale dans le champ des LFSS
VII.2.3.5 Les LFSS gagneraient en sincérité à présenter en annexe une prévision sur la situation financière des hôpitaux et des établissements médicaux-sociaux publics
VII.2.3.6 L’élargissement ne peut se concevoir sans une amélioration du dialogue social et l’adaptation des calendriers
VII.2.3.7 Les périmètres respectifs de la LFSS et de la loi de finances à faire évoluer ?

VII.3 Moderniser les outils du pilotage financier
VII.3.1 L’importance d’un pilotage efficace des finances sociales pour le pilotage global des finances publiques dans leur ensemble
VII.3.1.1 L’intérêt de se doter d’un fond de lissage conjoncturel
VII.3.1.2 La pertinence d’une règle d’équilibre pluriannuelle
VII.3.2 Une nécessaire clarification des relations financières entre le budget de l’État et la sécurité sociale
VII.3.3 Un renforcement de la dimension pluriannuelle du pilotage des dépenses

ANNEXES

Annexe 1 - Lettre de mission du Premier Ministre au HCFiPS
Annexe 2 - Les enseignements de l’histoire
Annexe 3 - Comment intégrer aux lois de financement de la sécurité sociale le financement de nouveaux pans de la protection sociale ?
Annexe4 - Déroulé des séances et liste des intervenants
Annexe 5 - Liste des recommandations

AVIS ET POSITIONS DES MEMBRES DU HAUT-CONSEIL DU FINANCEMENT DE LA PROTECTION SOCIALE

Contribution de la Confédération Française Démocratique du Travail (CFDT)
Contribution de la Confédération Française de l’Encadrement – Confédération Générale des Cadres (CFE-CGC)
Contribution de la Confédération Générale du Travail (CGT)
Contribution de Force Ouvrière (FO)
Contribution de la Confédération du Mouvement des Entreprises de France (MEDEF)
Contribution de l’Union Nationale des Syndicats Autonomes (UNSA)