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Dans le cadre du cycle d'évaluation des conventions d'objectifs et de gestion (COG), l'Inspection générale des affaire sociales (Igas) a procédé à l'analyse contradictoire de la COG 2018-2022 arrêtée par le réseau des caisses d'allocations familiales (CAF) et l'État. Ses travaux se sont centrés sur le fonctionnement du réseau et de la caisse nationale et sur la gestion des prestations ; l'action sociale de la branche famille a donné lieu à des travaux succincts, complétés par ailleurs par des évaluations internes et externes.
Pour la mission, une attention très forte doit être portée sur la situation de la production du réseau. Les fragilités issues de l'évolution du système d'information, de la sortie de la crise sanitaire et, surtout, de la réforme des aides au logement ont affecté l'ensemble du réseau, avec des disparités ente caisses pouvant entrainer des différences de traitement sur le territoire. Par ailleurs, les restitutions d'effectifs demandées à la CNAF ont été trop élevées au regard des charges et des gains de productivité possibles.
La convergence des performances, de la qualité de service et des coûts entre caisses et territoires, rappelés à l'occasion de chaque COG, demeurent des objectifs. Le rapport propose ainsi des pistes pour stabiliser la situation de production et assurer une plus grande cohérence dans le fonctionnement du réseau.
La période conventionnelle a aussi été marquée par l'objectif d'automatiser la collecte des données et le calcul des prestations. Les travaux mettent en avant les limites rencontrées, avec notamment une augmentation des rappels et des indus. Si la dématérialisation et l'automatisation sont nécessaires, elles ne peuvent être pensées comme une solution miracle et justifient des actions de fiabilisation ainsi qu'une évolution de l'organisation du travail d'agents, qui gèrent des situations de plus en plus complexes et dont la productivité doit être réexaminée à cette aune. Tous ces aspects sont à prendre en compte également en vue de la mise en place de la « solidarité à la source ».
Les moyens confiés à la branche devraient être adaptés aux charges auxquelles elle doit faire face, avec une priorité à donner à stabilisation de la situation et un suivi rénové et priorisé des travaux et projets, nombreux, demandés à la branche famille.
Enfin, la simplification reste un chantier incontournable, en priorisant la lisibilité des règles pour les usagers et les agents, et la stabilité des prestations, plutôt que leur réactivité. Pour la mission, ces évolutions doivent en servir une autre, centrale et nécessaire : toujours faire plus pour ceux qui en ont le plus besoin à un moment de leur parcours.
Afin de nourrir les négociations, les travaux ont donné lieu, en amont du rapport final et des annexes, à des restitutions intermédiaires en juillet puis en septembre et en décembre 2022.
La COG conclue entre l'Etat-CNAF couvrant la période 2023-2027 tient compte de plusieurs de ces constats et en tire les enseignements. La trajectoire objectifs et résultats tient compte des analyses nourries développées par l'Igas. De même, les rythmes et modalités de conduite des projets majeurs ont été réexaminés. L'ambition de promouvoir une simplification par des services clarifiés et plus adaptés est réaffichée. Enfin, l'impérieuse nécessité de stabiliser la situation de production de la branche est également réaffirmée et considérée comme nécessaire et centrale.
SYNTHESE
RECOMMANDATIONS DE LA MISSION
INTRODUCTION
1 UNE BRANCHE FRAGILISEE DURABLEMENT A L'ISSUE D'UNE PERIODE CONVENTIONNELLE 2018-2022, MARQUEE PAR DES CHANTIERS NON PREVUS ET UNE CONJONCTURE DIFFICILE
1.1 UNE TRAJECTOIRE CONSTRUITE A PARTIR DE PREVISIONS DE CHARGES ET DE GAINS MAL ESTIMEES, QUI S'EST REVELEE INSOUTENABLE
1.1.1 Des charges effectives, éloignées des prévisions initiales
1.1.2 Des évaluations de gains de productivité peu réalistes
1.1.3 Des chantiers nombreux et non prévus par la COG qui ont été sources de difficultés et ont contribué à remettre en cause l'équilibre initial
1.1.4 Une sortie de crise difficile, conjuguée à un impact majeur de la réforme des aides au logement
1.1.5 Une révision plus que significative de la trajectoire cible, justifiée par les missions nouvelles
1.2 FACE A DES CHARGES CROISSANTES, UN RESEAU QUI A SU S'ADAPTER
1.2.1 Des aménagements n'ayant conduits à revoir les moyens qu'au cas par cas sans réinterroger les actions et objectifs
1.2.2 Des réformes et un contexte qui ont eu un impact très prononcé sur les charges à assumer mais avec des impacts variables selon les territoires
1.2.3 Un réseau ayant dû revoir à la baisse ses ambitions en termes de qualité de service aux usagers et de gestion des droits, des écarts au sein de la branche très prononcés
1.2.4 Des stocks et délais accrus et un double standard territorial et par catégories de prestations à l'oeuvre
1.2.5 Des disparités peu explicables de manière univoque demeurent entre caisses
1.2.6 Dans ce contexte, une mise en oeuvre satisfaisante des actions de la COG mais qui masque des disparités et difficultés importantes ainsi que des résultats moyens pour les indicateurs
1.2.7 Un pilotage de la production renforcé de manière significative et des plus élaborés et pertinents
1.2.8 Une continuité de l'activité, assurée par la branche quel que soit le contexte sans que cette mobilisation soit toujours reconnue et mise en valeur
1.3 UN PREMIER OBJECTIF : PRESERVER LA BRANCHE, OUTIL MAJEUR D'INTERVENTION PUBLIQUE
1.3.1 Le risque d'un recours systématique au réseau famille pour tous types de tâches ou toute réforme
1.3.2 Une fragilité générale, reflet de l'incapacité à faire converger les actions des caisses au sein du réseau
1.3.3 Des fragilités également révélatrices de difficultés de la protection sociale en matière de partage, de mobilisation de données et de système d'informations
1.3.4 Des difficultés mettant en évidence les limites du cadre conventionnel, qui doit de ce fait évoluer
1.3.5 Une simplification, réglementaire et / ou technique, toujours annoncée mais qui demeure à réaliser
2 RENOVER LE MODE DE FONCTIONNEMENT DU RESEAU : RESOUDRE LES DIFFICULTES, ASSURER LA MISE EN PLACE D'UN NOUVEAU SYSTEME DE PRODUCTION, SON ORGANISATION ET SON PILOTAGE
2.1 STABILISER LA PRODUCTION ET CONSTRUIRE LA COG EN DEUX PERIODES DISTINCTES
2.2 SOLDER LA DETTE TECHNIQUE, LE RESTE A FAIRE ET EVITER TOUT DOUBLE STANDARD
2.3 COMPTE TENU DE LA COG 2018-2022, MIEUX CALIBRER LES MOYENS ET OBJECTIFS ET PREVOIR DES AJUSTEMENTS INCONTOURNABLES
2.4 DES CHANTIERS IDENTIFIES (SPPE, SOLIDARITE A LA SOURCE…) MAIS DEMEURANT A PRECISER ET A HIERARCHISER DANS DES DELAIS PEU COMPATIBLES AVEC LA NEGOCIATION DE LA COG
2.5 GARANTIR LA BONNE MISE EN OEUVRE DES REFORMES A VENIR
2.6 ADOPTER UNE APPROCHE ADAPTEE DE L'EQUILIBRE CHARGES-MOYENS ET DE LA PRODUCTIVITE
2.6.1 Une évolution souhaitable de plusieurs règles budgétaires
2.6.2 Une approche adaptée concernant les frais de fonctionnement, des évolutions structurelles à prévoir pour la COG suivante
2.6.3 Une professionnalisation du pilotage de la production à poursuivre, tout comme la meilleure répartition des charges des organismes en tension vers les autres
2.6.4 Une approche nécessairement ajustée de la dynamique attendue de productivité
2.7 METTRE EN PLACE UN NOUVEAU SYSTEME DE PRODUCTION, AJUSTER LES MODALITES DE PILOTAGE ET D'ANIMATION DU RESEAU
2.7.1 Une nouvelle organisation au service d'une démarche renouvelée de convergence de moyens, de performance et de qualité entre organismes
2.7.2 Garantir le suivi dans le temps des performances
2.8 SUIVRE LA PRODUCTION ET LES STOCKS
3 MIEUX REPONDRE AUX BESOINS DES USAGERS : DES PRINCIPES POUR L'ACTION SOCIALE, UNE SIMPLIFICATION INCONTOURNABLE DE LA REGLEMENTATION, UNE EVOLUTION FORTE DES SERVICES OFFERTS, DANS UN CADRE MAITRISE
3.1 CLARIFIER LE CADRE CIBLE EN MATIERE D'ACTION SOCIALE
3.2 POUR AMELIORER L'ACCES AUX DROITS ET LE CALCUL DU JUSTE DROIT : DES SIMPLIFICATIONS REGLEMENTAIRES ET UN INVESTISSEMENT PLUS IMPORTANT DU RESEAU SUR CES ENJEUX NECESSAIRES
3.2.1 Le besoin incontournable d'un programme ambitieux de simplifications combinant approches réglementaires et techniques
3.2.2 Tirer les enseignements de la réforme des aides au logement en matière d'accès aux droits des usagers et du calcul de leurs droits
3.2.3 Sécuriser le fonctionnement du DRM, avant de mettre en oeuvre la demande unique de prestations dans le cadre du chantier de « solidarité à la source »
3.2.4 La stratégie d'accès aux droits : des résultats prometteurs mais des progrès conditionnés aux moyens humains qui pourront être dégagés pour l'accompagnement
3.2.5 La maitrise des risques : une forte dégradation en raison notamment des tensions de production, une plus grande attention nécessaire dans le cadre de la COG à venir
3.3 RENOVER LA STRATEGIE DE RELATION DE SERVICE
3.3.1 Dans un contexte de tension sur les effectifs et compte tenu de la nécessité de prioriser le versement des prestations, l'ajustement a porté sur la qualité de service rendu
3.3.2 Le virage populationnel, le développement des parcours, une meilleure orientation en amont et une véritable complémentarité entre canaux pour mieux répondre aux besoins
3.3.3 L'accessibilité des Caf : des objectifs plus précis et un meilleur suivi à l'échelle nationale sont nécessaires
3.3.4 Clarifier la place de Frances services et les autres partenaires dans la stratégie d'accueil physique
3.3.5 Des outils permettant une vision multicanale, des flux mieux orientés et une infrastructure téléphonique à consolider
3.3.6 Un accompagnement plus prononcé pour garantir l'accès aux droits de ceux qui en ont le plus besoin
4 AMELIORER LE FONCTIONNEMENT DE LA BRANCHE : FAIRE EVOLUER LE SYSTEME D'INFORMATION, ADOPTER UNE DEMARCHE RH AMBITIEUSE, POUR CREER LES CONDITIONS INDISPENSABLES AUX CHANGEMENTS
4.1 POURSUIVRE LES EVOLUTIONS DU SYSTEME D'INFORMATION
4.1.1 Une architecture cible à arrêter
4.1.2 Des chantiers à prioriser
4.1.3 Des moyens à affirmer, un pilotage à renforcer
4.1.4 Une expérience utilisateur, condition de productivité, qui doit être au centre des préoccupations
4.2 MOBILISER LES AGENTS AUTOUR DE LA NOUVELLE DEMARCHE DE PROGRES
4.2.1 Une nouvelle dynamique dans la gestion des ressources humaines à renforcer
4.2.2 Un ajustement des charges selon les possibilités RH à encourager
4.2.3 Une reconnaissance accrue de toutes les activités et de l'action des agents
CONCLUSION
LETTRE DE MISSION
OBSERVATIONS DE LA CNAF ET REPONSES DE L'IGAS
- Type de document : Rapport d'inspection
- Pagination : 845 pages
- Édité par : Inspection générale des affaires sociales