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En près de 40 ans, plusieurs dispositifs fiscaux de soutien à l'investissement locatif privé se sont succédé, voire superposés. Selon l'Insee, depuis le début des années 1980, le parc de logements s'est accru de 1,1 % par an en moyenne en France pour atteindre 36,6 millions d'habitats au 1er janvier 2022. Le dispositif Pinel, entré en vigueur le 1er septembre 2014, a entendu promouvoir la construction et la rénovation de logements intermédiaires destinés aux ménages éprouvant des difficultés à se loger dans le secteur privé ou social. Il a succédé au dispositif dit "Duflot", dont il reprend les principaux critères. Dès sa création, cette mesure a visé à répondre à une demande toujours plus importante des ménages. Elle permet aux particuliers investissant dans des logements de bénéficier d'une réduction de leur impôt sur le revenu sous certaines conditions. Ces dernières ont connu des évolutions concernant la typologie des biens concernés, le zonage ou le taux de réduction fiscale, jusqu'aux annonces d'extinction du dispositif à la fin de l'année 2024. L'évaluation de la Cour s'est attachée à savoir si le dispositif Pinel avait répondu aux objectifs de construction et de rénovation de logements de qualité et s'il avait bénéficié aux ménages visés. Elle intervient au terme de dix années de mise en œuvre de cet avantage fiscal, à un moment clé où la fin de ce dispositif est actée dans un contexte de crise persistante du logement.
Procédures et méthodes
Synthèse
Introduction
Chapitre I L'évolution constante du dispositif Pinel et le manque de robustesse des données fiscales complexifient son évaluation
I - Des critères d'éligibilité au dispositif Pinel qui ont régulièrement évolué depuis 2014
A - Une période d'éligibilité limitée, régulièrement prolongée et des taux de réduction fiscale progressivement réduits
B - Des modalités d'acquisition qui ont été progressivement ajustées
C - Des conditions liées à la qualité du logement renforcées
D - Un zonage progressivement resserré
II - Un processus de déclaration fiscale compliqué et des données in fine peu fiables
A - Une multiplicité de déclarations fiscales à compléter
B - Un montant d'investissement soumis à une double limite peu claire pour les investisseurs
C - Le défaut d'automatisation de la détection des anomalies et des irrégularités fiscales
Chapitre II Le dispositif Pinel a mobilisé l'épargne des particuliers vers le secteur du logement, sans que ses effets soient précisément mesurables
I - La mobilisation de l'épargne des particuliers vers le secteur du logement intermédiaire
A - Le profil des investisseurs
B - Les motivations, avant tout financières, de l'investissement Pinel
II - Les effets difficilement mesurables du dispositif Pinel sur la construction et la rénovation de logements
A - L'impossible mesure du nombre de logements construits ou rénovés
B - Un dispositif davantage mobilisé pour la construction que pour la rénovation de logements
C - Les effets induits du dispositif Pinel sur le déclenchement des opérations de construction
III - Le zonage, une maille trop large pour orienter efficacement la localisation des investissements
A - Des « logements Pinel » majoritairement situés en zone tendue (A et B1)
B - Un dispositif qui ne constitue pas un outil de politique locale du logement
C - Un dispositif qui ne contribue pas spécifiquement à l'étalement urbain
IV - Un dispositif qui a favorisé la mise sur le marché de logements de qualité
A - Des logements qui respectent les normes de construction et les critères de qualité exigés
B - Des résidences qui ne présentent pas, à date, de risque de fragilité ou de dégradation
Chapitre III Le dispositif Pinel bénéficie aux ménages effectivement visés
I - Les conditions liées à la mise en location
A - Une durée de location relativement souple
B - Des loyers soumis à plafonds
C - Des locataires aux revenus également plafonnés
II - Le profil des locataires, bénéficiaires d'un loyer plafonné
A - Des locataires majoritairement jeunes actifs sans enfant
B - Un choix principalement motivé par la qualité du logement
C - Des locataires sans véritables liens avec le logement social et qui respectent les plafonds de ressources
III - Une gestion locative des logements Pinel principalement externalisée
A - Des logements essentiellement gérés par des intermédiaires professionnels
B - Les facteurs clés d'une résidence qui vieillit bien
IV - L'influence du dispositif Pinel dans le secteur du logement
A - Des plafonds de loyers et de ressources désormais harmonisés pour les logements intermédiaires
B - Des plafonds de loyers et de ressources plus élevés que ceux applicables au segment supérieur des logements sociaux
C - Les effets modérés des « logements Pinel » dans leurs villes d'implantation
Conclusion générale
Liste des abréviations
Annexes
- Type de document : Rapport d'étude
- Pagination : 116 pages
- Édité par : Cour des comptes
