Évaluation du dispositif d'aide fiscale à l'investissement locatif Pinel

Date de remise :

Auteur(s) moral(aux) : Inspection générale des Finances Conseil général de l'Environnement et du Développement durable

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Présentation

Une mission conjointe de l'Inspection générale des finances et du Conseil général de l'environnement et du développement durable a été chargée d’évaluer le dispositif d’aide fiscale à l’investissement locatif « Pinel » au regard de son impact sur l’offre de logement, de ses effets sur les prix, de sa rentabilité pour les différents acteurs et de son impact sur la ville. La mission s’est attachée à différencier ses analyses en fonction des zones, et formule des propositions d’évolution du dispositif.

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Sommaire

1. LE DISPOSITIF PINEL SOUTIENT L’INVESTISSEMENT DES PARTICULIERS DANS LA CONSTRUCTION DE LOGEMENTS LOCATIFS INTERMÉDIAIRES EN ZONES TENDUES 

1.1 Le parc locatif privé, majoritairement détenu par les particuliers, est en croissance 
1.1.1. Le parc locatif privé en croissance permet de faciliter le parcours résidentiel des ménages
1.1.2. Après leur désengagement entamé dans les années 80, certains investisseurs institutionnels s’intéressent de nouveau au secteur du logement locatif 

1.2 Le taux d’effort des ménages locataires du parc privé a augmenté 

1.3 La pertinence d’une offre de logements intermédiaires dépend de l’écart de prix entre parc locatif social et parc locatif libre, qui varie selon la situation du marché local du logement 

1.4 Par rapport à ses prédécesseurs, le dispositif Pinel, plus souple, a été recentré sur les zones tendues depuis 2018  

1.5 Les investissements réalisés grâce au dispositif Pinel représenteraient plus de
48 % des ventes de logements neufs et sont situés pour l’essentiel dans les métropoles de la zone A et surtout B1  

1.5.1. La mission estime à 64 000 le nombre de logements acquis entre 2014 et 2017 qui bénéficieront du dispositif Pinel et qui s’ajouteront aux 131 000 logements Pinel déjà déclarés  
1.5.2. Les logements Pinel déclarés entre 2014 et 2016 se répartissent dans les principales métropoles françaises et, pour une majorité, en zone B1


1.6 Les ménages qui bénéficient du dispositif Pinel ont des revenus qui les situent dans le dernier décile et la moitié d’entre eux investissent dans leur département de résidence  
1.6.1. Les investisseurs Pinel se situent pour la moitié d’entre eux dans le dernier décile de revenus  
1.6.2. La moitié des investisseurs Pinel achètent dans leur département de résidence et un tiers dans une région administrative différente


2. POUR L’ÉTAT, UNE DÉPENSE FISCALE EN EXPANSION (ESTIMÉE À 2 MD€ EN RÉGIME DE CROISIÈRE), PEU PILOTABLE, PLUS ÉLEVÉE QUE L’AIDE FISCALE AUX BAILLEURS INSTITUTIONNELS ET DONT LA CONTREPARTIE EN ÉCONOMIES DE LOYER EST TRÈS FAIBLE

2.1 Les caractéristiques du dispositif complexifient son pilotage et l’évaluation de ses effets  

2.2 Le coût pour l’État des dispositifs fiscaux d’appui à l’investissement locatif a été multiplié par quatre entre 2005 et 2018, et pourrait atteindre plus de 2 Md€ en régime de croisière  

2.3 L’impact budgétaire net du dispositif est négatif pour l’État quelles que soient les hypothèses retenues  

2.4 La dépense fiscale n’atteint pas son objectif en matière de modération des loyers, les plafonds de loyers pertinents dépendant des caractéristiques locales  
2.4.1. Les neuf dixièmes de la dépense liée au dispositif Pinel n’ont pas de contrepartie autre que la construction d’un logement locatif  
2.4.2. Les écarts de loyers peuvent être importants au sein des communes d’une zone urbaine soumises au même zonage Pinel  
2.4.3. Le dispositif de modulation de loyers est inutilisé  

2.5 La construction d’un logement financé par un particulier dans le cadre du Pinel coûte 35 % plus cher à l’État qu’un financement par un investisseur institutionnel mais permet une couverture géographique plus grande  

3. POUR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES, LA CONSTRUCTION SOUTENUE PAR LE PINEL N’EST PAS MAÎTRISABLE ET NE RÉPOND PAS TOUJOURS AUX BESOINS LOCAUX

3.1 La construction dans les territoires non éligibles se fait plus difficilement du fait de la concurrence des territoires qui sont éligibles au dispositif Pinel  

3.2 La nature et la localisation des investissements Pinel au sein du bloc communal ne sont pas toujours adaptées aux besoins et aux objectifs de la politique locale de l’habitat  
3.2.1. La surface des logements Pinel n’est pas plus faible mais moins dispersée que celle de l’ensemble des appartements  
3.2.2. Les élus ne maîtrisent pas l’implantation et le nombre des logements financés en Pinel  
3.2.3. L’orientation des Pinel en fonction des objectifs de la politique locale de l’habitat ne peut pas se faire par le biais de la modulation locale de loyer, ni être définie au niveau national  

3.3 Les élus s’interrogent sur l’effet du Pinel sur la qualité des logements et l’évolution des copropriétés 
3.3.1. L’effet du Pinel sur la qualité du parc de logement est ambivalent  
3.3.2. Les élus estiment qu’une part importante de logements Pinel fragilise une copropriété contrairement aux logements acquis par des investisseurs institutionnels

4. POUR L’INVESTISSEUR, L’EFFET PSYCHOLOGIQUE DE LA RÉDUCTION FISCALE OCCULTE UNE RENTABILITÉ GLOBALE NÉGATIVE EN L’ABSENCE DE HAUSSE DU PRIX DE L’IMMOBILIER  

4.1 Les particuliers qui font un investissement locatif retiennent la réduction d’impôt comme premier critère pour sélectionner le bien à acquérir  

4.2 La rentabilité de l’immobilier, favorisée pour les particuliers par l’effet levier de l’endettement, pâtit de la décote à la revente des appartements neufs, même en tenant compte de la réduction d’impôt Pinel  
4.2.1. La décote des appartements anciens est estimée à 30 % du prix des investissements neufs Pinel de la même section cadastrale  
4.2.2. Hors effet de revente, l’effet levier de l’emprunt et le crédit d’impôt Pinel assurent une rentabilité sur neuf ans de plus de 50 k€ pour un investissement Pinel moyen  
4.2.3. Cependant, en l’absence de hausse des prix de l’immobilier, le rendement net d’impôt après revente à neuf ans d’un logement Pinel type est négatif de plus de 16 k€  

5. POUR LE PROMOTEUR, LE PINEL PERMET DE PROPOSER UN PRIX ÉLEVÉ POUR LE FONCIER ET ACCÉLÈRE LA MISE EN CHANTIER DES PROGRAMMES IMMOBILIERS 

5.1 Les achats en Pinel jouent probablement un rôle important dans la capacité des promoteurs à acheter du foncier à prix élevé  
5.1.1. La charge foncière acceptable est déterminée par le promoteur, à rebours, en fonction notamment des recettes escomptées  
5.1.2. Une hausse de 1 % du prix de vente permet d’augmenter de 4 % le montant que le promoteur peut proposer pour acquérir le foncier  
5.1.3. La concurrence entre promoteurs pour l’acquisition du foncier les incite probablement à concevoir leurs programmes pour attirer les investisseurs Pinel  

5.2 Les investissements Pinel qui se font pour l’essentiel en VEFA et qui contribuent de manière importante à l’ensemble de la production en VEFA accélèrent les programmes immobiliers  
5.2.1. Les logements pré-commercialisés avant l’obtention de la garantie financière d’achèvement et des prêts bancaires sont des accélérateurs de programmes immobiliers neufs  
5.2.2. 82 % des investissements Pinel sont réalisés en VEFA et 40 % à 60 % des
VEFA sont des investissements Pinel  

6. PROPOSITIONS  

6.1 Un nouveau dispositif centré sur les enjeux des politiques locales de l’habitat nécessite de contingenter l’aide  
6.1.1. Un diagnostic contrasté qui conduit à recommander une évolution du dispositif plutôt que sa suppression  
6.1.2. L’objectif du nouveau dispositif, mieux coordonné avec la politique locale de l’habitat, devrait être de promouvoir des logements qui répondent davantage aux besoins locaux  
6.1.3. Pour ce faire, il faut maîtriser le volume et cibler les projets tout en conservant l’attrait fiscal  

6.2 Des contingents de logement aidés seront attribués localement à des opérations de promotion identifiées et pour des nombres de logements déterminés  
6.2.1. La définition des critères à inscrire dans la loi pour la répartition et la consommation du contingent conditionnera la constitutionnalité et la pertinence du dispositif fiscal réformé  
6.2.2. Il est proposé de répartir le contingent en cascade depuis le niveau national pour que la définition des opérations éligibles soit au plus près des besoins  
6.2.3. La publicité des contingents disponibles au sein des programmes des promoteurs devra être assurée vis-à-vis des particuliers investisseurs  
6.2.4. L’État sera informé au fur et à mesure de l’utilisation effective des contingents attribués et de leurs caractéristiques  
6.2.5. Si les évolutions proposées s’avèrent impossibles dans un cadre fiscal, la mission recommande de transformer le dispositif en prime budgétaire 

6.3 Une plus grande implication des investisseurs institutionnels devrait être recherchée  
6.3.1. Prévoir un mécanisme de mobilisation d’une part du contingent du dispositif Pinel réformé au profit des investisseurs institutionnels pourrait favoriser leur progression 
6.3.2. D’autres mesures plus ponctuelles pourraient être expertisées  

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Fiche technique

Type de document : Rapport d'inspection

Pagination : 68 pages

Édité par : Ministère de l'économie et des finances : Ministère de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales

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