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Dans le cadre du dispositif d'évaluation de la qualité de l'action publique prévu par la loi de finances pour 2023 et la loi de programmation des finances publiques pour 2023 - 2027, le Premier ministre a confié à l'inspection générale des affaires sociales et l'inspection générale des finances une mission de revue de dépenses relative à la réduction des absences dans les trois versants de la fonction publique et les opérateurs de l'Etat.
Ces absences sont sources de pertes d'efficience, de surcoûts et de désorganisation des services publics. Leur maîtrise et leur réduction contribuent donc à garantir une meilleure efficience de la dépense publique ainsi que la continuité et la qualité du service public.
Les absences pour raisons de santé ont connu une hausse généralisée, dans la fonction publique et le secteur privé, à partir de 2020. Après une période 2014 – 2019 au cours de laquelle ces absences se situaient à des niveaux comparables dans les deux champs public et privé (environ 8 jours par an), elles s'élèvent en 2022 à 14,5 jours par agent dans la fonction publique et à 11,7 jours dans le secteur privé par salarié. En outre des différences significatives sont observées entre les trois versants de la fonction publique, les absences étant plus marquées dans la fonction publique territoriale et hospitalière que dans la fonction publique d'Etat.
Les caractéristiques des agents (âge, sexe, état de santé) et de leurs emplois (type de contrat, catégorie socio-professionnelle, diplôme) expliquent une très grande partie de l'écart entre les taux d'absence du secteur privé et du secteur public. A structures d'emplois et caractéristiques d'agents identiques, la fonction publique de l'Etat, la fonction publique hospitalière et le secteur privé seraient au même niveau d'absentéisme et l'écart entre la fonction publique territoriale et le privé ne serait que la moitié de celui observé.
La mission a examiné deux leviers incitatifs pour réduire les absences de courte durée pour raison de santé et chiffré les économies budgétaires qu'ils permettraient de réaliser : l'instauration de deux ou trois jours de carence et la diminution du taux de remplacement de la rémunération des agents publics en arrêt de travail de courte durée.
Au-delà de ces mesures incitatives, d'autres leviers constitutifs d'une approche globale ont été identifiés par la mission pour réduire les absences pour raison de santé dans la fonction publique. Ainsi une politique de prévention plus volontariste et un accompagnement renforcé des parcours professionnels, d'une part, une meilleure mobilisation des contrôles médicaux et administratifs des arrêts de travail et l'intégration d'un volet contrôle dans une politique d'ensemble de lutte contre l'absentéisme, d'autre part, contribueraient à une meilleure maîtrise de ces absences.
La mission souligne que les mesures proposées pour réduire l'absentéisme et qui reposent sur les leviers liés à la rémunération des agents absents pour raison de santé ont vocation à être appréhendées par les décideurs au regard des enjeux d'attractivité de la fonction publique, d'acceptabilité pour les agents publics et d'équité avec le secteur privé.
INTRODUCTION
1. EN DÉPIT DE L'INSTAURATION DES RAPPORTS SOCIAUX UNIQUES ET DE LA MODERNISATION DES SYSTÈMES D'INFORMATION DES RESSOURCES HUMAINES, LA CONNAISSANCE ET LE SUIVI DES ABSENCES SE HEURTENT TOUJOURS À DES DONNÉES, OUTILS ET PRATIQUES HÉTÉROGÈNES DANS LA FONCTION PUBLIQUE
1.1. Depuis 2009, plusieurs rapports ont pointé les limites des données et du suivi des absences et dispositifs de santé et de sécurité au travail dans la fonction publique
1.2. Les outils de gestion des absences demeurent morcelés et les pratiques de pilotage des employeurs hétérogènes malgré la mise en œuvre de projets de modernisation et d'urbanisation des systèmes d'information des ressources humaines
1.3. La généralisation des rapports sociaux uniques et, à terme, de la déclaration sociale nominative évènementielle permettra un meilleur suivi de l'absentéisme à l'échelle de la fonction publique
2. LES ABSENCES POUR RAISON DE SANTÉ DANS LA FONCTION PUBLIQUE ONT CONNU UN PIC EN 2022, SONT PLUS ÉLEVÉES QUE DANS LE SECTEUR PRIVÉ PRINCIPALEMENT DU FAIT D'EFFETS DE STRUCTURE ET REPRÉSENTENT 15 MD€ DE RÉMUNÉRATION PAR AN
2.1. Les absences pour raison de santé, plus élevées dans la fonction publique que dans le secteur privé, ont progressé depuis 2020 mais une baisse est observée en 2023 avec la fin de la crise sanitaire
2.2. Les caractéristiques des agents et de leurs emplois expliquent 95 % des écarts de taux d'absence avec le secteur privé pour la FPE et la FPH et 53 % pour la FPT
2.3. Les jours d'absence pour raison de santé dans la fonction publique ont représenté entre 300 k et 350 k ETP et ont été rémunérés à hauteur 15 Md€ en 2022
2.4. Les autorisations spéciales d'absence et absences diverses représentent 5 millions de jours par an soit 23 k ETP dans la fonction publique pour une rémunération de 1,1 Md€
2.5. Des objectifs de diminution de l'absentéisme dans la fonction publique peuvent être déterminés en analysant l'évolution historique des absences ou en comparant son niveau avec le secteur privé
3. LES LEVIERS POUR RÉDUIRE L'ABSENTÉISME DANS LA FONCTION PUBLIQUE REPOSENT SUR UNE POLITIQUE DE PRÉVENTION ET DE CONTRÔLE AINSI QUE SUR DES INCITATIONS FINANCIÈRES QUI PERMETTRONT DE RÉALISER DES ÉCONOMIES BUDGÉTAIRES
3.1. La modulation de la prise en charge des absences de courte durée pour raison de santé vise à les limiter par des incitations financières et permet de réaliser des économies budgétaires
3.2. L'amélioration de la santé au travail des agents publics, qui implique une politique de prévention plus volontariste et un accompagnement renforcé des parcours professionnels, constitue un levier de réduction de l'absentéisme
3.3. L'information de l'employeur public peut être améliorée par la mise en place de modalités de transmission des arrêts de travail plus efficaces
3.4. Les contrôles administratifs et médicaux des arrêts de travail des agents publics sont insuffisamment mobilisés en raison des difficultés auxquelles les employeurs publics sont confrontés pour les mettre en œuvre
3.5. Une rationalisation des droits à autorisations spéciales d'absence, pour fêtes religieuses et gardes d'enfant notamment, produirait un gain d'efficience équivalent à 1 400 ETP
- Type de document : Rapport d'inspection
- Pagination : 293 pages
- Édité par : Inspection générale des finances : Inspection générale des affaires sociales
