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En instaurant le principe de non-discrimination, la loi du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées visait une accessibilité totale des personnes handicapées aux espaces publics, aux systèmes de transport et au cadre bâti neuf, l'intégration scolaire pour les enfants handicapés, l'insertion professionnelle avec l'obligation légale de l'emploi d'un quota de 6 % de personnes handicapées dans le secteur public et dans les entreprises privées de plus de 20 personnes ou encore la simplification administrative avec la création de maisons départementales des personnes handicapées (MDPH).
Elle instituait également la prestation de compensation du handicap (PCH), finançant des besoins de nature très différente : aide humaine, aides techniques, aménagement du logement et du véhicule, aide animalière et autres aides spécifiques ou exceptionnelles.
Ce rapport de la commission des affaires sociales du Sénat dresse un bilan mitigé de la loi, 20 ans après.
Attribuée par la MDPH, la PCH a été réformée à plusieurs reprises :
- ses critères d'éligibilité ont été progressivement assouplis et, depuis le 1er janvier 2023, ils ont été étendus afin d'en faciliter l'accès aux personnes atteintes d'une altération psychique, mentale ou cognitive ;
- elle a été ouverte aux enfants en 2008 ;
- les besoins qu'elle couvre ont été élargis...
En 2023, on dénombre 350 811 bénéficiaires de la prestation de compensation du handicap – 317 836 adultes et 32 975 enfants –, contre près de 7 000 en 2006.
Malgré les revalorisations de l'allocation aux adultes handicapés (AAH) intervenues entre 2017 et 2022, et sa déconjugalisation depuis le 1er octobre 2023, les personnes handicapées ont, en moyenne, un niveau de vie inférieur au reste de la population : 57,1 % d'entre elles vivent dans un ménage dit "modeste", contre 37,9 % des personnes sans handicap.
En dépit d'une progression constante du nombre de place en établissements et services sociaux et médico-sociaux (ESSMS) – + 30 % depuis 2006 –, l'offre médico-sociale, composante du droit à compensation, présente des limites : les délais d'attente sont très longs sur certains territoires.
Les 104 maisons départementales des personnes handicapées (MDPH) sur le territoire offrent un accès unique à la quasi-totalité des droits et prestations liés au handicap. Au 31 décembre 2022, près de 5,9 millions de personnes bénéficient d'au moins un droit ouvert en MDPH. La hausse des demandes, liée aux manquements en matière d'accessibilité, et le manque de moyens humains compromettent la qualité de service des MDPH et allongent les délais de traitement.
Les rapporteurs ont listé leurs principales recommandations :
- conduire une réflexion globale sur l'articulation des dispositifs de compensation de la perte d'autonomie et sur les moyens alloués par l'État ou la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA) ;
- simplifier et renforcer le droit à compensation applicable aux enfants en situation de handicap ;
- ouvrir la PCH "aide humaine" aux activités ménagères ;
- généraliser la démarche de territorialisation de l'accueil de premier niveau des MDPH, dans le cadre du service public départemental de l'autonomie (SPDA) ;
- simplifier le formulaire de demande et les notifications de droits ;
- pérenniser la mission d'appui opérationnel de la CNSA en lui allouant davantage de moyens humains.
L'ESSENTIEL
LISTE DES RECOMMANDATIONS
LISTE DES SIGLES
PREMIÈRE PARTIE : AUX ORIGINES DE LA LOI DU 11 FÉVRIER 2005
I. UNE NOUVELLE APPROCHE DES POLITIQUES DU HANDICAP
A. UNE LOI PORTANT UN CHANGEMENT DE PARADIGME POUR LES POLITIQUES DU HANDICAP
1. Avant 2005, des ambitions en attente d'une grande loi pour le handicap
2. Un renversement de perspective assumé : adapter le droit au handicap et non l'inverse
B. UNE MEILLEURE APPRÉHENSION DE LA DIVERSITÉ DES HANDICAPS
1. L'impensé du handicap psychique avant la loi du 11 février 2005
2. Une définition du handicap qui reste introuvable pour les politiques publiques
II. UNE LOI AMBITIEUSE, ÉLABORÉE EN PARTANT DES BESOINS EXPRIMÉS PAR LES PERSONNES EN SITUATION DE HANDICAP
A. LA LOI DE 2005 : UN TEXTE NÉ D'UN CONSENSUS POLITIQUE ET COCONSTRUIT AVEC LE SECTEUR ASSOCIATIF
1. Une priorité partagée par l'ensemble des acteurs politiques
2. Une loi coconstruite avec le secteur associatif
B. LE CHOIX D'UNE LOI TRANSVERSALE : APPORTER UNE RÉPONSE GLOBALE AUX DEMANDES DES PERSONNES EN SITUATION DE HANDICAP
1. Une compensation individualisée des conséquences du handicap
2. La promesse d'une accessibilité universelle
DEUXIÈME PARTIE : LE DROIT À COMPENSATION
I. LA PRESTATION DE COMPENSATION DU HANDICAP : UN DÉPLOIEMENT RÉUSSI, DES OBJECTIFS PARTIELLEMENT ATTEINTS
A. LA PRESTATION DE COMPENSATION DU HANDICAP : UN DISPOSITIF AMBITIEUX CARACTÉRISÉ PAR SON APPROCHE PAR LES BESOINS
1. La prestation de compensation du handicap : un dispositif original, calibré sur les besoins de chaque bénéficiaire
2. Réformes de la PCH : vers une meilleure compensation des conséquences du handicap
B. UN DISPOSITIF QUI N'A PAS ATTEINT TOUS SES OBJECTIFS
1. L'épineuse question de la barrière d'âge
2. Pour les enfants en situation de handicap, un droit à compensation complexe et inadapté
3. Une couverture imparfaite des charges
4. Des fonds départementaux de compensation du handicap dont la mission est fragilisée
C. LES DÉPARTEMENTS, FINANCEURS DE LA PCH, SONT CONTRAINTS PAR LE FORT DYNAMISME DE CETTE PRESTATION
1. Les départements, qui assurent le versement de la prestation de compensation du handicap, font face à la hausse des dépenses
2. La compensation assurée par l'État est devenue insuffisante
II. LE NIVEAU DE VIE DES PERSONNES EN SITUATION DE HANDICAP : UNE RÉPONSE INCOMPLÈTE APPORTÉE PAR LA LOI DE 2005
A. DEPUIS 2005, UN RENFORCEMENT DE L'ALLOCATION AUX ADULTES HANDICAPÉS
1. Le cumul de l'AAH avec les revenus du travail
2. La création des compléments à l'AAH
3. Une AAH revalorisée à plusieurs reprises
B. LE HANDICAP RESTE UN FACTEUR DE PRÉCARITÉ
III. L'OFFRE MÉDICO-SOCIALE : UNE COMPOSANTE DU DROIT À COMPENSATION EN TRANSFORMATION
A. L'OFFRE MÉDICO-SOCIALE : UNE COMPOSANTE À PART ENTIÈRE DU DROIT À COMPENSATION
B. LA TRANSFORMATION DE L'OFFRE MÉDICO-SOCIALE : UNE NÉCESSITÉ POUR GARANTIR LA CONTINUITÉ ET LA QUALITÉ DE L'ACCOMPAGNEMENT
1. La nécessaire fluidification du parcours des personnes en situation de handicap
2. Un effort de transformation qu'il convient de poursuivre
TROISIÈME PARTIE : LES MAISONS DÉPARTEMENTALES DES PERSONNES HANDICAPÉES
I. LES MAISONS DÉPARTEMENTALES DES PERSONNES HANDICAPÉES : UNE EXEMPLE DE GUICHET UNIQUE RÉUSSI, UNE DÉMARCHE DE SIMPLIFICATION INABOUTIE
A. LA MAISON DÉPARTEMENTALE DES PERSONNES HANDICAPÉES, STRUCTURE AU SERVICE DES PERSONNES HANDICAPÉES ET DE LEURS FAMILLES
1. La MDPH : un interlocuteur unique de proximité pour un accès aux droits renforcé
2. La gouvernance des MDPH : une formule atypique qui permet la pleine participation du milieu associatif
B. PRÉSERVER LA QUALITÉ DE L'ACCOMPAGNEMENT FACE À L'AUGMENTATION DES DEMANDES
1. Des structures prises en étau entre augmentation des demandes et enjeux de ressources humaines
2. Un accompagnement des usagers dont la qualité pâtit des délais de traitement
3. Une logique de contrôle de l'utilisation de la PCH pouvant nuire à la pertinence des plans personnalisés
C. UN EFFORT RÉEL DE SIMPLIFICATION, MAIS DES PROCÉDURES QUI RESTENT COMPLEXES ET CHRONOPHAGES
1. Des démarches qui restent complexes et chronophages
2. Un effort réel de simplification qu'il convient de poursuivre
II. LE FONCTIONNEMENT DES MDPH : HARMONISER LES PRATIQUES ET RENFORCER LE PILOTAGE NATIONAL POUR RÉPONDRE À L'ENJEU D'ÉQUITÉ
A. UNE SIMPLIFICATION ET UNE HOMOGÉNISATION DE L'ORGANISATION DU TRAVAIL NÉCESSAIRES
1. Des outils de travail peu adaptés au traitement de masse
2. Des pratiques et des moyens hétérogènes qui nuisent au principe d'égalité de traitement
B. UN ACCOMPAGNEMENT PAR LA CNSA QUI DEMANDE À ÊTRE RENFORCÉ
1. La CNSA, pilote du réseau des MDPH
2. Renforcer l'accompagnement des MDPH tout en préservant l'autonomie des structures
QUATRIÈME PARTIE : L'INSERTION PROFESSIONNELLE ET LE MAINTIEN DANS L'EMPLOI
I. LE RENFORCEMENT DE L'OBLIGATION D'EMPLOI DES TRAVAILLEURS HANDICAPÉS A PERMIS D'ACCÉLÉRER LEUR INTÉGRATION DANS LE MONDE DU TRAVAIL
A. L'OETH, UNE LOGIQUE RENFORCÉE ET ÉTENDUE
1. Une politique de quota volontariste renouvelée
2. Une extension réussie au secteur public
B. UN OBJECTIF LOIN D'ÊTRE ATTEINT MALGRÉ UN TAUX D'EMPLOI EN PROGRESSION
1. Un objectif de "mieux en mieux" respecté dans le secteur privé
2. Une intégration inégale selon les secteurs, et plus difficile dans les TPE-PME
C. AU-DELÀ DE L'OETH, LE DÉFI DU MAINTIEN DANS L'EMPLOI DES TRAVAILLEURS HANDICAPÉS
1. L'obligation d'aménagement des postes de travail : une traduction concrète du principe de non-discrimination
2. L'Agefiph et le FIPHFP : des opérateurs clés pour accompagner les entreprises et leurs salariés travailleurs handicapés
3. Un financement incitatif qui pose question pour l'avenir
II. UN ACCÈS À L'EMPLOI DES TRAVAILLEURS HANDICAPÉS ENCORE TROP SOUVENT CONTRARIÉ
A. LES PROGRÈS ENCORE TROP LIMITÉS EN MATIÈRE DE CHÔMAGE
1. Un écart de niveau de chômage avec la moyenne nationale qui peine à se réduire
2. Un cumul de difficultés dans l'accès à l'emploi des personnes en situation de handicap
B. UNE RÉFORME AMBITIEUSE DU RÉSEAU DE L'INSERTION PROFESSIONNELLE DES TRAVAILLEURS HANDICAPÉS
1. La loi de 2005 a mis en place une collaboration accrue entre les acteurs du service public de l'emploi
2. La réforme pour le plein emploi : une opportunité pour l'accès à l'emploi des personnes en situation de handicap ?
C. LA FORMATION DEMEURE LE PRINCIPAL FREIN À L'EMPLOI DES PERSONNES EN SITUATION DE HANDICAP
1. Des difficultés d'accès à la formation professionnelle qui perdurent
2. Formation professionnelle des personnes en situation de handicap : une visibilité des dispositifs à renforcer auprès de chacun
III. LES SECTEURS PROTÉGÉS ET ADAPTÉS : DES MODÈLES UNIQUES À PRÉSERVER
A. LA CRÉATION DES ENTREPRISES ADAPTÉES A PERMIS UNE RÉPONSE ADAPTÉE AUX BESOINS DES TRAVAILLEURS HANDICAPÉS À LA FRONTIÈRE ENTRE MILIEU PROTÉGÉ ET MILIEU ORDINAIRE
B. LES ÉSAT : UN PROJET D'ACCOMPAGNEMENT PAR L'EMPLOI AU DÉFI DU RAPPROCHEMENT DU DROIT ORDINAIRE DU TRAVAIL
1. Les Ésat proposent un accompagnement par le travail des personnes en situation de handicap
2. Le rapprochement des droits des travailleurs en milieu protégé des droits du milieu ordinaire ne doit pas se faire au péril de la stabilité financière des Ésat
TRAVAUX DE LA COMMISSION
I. AUDITION DE MME CHARLOTTE PARMENTIER-LECOCQ, MINISTRE DÉLÉGUÉE CHARGÉE DE L'AUTONOMIE ET DU HANDICAP, SUR LE BILAN DE LA LOI N° 2005-102 DU 11 FÉVRIER 2005 POUR L'ÉGALITÉ DES DROITS ET DES CHANCES, LA PARTICIPATION ET LA CITOYENNETÉ DES PERSONNES HANDICAPÉES
II. EXAMEN DU RAPPORT
LISTE DES PERSONNES ENTENDUES ET DES CONTRIBUTIONS ÉCRITES
TABLEAU DE MISE EN ŒUVRE ET DE SUIVI DES RECOMMANDATIONS
- Type de document : Rapport parlementaire
- Pagination : 137 pages
- Édité par : Sénat
- Collection : Les Rapports du Sénat
- Numéro dans la série : 306
