Rapport d'information (…) sur le contrat d'objectifs et de moyens entre l'Etat d'une part et l'Agence française de développement (AFD), d'autre part, pour la période 2011-2013

Date de remise :

Auteur(s) moral(aux) : Sénat. Commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées

Présentation

En vertu de l'article 1 de la loi sur l'action extérieure de l'Etat du 27 juillet 2010, la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées du Sénat est saisie pour avis sur le projet de contrat d'objectifs et de moyens de l'Agence française de développement (AFD) qui définit les missions de cette agence et les ressources budgétaires à sa disposition pour la période 2011-2013. Le présent rapport d'information évalue l'activité de cet établissement qui a connu ces dernières années une mutation profonde de son environnement et de ses activités : multiplication par cinq du volume des engagements de l'AFD, extension de son champ d'intervention géographique, vers l'Afrique tout d'abord, puis en direction des pays émergents ensuite, fort accroissement de son champ sectoriel consécutif au transfert progressif des compétences de l'ancien ministère de la coopération.

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Sommaire

PRINCIPALES OBSERVATIONS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES, DE LA DÉFENSE ET DES FORCES ARMÉES DU SÉNAT SUR LE PROJET DE CONTRAT D’OBJECTIFS ET DE MOYENS DE L’AFD
 
INTRODUCTION

PREMIÈRE PARTIE - LE CONTEXTE : UNE COOPÉRATION INTERNATIONALE MARQUÉE PAR UNE DIMINUTION DES MARGES DE MANOEUVRE DE L’AIDE BILATÉRALE

I. UNE COOPÉRATION QUI A DIVERSIFIÉ SES OBJECTIFS ET SES ZONES D’INTERVENTION
A. LES OBJECTIFS DE LA POLITIQUE DE COOPÉRATION FRANÇAISE 
B. UNE POLITIQUE DIFFÉRENCIÉE SELON LES ZONES D’INTERVENTION
 
II. UN FOSSÉ CROISSANT ENTRE LES AMBITIONS ET LES MOYENS 
A. UNE AIDE PUBLIQUE FRANÇAISE QUI DEMEURE OFFICIELLEMENT UNE DES COOPÉRATIONS LES PLUS IMPORTANTES AU MONDE GRÂCE À UN THERMOMÈTRE LARGEMENT FAUSSÉ
B. DE NOMBREUX ENGAGEMENTS INTERNATIONAUX DIFFICILES À TENIR DANS UN CONTEXTE BUDGÉTAIRE TENDU 
C. UN DÉSÉQUILIBRE CROISSANT ENTRE UNE AIDE BILATÉRALE AUX MARGES DE MANOEUVRE LIMITÉES ET UNE AIDE MULTILATÉRALE AU PILOTAGE INCERTAIN 
 
III. UNE ARCHITECTURE INSTITUTIONNELLE ÉCLATÉE QUI REND LE PILOTAGE DE L’AIDE AU DÉVELOPPEMENT FRANÇAISE COMPLEXE 
 
 

DEUXIÈME PARTIE - L’OBJET : L’AFD, UN OPÉRATEUR PIVOT DE LA COOPÉRATION BILATÉRALE À LA CROISÉE DES CHEMINS

I. L’AFD : UN ÉTABLISSEMENT PUBLIC SINGULIER 
A. UNE BANQUE DE DÉVELOPPEMENT
B. UNE AGENCE DE COOPÉRATION
C. UN OUTIL D’INFLUENCE
D. UNE SOURCE DE DÉPENSES ET DE RECETTES POUR L’ETAT
E. UN MODÈLE POLITIQUE ET ÉCONOMIQUE SINGULIER FONDÉ SUR UNE PÉRÉQUATION ENTRE LES DIFFÉRENTES ACTIVITÉS
 
II. DES PERFORMANCES OPÉRATIONNELLES REMARQUABLES
A. GRÂCE À UNE CROISSANCE TRÈS SOUTENUE, L’AFD S’EST IMPOSÉE COMME L’OPÉRATEUR PIVOT D’UNE AIDE AU DÉVELOPPEMENT RÉNOVÉE
B. CETTE CROISSANCE S’EST EFFECTUÉE GRÂCE À UNE DIVERSIFICATION GÉOGRAPHIQUE ET SECTORIELLE
C. L’AFD DISPOSE D’UNE LARGE PALETTE D’INSTRUMENTS D’INTERVENTION AU BÉNÉFICE DU DÉVELOPPEMENT
 
III. UNE GOUVERNANCE QUI ILLUSTRE LA COMPLEXITÉ DE L’ARCHITECTURE INSTITUTIONNELLE DE LA COOPÉRATION FRANÇAISE 
A. UN PILOTAGE STRATÉGIQUE COMPLEXE
B. AU QUOTIDIEN, UNE COTUTELLE DE BERCY ET DU QUAI D’ORSAY DANS LE CADRE D’UNE AUTONOMIE CROISSANTE
C. UN CONTRAT D’OBJECTIFS ET DE MOYENS QUI VIENT À UN MOMENT D’INCERTITUDE ENTRE LA POURSUITE DE LA CROISSANCE ET LA CONSOLIDATION DES ACQUIS
1. Des évolutions qui suscitent des interrogations sur ce qui était le coeur de l’activité de l’AFD
2. Une identité d’entreprise en cours de mutation 
3. Un modèle économique et des relations financières avec l’Etat à clarifier

 
 

TROISIÈME PARTIE - LE SUJET : LE COM, FEUILLE DE ROUTE DE L’AFD POUR LE TRIENUM BUDGÉTAIRE

I. DES OBJECTIFS GÉNÉRAUX QUI REPRENNENT LES ENGAGEMENTS INTERNATIONAUX DE LA FRANCE
 
II. DES OBJECTIFS GÉOGRAPHIQUES QUI TRADUISENT UNE FORTE CONTINUITÉ ET CONFIRMENT LA POURSUITE D’UNE STRATÉGIE MONDIALE
A. L’AFRIQUE SUBSAHARIENNE DEMEURE UNE PRIORITÉ AFFICHÉE MALGRÉ LA DIMINUTION DES MOYENS EN SUBVENTIONS ET LA FAIBLESSE DES CONTREPARTIES SOLVABLES
1. L’Afrique subsaharienne au coeur des objectifs de concentration de moyens
2. La diminution des subventions et la difficulté à trouver pour les prêts des contreparties solvables expliquent la faiblesse relative des interventions dans les zones prioritaires

B. LES OBJECTIFS EN MÉDITERRANÉE RISQUENT D’ÊTRE BOULEVERSÉS PAR LES ÉVOLUTIONS EN COURS
C. LES CONDITIONS DE LA POURSUITE DES ACTIVITÉS DE L’AFD DANS LES PAYS EMÉRGENTS DOIVENT S’APPRÉCIER AU REGARD DE L’EXISTENCE D’UNE FORTE CONCURRENCE 
D. L’AFFICHAGE D’UN OBJECTIF DE MOYENS DANS LES PAYS EN CRISE OU EN SORTIE DE CRISE QUI SOULÈVE DES INTERROGATIONS 
 
III. DES OBJECTIFS DE CONCENTRATION SECTORIELS QUI SOULÈVENT DES INTERROGATIONS
A. DES PRIORITÉS SECTORIELLES LARGES MAIS DES INDICATEURS DE CONCENTRATION TRÈS CIBLÉS
B. UNE RELANCE DE L’AIDE EN MATIÈRE AGRICOLE BIENVENUE
C. UNE VOLONTÉ DE SE CONCENTRER SUR LE DÉVELOPPEMENT HUMAIN, POUR LÉGITIME QU’ELLE SOIT, AURA, À SUBVENTION CONSTANTE, UN EFFET D’ÉVICTION SUR LES AUTRES SECTEURS
D. UNE LOGIQUE D’OFFRE CONTESTABLE
 
IV. UNE MOINDRE AMBITION EN MATIÈRE DE PRODUCTION INTELLECTUELLE, DE STRATÉGIE ET D’ÉVALUATION
A. DES AMBITIONS LIMITÉES EN MATIÈRE DE RECHERCE ET D’ANALYSE POUR UN BUDGET DE LA PRODUCTION INTELLECTUELLE EN FORTE DIMINUTION
B. DES OBJECTIFS EN MATIÈRE D’ÉVALUATION EN RECUL
 
V. UNE VOLONTÉ DE MAÎTRISE DES COÛTS DE FONCTIONNEMENT
A. UNE VOLONTÉ DE MAÎTRISE DES COÛTS APRÈS UNE PÉRIODE DE FORTE CROISSANCE CONFORME À L’AUGMENTATION DE L’ACTIVITÉ
1. La forte augmentation des coûts de fonctionnement ces dernières années correspond à une augmentation sans précédent de l’activité et témoigne de gains de productivité sensibles
2. Si l’AFD n’est pas un opérateur au sens de la LOLF, son activité est en partie dépendante des deniers publics

B. DES OBJECTIFS DE PERFORMANCES ET DES MODALITÉS D’ENCADREMENT DES COÛTS DISCUTABLES
1. Des indicateurs de suivi de projets classiques qui donnent une mesure très approximative de la qualité des projets
2. Des ratios financiers dont l’évolution dépend largement de l’activité passée
3. Des modalités d’encadrement des effectifs et des frais généraux qui ne semblent pas pertinentes

 
VI. UN ACCORD SUR LE DIVIDENDE QUI MET FIN À UNE HÉRÉSIE
A. LE DIVIDENDE DE L’AGENCE EST DEPUIS PLUSIEURS ANNÉES INTÉGRALEMENT CONSERVÉ PAR L’ETAT
B. LA CAPACITÉ D’INTERVENTION DE L’AFD EST AUJOURD’HUI LIMITÉE PAR L’INSUFFISANCE DE SES FONDS PROPRES PAR RAPPORT AU RATIO « GRANDS RISQUES » 
C. L’ACCORD SUR LA RÉPARTITION DU DIVIDENDE EST SATISFAISANT DANS SON PRINCIPE ET INSUFFISANT DANS SES MODALITÉS
 
VII. DES MOYENS BUDGÉTAIRES MAINTENUS MAIS SANS PROGRESSION
A. UNE STAGNATION DES SUBVENTIONS À UN NIVEAU HISTORIQUEMENT BAS
B. UNE LÉGÈRE PROGRESSION DES BONIFICATIONS 
C. UNE CONTRADICTION ENTRE LES MOYENS DISPONIBLES ET LES PRIORITÉS GÉOGRAPHIQUES ET SECTORIELLES
1. Les montants actuels de crédits pour les dons-projets ne sont plus cohérents avec les ambitions en matière de périmètre géographique. 
2. Un rééquilibrage des moyens alloués aux instruments européens et multilatéraux au profit de la banque de développement française est souhaitable
3. Un arbitrage entre bonification et subvention ? 
 
VIII. DES MODALITÉS D’ADOPTION ET DE SUIVI DU COM À PRÉCISER 
A. LA MISE AU POINT D’UN DOCUMENT UNIQUE CONSTITUE UN PROGRÉS 
B. LE NOUVEAU COM A ÉTÉ ÉLABORÉ SANS ÉTABLIR UN BILAN DES PRÉCÉDENTS CONTRATS 
C. LA CONSULTATION DU PARLEMENT EST UNE PREMIÈRE ÉTAPE VERS L’ADOPTION D’UNE LOI D’ORIENTATION SUR LA COOPÉRATION INTERNATIONALE 
D. DES MODALITÉS DE SUIVI QU’IL CONVIENDRAIT DE PRÉCISER 
 
 

QUATRIÈME PARTIE - UN CONTRAT QUI GAGNERAIT À ÊTRE COMPLÉTÉ

I. LES RELATIONS FINANCIÈRES AVEC L’ETAT SUR LES PRESTATIONS DE L’AFD POUR LE COMPTE DE L’ETAT DOIVENT ÊTRE PRÉCISÉES 
 
II. LES ENJEUX LIÉS À L’ÉVOLUTION DU RÉSEAU DEVRAIENT ÊTRE POSÉS DANS LE CONTRAT D’OBJECTIFS
 
III. UNE CLARIFICATION DU RÔLE DES DIFFÉRENTS DOCUMENTS STRATÉGIQUES SERAIT SOUHAITABLE 
 
IV. CE CONTRAT DOIT COMPORTER UN OBJECTIF DE RENFORCEMENT DES PARTENARIATS EUROPÉENS
 
V. LA MISE EN OEUVRE DES PRINCIPES DE L’EFFICACITÉ DE L’AIDE ET LA MISE EN PLACE D’INDICATEURS D’IMPACT DOIVENT FIGURER PARMI LES OBJECTIFS DE L’AFD 
 
VI. DES OBJECTIFS DE PARTENARIATS AVEC LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES ET LES ONG DOIVENT FIGURER DANS LE CONTRAT

 

 
EXAMEN EN COMMISSION
 
ANNEXES
ANNEXE I - LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES PAR LES RAPPORTEURS 
 
ANNEXE II - COMPTES RENDUS D’AUDITIONS DE LA COMMISSION DESAFFAIRES ÉTRANGÈRES, DE LA DÉFENSE ET DES FORCES ARMÉES
- M. Henri de RAINCOURT, ministre chargé de la coopération, le 3 mars 2011 
- M. Dov ZERAH, directeur général de l’Agence française de développement, le 8 mars 2011
 
ANNEXE III - MISSION D’ÉVALUATION DE L’ACTIVITÉ DE L’AGENCE FRANÇAISE DE DÉVELOPPEMENT DES RAPPORTEURS AU MALI ET EN INDE 
- Programme de la mission au Mali
- Programme de la mission en Inde 
 
ANNEXE IV - LE PROJET DE CONTRAT D’OBJECTIFS ET DE MOYENS 2011- 2013 ENTRE L’ÉTAT ET L’AFD
 
ANNEXE V - LES PRÉCÉDENTS CONTRATS D’OBJECTIFS ET DE MOYENS 2006-2008 
- Contrat d’objectifs triennal entre le ministère des Affaires étrangères (MAE) et l’Agence française de développement (AFD) 2006 - 2008 
- Contrat d’objectifs triennal entre le ministère de l’Économie, des finances et de l’industrie (MINEFI) et l’Agence française de développement (AFD) 2006-2008
 
ANNEXE VI - CONVENTION-CADRE ENTRE LES MINISTÈRES DE TUTELLE ET L’AFD 
 
ANNEXE VII - LETTRE DE MISSION DU PREMIER MINISTRE AU DIRECTEUR GÉNÉRAL DE L’AGENCE FRANÇAISE DE DÉVELOPPEMENT
 
ANNEXE VIII - L’AGENCE FRANÇAISE DE DÉVELOPPEMENT EN QUELQUES CHIFFRES

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Fiche technique

Autre titre : L'AFD, fer de lance de la coopération française

Type de document : Rapport parlementaire

Pagination : 218 pages

Édité par : Sénat

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