Rapport d'information fait au nom de la commission des finances sur les heures supplémentaires dans le second degré de l'éducation nationale

LES PRINCIPAUX CONSTATS ET RECOMMANDATIONS DU RAPPORTEUR SPÉCIAL

AVANT-PROPOS

PREMIÈRE PARTIE UN CADRE DE GESTION RIGIDE REPOSANT SUR LA DÉFINITION D’OBLIGATIONS HEBDOMADAIRES DE SERVICE SE TRADUISANT PAR UNE ALLOCATION INEFFICIENTE DES MOYENS D’ENSEIGNEMENT

I. UN CADRE LONGTEMPS FIXÉ PAR DES DÉCRETS DE 1950 ET DE 1992 EN DÉCALAGE AVEC LA RÉALITÉ DU MÉTIER D’ENSEIGNANT
 A. JUSQU’EN 2014, DES OBLIGATIONS HEBDOMADAIRES DE SERVICE NE PRENANT EN COMPTE QUE LES SEULES ACTIVITÉS D’ENSEIGNEMENT…
 1. Un temps de travail défini sur une base hebdomadaire
 2. Une définition des missions des enseignants restrictive se limitant au « face-à-face pédagogique »
 B. … ET DONT LES MAXIMUMS POUVAIENT ÊTRE MINORÉS PAR LE JEU DES DÉCHARGES ET DES AMÉNAGEMENTS DE SERVICE 
 1. Des décharges de service parfois obsolètes
 2. …et dont certaines pouvaient être dénuées de toute base juridique

II. UN CADRE PARTIELLEMENT REVU EN 2014 ET 2015 MAIS DONT LES PRINCIPALES RIGIDITÉS ONT ÉTÉ MAINTENUES
 A. UN CHAMP DES MISSIONS ENSEIGNANTES ÉLARGI CORRESPONDANT DAVANTAGE À LA RÉALITÉ DU MÉTIER D’ENSEIGNANT
 1. La reconnaissance de l’ensemble des missions relatives au métier d’enseignant permettant, en principe, une plus grande souplesse dans l’utilisation de la ressource enseignante
 2. La reconnaissance d’activités « hors classe » avec la création d’une indemnité pour mission particulière par le décret du 27 avril 2015
 B. DES RIGIDITÉS MAINTENUES À L’ORIGINE D’UNE ALLOCATION INEFFICIENTE DES MOYENS D’ENSEIGNEMENT
 1. Des obligations règlementaires de service maintenues sur une base hebdomadaire
 2. Un régime de majorations et de minorations de service en partie remplacé par des pondérations
 3. Un cadre qui demeure rigide et qui ne permet pas d’adapter les moyens d’enseignement aux variations des besoins constatées en cours d’année scolaire

DEUXIÈME PARTIE LES HEURES SUPPLÉMENTAIRES : UN ÉLÉMENT DE SOUPLESSE INDISPENSABLE, UN COÛT EN PROGRESSION CONSTANTE TRADUISANT UNE ABSENCE DE PILOTAGE

I. LES HEURES SUPPLÉMENTAIRES PERMETTENT, DANS UNE CERTAINE MESURE, D’ADAPTER LES MOYENS AUX BESOINS D’ENSEIGNEMENT
 A. LE RÉGIME JURIDIQUE DES HEURES SUPPLÉMENTAIRES
 1. Les différentes catégories d’heures supplémentaires
 a) Les heures supplémentaires années (HSA)
 b) Les heures supplémentaires effectives (HSE)
 c) Les heures d’interrogation (HI)
 2. Les heures supplémentaires peuvent représenter un complément de rémunération significatif pour les enseignants
 a) Une rémunération fonction du traitement indiciaire de l’enseignant
 b) Un système à l’origine d’écarts de rémunération importants
 B. UN RECOURS GÉNÉRALISÉ MAIS INÉGALEMENT RÉPARTI SELON L’ÂGE, LES CATÉGORIES, LES NIVEAUX D’ENSEIGNEMENT ET LES ACADÉMIES
 1. Entre 2012 et 2014, un recours record aux heures supplémentaires
 2. Un recours variable selon la « population » enseignante et les académies
 a) Un recours corrélé à l’âge, à la catégorie d’appartenance des enseignants et au niveau d’enseignement
 b) Une utilisation hétérogène selon les académies
 C. LES HEURES SUPPLÉMENTAIRES CONSTITUENT UN ÉLÉMENT DE SOUPLESSE FACE À UN CADRE DE GESTION EXCESSIVEMENT RIGIDE
 1. Les heures supplémentaires permettent en théorie d’adapter l’offre aux besoins d’enseignement
 2. Un système de dotation horaire globale à l’origine de rigidités
 3. Des difficultés de gestion liées au principe d’annualité budgétaire et aux écarts entre plafonds d’heures en euros et en volume
 a) La difficile articulation entre principe d’annualité budgétaire et calendrier scolaire
 b) Des plafonds d’heures supplémentaires en euros et en volume pouvant être divergents
 4. Un suivi des heures supplémentaires aux niveaux des établissements et académique globalement satisfaisant

II. UN COÛT SUPÉRIEUR À UN MILLIARD D’EUROS, DANS UNE LARGE MESURE SUBI 
 A. UN COÛT EN AUGMENTATION DEPUIS 2007
 B. UNE SINCÉRITÉ BUDGÉTAIRE CONTESTABLE
 C. UN PILOTAGE INEXISTANT
 1. Jusqu’en 2013, une augmentation des heures supplémentaires années compensant la baisse des effectifs
 2. La mise en œuvre de la loi de refondation de l’école, prévoyant la création de 54 000 postes dans l’éducation nationale, ne s’est pas traduite par une diminution des heures supplémentaires
 a) Un objectif de 54 000 créations de postes dans l’éducation nationale
 b) Une réalisation du schéma d’emplois depuis 2014 qui ne s’est pas traduite par une baisse des heures supplémentaires

TROISIÈME PARTIE UN CADRE DE GESTION À REPENSER

I. MIEUX APPRÉHENDER LE TEMPS DE TRAVAIL EFFECTIF DES ENSEIGNANTS AFIN D’ENGAGER UNE RÉFLEXION DE FOND SUR CE SUJET
 A. UN TEMPS D’ENSEIGNEMENT STATUTAIRE INFÉRIEUR À LA MOYENNE DES PAYS DE L’OCDE
 1. Un temps d’enseignement statutaire des enseignants du second degré plus faible en France que dans la moyenne des pays de l’OCDE
 2. Selon les études existantes, le temps de travail effectif moyen serait près de deux fois supérieur au temps d’enseignement
 3. Une répartition du temps de travail dont l’efficience pourrait être améliorée
 a) Une activité d’enseignement qui ne représente qu’une faible part de l’activité enseignante
 b) Un nombre élevé de classes à effectifs réduits du fait des options
 B. LA MÉCONNAISSANCE DE LA DURÉE EFFECTIVE DU TRAVAIL DES ENSEIGNANTS
 1. Des études reposant exclusivement sur des données déclaratives
 2. Une meilleure connaissance du temps de travail réel des enseignants : un préalable indispensable à toute réforme ambitieuse
 C. UN CADRE À ASSOUPLIR ET À MODERNISER
 1. Un régime d’obligations règlementaires de service à assouplir
 a) Une annualisation du temps de travail des enseignants à envisager, des prérogatives du chef d’établissement à renforcer
 b) Envisager une augmentation des obligations règlementaires de service
 2. Un maintien de certains régimes horaires spécifiques à remettre en cause

II. UNE RÉFORME QUI NE POURRA FAIRE L’ÉCONOMIE D’UN EFFORT SALARIAL SIGNIFICATIF

 A. DES ENSEIGNANTS FRANÇAIS MOINS BIEN RÉMUNÉRÉS QUE LEURS HOMOLOGUES, NOTAMMENT EN PREMIÈRE PARTIE DE CARRIÈRE
 1. Des enseignants français situés dans la moyenne des pays de l’OCDE
 2. Des mesures de revalorisation insuffisantes, notamment en première partie de carrière
 B. UN ÉLÉMENT SALARIAL À PRENDRE EN COMPTE
 1. La refiscalisation des heures supplémentaires : une mesure défavorable au pouvoir d’achat des enseignants
 2. Une question salariale qui ne pourra pas être éludée

EXAMEN EN COMMISSION

LISTE DES PERSONNES ENTENDUES ET DES DÉPLACEMENTS

ANNEXES