Texte intégral
Mesdames et Messieurs les membres du Conseil Economique et Social ,
Je suis heureux d'évoquer devant vous aujourd'hui l'avenir du service public de l'électricité dans notre pays. Vous avez reçu le document de concertation intitulé "Vers la future organisation électrique française", qui propose des informations et des questions pour réussir la nouvelle organisation de ce service public. En effet, l'ambition du Gouvernement est de doter le pays d'une organisation, qui en complément du dispositif législatif existant et notamment de la loi de 1946, modernise et conforte le service public de l'électricité.
La transposition de la directive européenne sur le "marché intérieur de l'électricité" sera l'occasion de réaliser cette ambition.
Le Gouvernement a souhaité que l'élaboration du projet de loi passe par une importante concertation. Dans ce cadre, la contribution du Conseil Economique et Social à la réflexion du Gouvernement sera très précieuse et je tiens à remercier Raphaël HADAS-LEBEL pour son travail approfondi, et, je comprends, consensuel.
Avant de vous faire part de mes premières réactions au rapport dont je viens de prendre connaissance, je souhaiterais vous rappeler les lignes de force de la politique française de l'électricité. Puis, dans un second temps, je vous exposerai un certain nombre de considérations qui me semblent importantes et dont il faudra tenir compte pour dessiner la future organisation électrique française.
La politique française de l'électricité doit, à mon sens, répondre à quatre grandes priorités : la sécurité d'approvisionnement énergétique à long terme, la participation au combat national pour l'emploi en offrant aux entreprises une énergie compétitive, la construction d'un développement énergétique durable, respectueux de l'environnement, et enfin, la préservation et la modernisation de services publics exemplaires.
Je développerai chacun de ces thèmes tour à tour.
1. La sécurité d'approvisionnement à long terme de la France s'est appuyée depuis 1973-1974 sur le programme nucléaire.
La sécurité d'approvisionnement à long terme de la France a constitué l'un des objectifs constants de la politique énergétique engagée au lendemain du premier choc pétrolier et poursuivie par tous les Gouvernements qui se sont succédés depuis lors, à travers trois grandes orientations :
-développer la production domestique d'électricité, principalement grâce au programme électronucléaire ;
-promouvoir les économies d'énergie ;
-diversifier les approvisionnements extérieurs de combustibles, par énergie et par origine géographique.
C'est à cette continuité historique que la politique énergétique française doit pour une large part, ses résultats. Les données les plus récentes du bilan énergétique français le rappellent : une production domestique d'énergie multipliée par 2,5 surtout grâce au nucléaire ; un taux d'indépendance énergétique extérieur qui a plus que doublé pour atteindre environ 50 % aujourd'hui ; une électricité qui est désormais à plus de 90 % d'origine nationale.
Même si la France dégage aujourd'hui un excédent dans le domaine de l'électricité, tous nos problèmes d'approvisionnement ne sont cependant pas résolus.
Selon les prévisions mêmes de la Commission européenne, la dépendance énergétique extérieure de l'Union, de l'ordre de 50 % actuellement, devrait se dégrader, pour passer à 60 % en 2010. Nous ne sommes donc pas à l'abri de risques d'interruption des approvisionnements en cas de crise, ou plus vraisemblablement d'un relèvement brutal des prix des combustibles. Sait-on, par exemple, que selon les prévisions de l'Agence Internationale de l'Energie, la dépendance pétrolière mondiale vis-à-vis des pays du Golfe remontera à 50 % dès 2010, soit au même niveau qu'en 1973 ?
Une politique électrique publique demeure donc nécessaire pour assurer la sécurité d'approvisionnement de la France.
A long terme, une des principales questions qui se posent au Gouvernement est celle de l'avenir du programme électronucléaire. Le problème du renouvellement du parc se posera dans une dizaine d'années, date à laquelle commencera le déclassement des centrales actuelles. Compte-tenu de l'évolution des prix des combustibles, il est possible que le renouvellement du parc des centrales aboutisse à un "mix" où la part du nucléaire sera moins forte qu'aujourd'hui.
Je voudrais indiquer clairement que l'objectif du Gouvernement est de conforter les atouts indiscutables dont la France dispose dans le domaine nucléaire de façon à ce que, au moment du renouvellement du parc, notre pays puisse faire ses choix énergétiques en toute indépendance et en toute connaissance de cause.
2.La politique française de l'électricité est également concernée par l'atteinte des objectifs de protection de l'environnement et de développement durable. Il s'agit de favoriser la maîtrise de l'énergie et l'utilisation des énergies renouvelables.
Sur le plan de la protection de l'environnement, les résultats obtenus sont remarquables. Au cours de ces vingt dernières années, les émissions de dioxyde de soufre ont diminué de 60% et celles de dioxyde de carbone, principal responsable de l'effet de serre, de 20%. Ces résultats favorables sont imputables à la fois au nucléaire pour la production d'électricité, à la pénétration accrue, chez les utilisateurs, de ce qu'il est convenu d'appeler les énergies de réseau, c'est-à-dire le gaz et l'électricité et, bien sûr, aux économies d'énergie réalisées.
Nous devons prendre en compte la lutte contre l'effet de serre : s'il n'y a pas crise des ressources, il y aura crise des rejets, puisque, avec l'industrialisation rapide des pays émergents c'est à une dérive massive des émissions planétaires de gaz carbonique qu'il faut s'attendre.
3. Enfin, vous comprendrez aisément l'importance que j'attache à l'existence de missions de service public, comme l'universalité, la continuité et l'obligation de fourniture, ou encore l'égalité de traitement.
Ces missions ont d'ailleurs été reconnues dans le droit européen et recoupent largement la notion des missions d'intérêt économique général (MIEG), en particulier grâce à l'impulsion très forte des autorités françaises. Ces missions doivent être définies par le Parlement, exécutées par les opérateurs qui en sont chargés et contrôlées par la puissance publique.
Un service public exemplaire et moderne implique qu'il évolue et s'adapte au contexte plus ouvert dans lequel il est plongé. Les conditions institutionnelles et financières qui s'appliquent à ce service doivent néanmoins permettre à EDF de remplir ses missions sans être pénalisé.
Après avoir rappelé les grandes orientations de politique énergétique dans lesquelles s'inscrit l'action du Gouvernement, j'en viens à présent à la future organisation électrique française.
La directive européenne sur le "marché intérieur de l'électricité", qui doit être transposée en droit français d'ici au 19 février 1999, implique le vote d'une loi et l'adoption de divers textes réglementaires.
Le Gouvernement a estimé que l'élaboration du projet de loi et de ses textes d'application devait passer par une très large concertation. Celle-ci est actuellement menée par le Secrétariat d'Etat à l'industrie sur la base d'un "livre blanc", qui présente certaines orientations envisagées par les Pouvoirs publics, pose diverses questions, et dont plus de 20000 exemplaires ont été diffusés à la mi-février.
Par ailleurs, le Gouvernement a souhaité bénéficier d'avis autorisés. Le Conseil de la concurrence, le Conseil supérieur de l'électricité et du gaz et le collège des consommateurs du Conseil national de la consommation ont été saisis du "livre blanc" pour avis. C'est dans ce cadre que l'avis de votre Conseil a été sollicité. J'ai également demandé aux préfets de région de rechercher l'avis des Conseils économiques et sociaux régionaux.
Enfin, M. Jean-Louis Dumont, Député de la Meuse, a été chargé d'une mission de réflexion et de médiation.
Je puis aujourd'hui dire que cette démarche de concertation a permis d'ouvrir un très large débat parmi les acteurs du secteur électrique, et à des points de vue très divers de s'exprimer. Même si l'ensemble des contributions ne me sont pas encore parvenues, je tiens à signaler la qualité d'ensemble de celles dont nous disposons déjà.
En ce sens, il m'est possible de dire que le but premier de cette concertation est aujourd'hui atteint, avant d'évoquer devant vous les enjeux fondamentaux soulevés par la transposition de la directive "marché intérieur de l'électricité".
1. Le Gouvernement est attaché à ce que la future organisation du secteur électrique permette la mise en oeuvre de la politique énergétique définie par les pouvoirs publics.
J'ai rappelé que le secteur de l'énergie se caractérise, peut-être plus que d'autres secteurs, par la nécessité d'une politique publique. Il est donc crucial que les règles qui régiront le secteur électrique permettent de mettre efficacement en oeuvre les orientations de politique énergétique définies par le Parlement et le Gouvernement. Il nous faut, si je puis dire, mettre en place la bonne "boîte à outils", adaptée à un secteur plus divers. Je partage le point de vue exprimé par M. HADAS-LEBEL sur ce qu'il a appelé " une politique énergétique clarifiée ".
A cet égard, un débat, que je sais vif, s'est instauré sur les modalités de développement des nouvelles capacités de production d'électricité. Selon la directive, toutes les installations de production ont vocation à faire l'objet d'une autorisation, accordée le cas échéant de façon très libérale. Toutefois, les Etats membres peuvent aussi subordonner la création de certains nouveaux moyens de production à des appels d'offres lancés par les pouvoirs publics.
Je me bornerai à ce stade à indiquer que les appels d'offres constituent un mode efficace de programmation par l'Etat des nouveaux moyens de production, en ce qui concerne le rythme des investissements, la nature des énergies primaires, etc... C'est d'ailleurs dans cet esprit que les Gouvernements successifs ont toujours voulu que le projet de directive légitime les appels d'offres, avec la programmation de long terme et les obligations de service public.
Réduire a priori, et de manière excessive, la place laissée aux appels d'offres pourrait donc nous priver d'un outil utile permettant la mise en oeuvre d'une politique nationale. Pour autant, il n'a jamais été question aux yeux du Gouvernement d'encadrer l'opérateur public dans un système " d'économie administrée " comme semble le redouter le Conseil Economique et Social : l'étatisme, mâtiné de centralisation, voire de bureaucratie, n'est assurément pas notre modèle !
Je note, en particulier, que le Conseil Economique et Social -que je rejoins sur ce point aussi- considère que le régime des appels d'offre serait approprié pour réorienter, si nécessaire, les choix spontanés du marché vers les grandes options de la politique énergétique françaiseIl reste néanmoins à déterminer la place respective à accorder aux autorisations et aux appels d'offres en veillant à assurer l'égalité des producteurs dans la concurrence. A cet égard, les réponses apportées par le Conseil Economique et Social contribueront à éclairer le Gouvernement sur les orientations souhaitables.
2. Le Gouvernement souhaite que la nouvelle organisation du secteur électrique soit l'occasion de conforter et de moderniser le service public de l'électricité.
Jusqu'à présent, il était d'usage dans le secteur de l'électricité par une sorte de "raccourci intellectuel" d'assimiler le service public, le monopole et l'établissement public qui en est chargé.
Aujourd'hui, ce "raccourci intellectuel" ne suffit plus : l'ouverture du marché, autant que le droit européen, nous incite puissamment à nous poser avec rigueur la question : qu'est-ce que le service public de l'électricité ?
Il me semble donc que la future loi devra définir avec précision les aspects suivants :
1 - Le contenu des missions de service public et les catégories de consommateurs à qui elles s'adressent : ces missions pourront en effet sensiblement différer selon qu'elles s'adressent aux consommateurs qui n'ont pas le choix de leur fournisseur ou aux clients éligibles ; en outre, certaines missions d'intérêt général, liées à des politiques nationales, pourraient se rattacher au service public de l'électricité. Je retiens, de ce fait, du rapport de M. HADAS LEBEL, l'attachement du Conseil Economique et Social, partagé par le Gouvernement, aux actions destinées à maintenir et à renforcer la cohésion sociale, telle que la lutte contre l'exclusion, et aux actions destinées à la protection de l'environnement.
2 - Les opérateurs en charge du service public : le service public de l'électricité sera naturellement assuré par EDF et les distributeurs non nationalisés ; certains producteurs pourront également se trouver associés au service public.
3 - Les modalités de financement des missions de service public : certaines missions de service public seront naturellement financées par le biais des tarifs dans le cadre des activités qui resteront en monopole ; les surcoûts liés aux missions d'intérêt général découlant de politiques nationales, telles que l'obligation d'achat de l'électricité produite à partir de certaines filières de production, ont vocation à être financés par les acteurs du secteur électrique par des mécanismes spécifiques.
Cet exercice de définition du service public est nouveau et recèle de nombreuses difficultés. Il est néanmoins indispensable pour réussir la modernisation du service public de l'électricité que de nombreux acteurs appellent de leurs voeux. A cet égard, j'ai pris bonne note des recommandations du Conseil Economique et Social, sur ce que M. HADAS LEBEL a sagement appelé un " service public conforté ".
3. Le Gouvernement entend jouer pleinement le jeu d'une réelle ouverture à la concurrence, en veillant à l'égalité des acteurs dans la concurrence.
Plus particulièrement, les industriels, pour lesquels le prix de l'électricité représente un élément notable de leur coût de revient, doivent obtenir le meilleur prix possible et le meilleur service. C'est à cette condition, et pouvant choisir leurs producteurs d'électricité, qu'ils localiseront leurs activités en France et contribueront au combat national pour l'emploi.
La responsabilité du Gouvernement est de veiller à l'égalité des acteurs dans la concurrence, c'est-à-dire à faire en sorte que des acteurs en situation comparable soient traités de manière comparable. Cette exigence appelle quatre ordres de considérations.
Il est en premier lieu essentiel que les producteurs et les clients éligibles puissent avoir accès au réseau dans des conditions transparentes et non discriminatoires, en payant une juste rémunération aux gestionnaires du réseau concernés. L'exercice est rendu plus délicat dans la mesure où EDF restera, à juste titre, un opérateur intégré de production, de transport et de distribution, et pourrait être soupçonné de mettre cette situation privilégiée à profit pour distordre la concurrence. Je sais cependant que les dirigeants d'EDF auront à coeur de prouver que tel n'est pas le cas. Il nous faut trouver les bonnes règles et les bons outils pour garantir cet accès non discriminatoire, et pour le rendre parfaitement transparent et contrôlable par l'instance chargée de la régulation. C'est à cette condition, que j'ai bien relevé dans le rapport du Conseil Economique et Social, que nous serons en mesure de prouver que l'organisation adoptée est viable.
L'équité dans la concurrence, c'est en second lieu le souci que les clients éligibles et les clients non éligibles, qui resteront clients d'EDF et des distributeurs non nationalisés, bénéficient au même titre des avantages de la concurrence, en particulier en terme de baisse des prix. Cela doit permettre de combattre toute dérive vers un système à deux vitesses, que le Conseil Economique et Social pourrait redouter et que le gouvernement condamnerait sans appel.
En troisième lieu, il est important qu'EDF puisse affronter la concurrence "à armes égales". Or, la demande industrielle porte aujourd'hui sur des services énergétiques globaux, allant "au-delà du kilowattheure". Les concurrents d'EDF pourront offrir ces services globaux aux clients éligibles alors qu'EDF, en vertu de son objet légal, ne le peut pas aujourd'hui en théorie du moins. Il nous faut donc trouver des voies ouvertes et praticables pour offrir plus de marge de manoeuvre à EDF vis-à-vis des clients éligibles dans le respect du principe d'égalité dans la concurrence, et sans créer un système pénalisant pour les clients captifs. A ce sujet, j'ai pris bonne note de la position du Conseil Economique et Social en faveur d'un réel assouplissement, maîtrisé et équitable, du principe de spécialité de l'Etablissement Public.
Faut-il en revanche accroître ces marges de manoeuvre vis-à-vis des clients non éligibles ? Tout comme le Conseil Economique et Social, je considère que le raisonnement précédent ne s'applique plus avec la même acuité, EDF bénéficiant sur ce segment de la clientèle de droits exclusifs. L'élargissement du champ d'action d'EDF sur ce segment risque ainsi de susciter une opposition nette de la part des organisations professionnelles, ces mêmes organisations qui avaient entamé des contestations au début des années 1990, arguant de pratiques déloyales, lorsqu'EDF avait entrepris une politique de diversification très marquée, parfois trop audacieuse.
J'ai pris bonne note de l'idée, présente dans le rapport de M. Hadas-Lebel, consistant à prévoir un certain nombre de garde-fous, tel que, par exemple, l'appel encadré à la sous-traitance où à des accords commerciaux multi-services.
Enfin, cette évocation des enjeux de l'égalité dans la concurrence ne serait pas complète si je n'évoquais pas les questions statutaires et sociales. Le Gouvernement a indiqué que le principe du statut du personnel ne serait pas remis en cause. Il faudra veiller à ce que les opérateurs électriques traditionnels ne soient pas défavorisés par rapport à d'hypothétiques concurrents cherchant à échapper au statut. Cependant, le principe de l'universalité du statut serait d'autant plus difficile à maintenir sur le long terme, que le statut apparaîtrait trop figé et trop coûteux : la tentation de tourner le statut, par exemple par recours à du personnel sous-traitant, ou en délocalisant des activités de production dans d'autres Etats membres, deviendrait en effet grande. Il nous faudra donc trouver les moyens de surmonter ces difficultés, de manière progressive, dans le temps, et par la concertation, entre tous les acteurs, actuels et futurs, du secteur électrique
4. Le Gouvernement entend mettre en place une régulation efficace, impartiale et transparente du secteur de l'électricité c'est-à-dire " incontestée " selon les propres termes de votre rapporteur, et qui soit également un bon vecteur de la mise en oeuvre des politiques publiques.
Le secteur énergétique se caractérise par un poids important des politiques publiques. Le rôle de la régulation ne se limitera donc pas à garantir l'égalité des acteurs du marché dans la concurrence.
La régulation doit ainsi s'articuler étroitement avec la politique énergétique qui, comme je le rappelais, joue un rôle fondamental pour garantir la sécurité d'approvisionnement du pays dans le respect de l'environnement.
La régulation doit également concourir à la bonne articulation entre le jeu de la concurrence et l'accomplissement des missions de service public confiées au secteur de l'électricité, qui jouent un rôle fondamental pour la cohésion économique et sociale du pays. Ainsi, la fixation des tarifs de l'électricité et la mise en oeuvre du financement des missions d'intérêt général sont des actes essentiels.
Ce besoin de cohérence entre la régulation et la mise en oeuvre de politiques publiques milite pour que le régulateur demeure proche du Gouvernement. Il reste que des précautions doivent être prises pour garantir l'impartialité de la régulation. C'est pourquoi, il est indispensable, en tout état de cause, que la structure en charge de la régulation soit clairement distinguée de la structure en charge de la tutelle d'EDF.
Je note la préférence du Conseil Economique et Social pour une Agence de régulation de l'Energie placée auprès du Ministre chargé de l'Energie. Pourquoi pas ? Mais, permettez-moi cependant de laisser cette question ouverte vis-à-vis de deux préoccupations évoquées par le Conseil Economique et Social : le système assumerait-il une bonne coordination avec les objectifs de politique énergétique définis par le Gouvernement ? Comment ce système s'articulerait-il avec notre droit de la concurrence ?
La transparence constitue une autre réponse à cet enjeu. Pour développer cette transparence, il pourrait, comme vous le suggérez, être constitué d'une instance indépendante jouant un rôle d'orientation et de contrôle politique et social de la régulation, réunissant l'ensemble des acteurs concernés. Sans préjudice du rôle du Parlement, que je souhaite le plus intense possible, le rôle du Conseil supérieur de l'électricité et du gaz pourrait être précisé à cet égard.
Voilà, les réflexions dont je souhaitais vous faire part aujourd'hui, après avoir remercier le Conseil Economique et Social, et tout particulièrement M. HADAS LEBEL, son rapporteur, pour son avis fourni, équilibré et sage.
Le secteur de l'électricité, essentiel pour notre pays, est aujourd'hui à un tournant de son histoire. Il nous faut rénover une organisation afin de l'adapter à un environnement nouveau et changeant, tout en conservant les atouts du secteur électrique français.
C'est pourquoi, je partage totalement l'avis du Conseil Economique et Social, lorsque son rapporteur parle de la transposition de la directive comme étant " une chance, pour peu que chacun des acteurs concernés ait la volonté de s'en saisir ".
Croyez bien que Dominique STRAUSS KAHN, Ministre de l'Economie, des Finances et de l'Industrie, et moi-même espérons que chacun apportera sa pièce à ce nouvel édifice, de manière à construire un service public moderne, transparent, autonome dans sa gestion, et proche des citoyens. Dans un contexte européen qui s'ouvrira progressivement, EDF pourra alors tirer, dans des conditions équitables de concurrence, le meilleur parti de tous ses atouts techniques et humains.
(Source http://www.industrie.gouv.fr, le 24 septembre 2001)