Texte intégral
Monsieur le président,
Messieurs les rapporteurs,
Mesdames et messieurs les sénateurs,
Les thèmes-clés -solidarité, développement du lien social, la lutte contre les exclusions- qui ont ponctué la présentation du budget de l'emploi valent entièrement pour le budget de la solidarité, dont je développerai les aspects de l'aide sociale relevant de l'État, de l'action sociale et de l'intégration, laissant Bernard Kouchner présenter le budget de la santé.
Le budget de la santé, de la solidarité et de la ville pour 1998 s'élève à 73,2 MdsF, en augmentation de près de 3 %.
Nous avons travaillé, avec Bernard Kouchner, autour de trois priorités :
- remplir tous les engagements qui incombent à l'État dans sa mission d'aide et de protection des plus démunis et les plus fragiles, du fait notamment du handicap ou de l'âge ;
- développer une action offensive contre toutes les formes d'exclusion, et redonner à ceux qui en souffrent les moyens de se prendre en charge ;
- répondre aux attentes de nos concitoyens en matière de protection de la santé et de sécurité sanitaire.
1. La première priorité consiste à assurer dans sa plénitude de la mission qui incombe à l'État de protéger les plus fragiles. Elle donne son sens au budget de l'aide sociale obligatoire et des programmes d'action sociale de l'État qui, outre les 48,7 MdsF du RMI et de l'AAH, représentent un bloc de crédits de 12 MdsF.
1.1 cette priorité s'applique d'abord à la prise en charge des personnes handicapées.
a) le budget prévoit la création de 2000 places supplémentaires de centres d'aide pour le travail [pour un montant de 135 MF]. Les CAT représentent 6 MdsF sur les 10,5 MdsF de l'aide sociale de l'État.
Cet effort de création de places de CAT poursuit un niveau élevé l'effort engagé depuis plusieurs années. Mais le retard n'est pas encore comblé, puisque l'on compte encore 4600 jeunes adultes maintenus dans des établissements pour enfants en vertu de l'amendement Creton. Il faudra donc, comme y invite votre rapporteur, continuer l'effort financier au-delà de 1998, mais sans perdre de vue qu'il faut aussi s'efforcer d'ouvrir les CAT et de créer les conditions pour la sortie vers le milieu extérieur de travail, à chaque fois que cela est possible.
Je sais que l'annulation par le Conseil d'État de la circulaire prise pour l'application du dispositif a pu inquiéter. Cette annulation ne remet en cause le principe posé par la loi, ni la prise en charge des personnes relevant de l'amendement CRETON, que M. CHERIOUX a exposé avec beaucoup de clarté.
Le Gouvernement travaille avec l'APCG à donner une base légale au dispositif annulé de façon, en effet à «bien fixer l'autorité tarifaire compétente » et assurer ainsi les bases du fonctionnement des établissements d'accueil.
Je rappelle qu'aux 2000 places supplémentaires de CAT s'ajoutent 500 places d'ateliers protégés et que 250 MF de dépenses nouvelles sont inscrites dans la loi de financement de la sécurité sociale, contre 100 MF en 1997, qui permettront d'accélérer la création de places en maison d'accueil spécialisées ont en foyers à double tarification.
b) s'agissant de l'allocation aux adultes handicapés, la poursuite de la progression a conduit à inscrire une dotation de 23,4 MdsF, en hausse de 5 % sur les 22,3 MdsF de 1997.
M. OUDIN, il est vrai que sa progression est préoccupante. Il faut malgré tenir compte du fait que cette prestation, créée en 1975, a été attribuée à une population dans l'ensemble assez jeune, de sorte que les flux de sortie, à mesure que les personnes handicapées accèdent à un avantage vieillesse, sont moins importants que les flux d'entrées. Quant à la croissance du nombre de compléments d'AAH (plus de 110 000 bénéficiaires), elle traduit le succès de la politique d'aide à l'autonomie des personnes handicapées.
Une mission d'analyse de la politique de distribution et du fonctionnement des COTOREP a été confiée à IGAS et à l'IGF pour mieux cerner les causes de cette augmentation du nombre d'allocataires de l'AAH.
L'un des facteurs-clés réside sans doute dans la précarité sociale qui crée ou aggrave les situations de handicap ; mais on ne peut pas ignorer les pratiques d'employeurs qui poussent des salariés âgés vers le statut de handicapé, ce qui expliquerait la surreprésentation des 55-59 ans parmi les bénéficiaires de l'AAH, dont fait état à M.OUDIN en remportant l'analyse du conseil supérieur de l'emploi, des revenus et des coûts.
Votre rapporteur indique enfin que le nouveau barème d'incapacité instituée en 1994 n'a modifié qu'à la marge de décision des COTOREP, et redoute un risque de cumul entre le bénéficiaire du RMI et de l'AAH au titre de l'incapacité à trouver un emploi. La mission conjointe des inspections est saisie de ces questions, et s'attachera aussi à évaluer les effets de la mise en place de la prestation spécifique dépendance sur l'activité des COTOREP.
La politique en faveur des handicapés s'appuie aussi des crédits d'action sociale, en particulier les 120 MF de subventions aux services auxiliaires de vie, qui permettent de rémunérer 4000 personnes à temps partiel pour aider presque 10 000 personnes handicapées.
L'action en faveur des handicapés doit être intégrée dans chacune de nos politiques. Je voudrais l'illustrer à propos du programme emplois-jeunes, qui bénéficiera doublement aux personnes handicapées. D'abord, toutes les personnes de moins de 30 ans à qui leur état le permet pourront y accéder. Ensuite, des emplois jeunes vont se développer dans le secteur des services auprès des personnes handicapées : je pense à l'intégration scolaire, à l'accompagnement pendant les loisirs ou un interprétariat pour les déficients auditifs.
1.2 Les autres prestations d'aide médicale ou d'aide sociale et les tutelles d'État ont souffert de l'insuffisance répétée des crédits ces dernières années face à la montée des besoins. L'État a accumulé des dettes auprès des opérateurs qu'il mobilise pour exercer ses missions.
Cette situation, qui perdure depuis quelques années, est parfaitement anormale. En dépit des contraintes budgétaires, j'ai pris le parti d'un effort important pour apurer ces dettes.
Les crédits de l'aide sociale de l'État pour les populations sans domicile stable sont ajustés en hausse de 29 MF et sont portés à 350 MF. De même, la dotation de 807 MF pour l'aide médicale permettra d'apurer une part des dettes auprès des fournisseurs de soins.
Les mesures de tutelle déférées à l'Etat connaissent depuis quelques années une croissance particulièrement vive, sur laquelle l'État n'a pas de prise alors qu'il est tenu d'en prendre en charge le coût. Une mission d'enquête est en cours pour mieux cerner ce sujet complexe. Les crédits se montent à 515 MF, soit 80 MF de plus qu'en 1997, ce qui est rassurera les associations tutélaires.
Le souci d'assainir les relations de l'État avec ses opérateurs associatifs vaut enfin pour le dossier des objecteurs de conscience. La baisse des crédits pour 1998,118 MF contre 201MF en 1997, s'explique par la diminution rapide du nombre de jeunes appelés sollicitant le statut d'objecteur dans la perspective de la suppression de la conscription. Restent les dettes anciennes, pour lesquelles un effort important sera fait dans le collectif pour 1997.
1.3 en ce qui concerne les personnages âgées, les crédits inscrits au budget de la solidarité ne donnent qu'une faible idée de l'ampleur des responsabilités de l'État.
Il faut cependant signaler que les 227 MF de crédits du titre VI affectés à l'humanisation des hospices permettent d'envisager, en 1999, le terme de ce plan commencé en 1975.
Il est à craindre que la dépendance des personnes âgées augmente dans les années à venir, même si l'espérance de vie sans invalidité s'allonge. Quoiqu'il en soit, nos concitoyens ont le souci légitime que nos aînés bénéficient de conditions de vie le meilleur possible, le plus longtemps possible. C'est une affaire de solidarité entre les générations, au demeurant créatrice d'emplois si nous savons les solvabiliser. C'est aussi un enjeu pour la confiance dans l'avenir et la cohésion sociale.
La prise en charge de la dépendance est un sujet majeur, qui doit être traité à la lumière d'une conception claire des responsabilités de la collectivité par rapport aux solidarités privées, et qui doit partir d'un bilan objectif des dispositifs en place et de réformes en cours.
Une première tâche est d'évaluer la mise en place sur le terrain de la prestation spécifique dépendance, tant à domicile qu'en établissement. C'est à cette fin que j'ai installé mercredi dernier, comme je m'y étais engagée, le comité national de coordination gérontologique.
S'en m'étendre trop, je voudrais indiquer grandes lignes de la réflexion du Gouvernement.
Sur la loi du 25 janvier 1997 d'abord : il s'agit d'une loi provisoire, instaurée dans l'attente d'une véritable prestation d'autonomie au bénéfice des personnes âgées dépendantes.
Il faut laisser le temps nécessaire à une évaluation exhaustive et objective, qui permet de justifier ou de corriger les inégalités de traitement sur le territoire dès lors qu'elles sont clairement discriminatoires.
S'agissant de la PSD en établissement, les différences de traitement devraient se résoudre à la faveur de la réforme de la tarification, qu'il faut maintenant mettre en place, en ménageant les transitions nécessaires. J'ajoute, bien sûr, que l'augmentation du nombre de lits en cure médicale et en long séjour est un élément majeur de dispositif.
En ce qui concerne le système d'aide à domicile, l'obstacle principal est l'incohérence des dispositifs qui se sont sédimentés au fil du temps. Mais il est possible de rebâtir un système rationnel, qui fasse reposer l'aide de la collectivité sur trois critères : la qualité du service offert, le niveau des besoins induits par la dépendance, le niveau des ressources. Ces principes valent d'ailleurs aussi bien pour les personnes âgées que pour les personnes handicapées et pour la garde d'enfant à domicile.
Un mot encore pour dire l'importance de mettre sur pied l'organisation gérontologique moderne dont la loi de janvier 1997 a jeté les bases : une organisation coordonnée entre les partenaires, fondée sur une planification gérontologie, et appuyée sur des équipes médico-sociales assez proches des personnes pour pouvoir évaluer leurs dépendances, les informer, leur proposer un plan d'aides et organiser concrètement ces aides.
La rénovation de la loi de 1975 sur les institutions sociales et médico-sociales, pour laquelle je compte déposer un projet au Parlement avant l'été 1998, mettra en forme cette organisation, sans toucher aux principes de liberté et de souplesse auxquels le secteur associatif est attaché. M. CHERIOUX, vous évoquez de nouveau la question de la régulation sous enveloppe des dépenses des établissements sociaux et médico-sociaux. Je n'entends nullement éluder cette question, mais j'ai déjà indiqué que c'est dans la réforme de la loi de 1975 qu'elle trouvera le cadre le plus approprié, car il faut apporter une réponse commune à des établissements dont le financement relève à la fois de l'assurance-maladie, de l'aide sociale de l'État et de l'aide sociale départementale.
2. La deuxième priorité de ce budget à la lutte contre les exclusions.
La prévention et la lutte contre toutes les formes d'exclusion est un impératif national. Comme vous le savez, le gouvernement tout entier, 18 ministres et secrétaires d'État, s'est mobilisé pour préparer le projet de loi et les programmes d'action chiffrés et précis qui vont la décliner.
L'architecture de la loi sera prête dans les deux ou trois prochaines semaines, et le travail se poursuivra dès janvier par la concertation publique avec les associations et l'ensemble des acteurs, de sorte que la loi entre en application au deuxième semestre de l'année 1998.
J'ai évoqué les chantiers ouverts dans le domaine de l'emploi. Pour ce qui concerne les dossiers relevant de cette section budgétaire, nous travaillons sur l'assurance-maladie universelle, l'accueil social à l'hôpital, la lutte contre les pathologies chroniques liées à la précarité.
Le budget 1998 ne pouvait pas anticiper la totalité des actions qui entreront dans le programme du ministère. La provision de 225 MF inscrits au budget des charges communes est un premier élément. Mais je dirais que le budget de la solidarité dans son ensemble reflète l'esprit du projet de loi et prépare le terrain.
2.1 en ce qui concerne le RMI,
M. OUDIN souligne le caractère très relatif du ralentissement du rythme de progression des dépenses est tout relatif, puisque la dotation augmente de 4,5 % soit plus d'un milliard.
Je lui en donne acte, tout en précisant que je n'ai jamais songé que l'augmentation du RMI puisse être un motif de satisfaction ! En revanche, je ne pense pas que votre assemblée accepterait de voir sous-doter ce chapitre, au risque de devoir mobiliser des sommes importantes en collectif.
La dotation de 25,3 MF est à mon sens correctement ajusté aux besoins, compte tenu de la revalorisation annuelle de l'allocation et de la hausse prévisible du nombre de bénéficiaires.
Mais il est vrai qu'il faut tout faire pour prévenir l'entrée dans le RMI, pour accélérer les sorties grâce à la mobilisation des dispositifs d'insertion, pour accompagner les parcours d'insertion de façon à éviter le retour et l'installation dans le RMI. Le volet insertion n'est pas en panne, M. CHERIOUX, mais je suis parfaitement consciente que c'est sur le volet insertion du RMI, dont l'État et les départements partagent la responsabilité, qu'il faut faire porter l'effort.
Par ailleurs, votre rapporteur constate que le contrôle des fraudes au RMI semble avoir épuisé ses effets. Le RMI est sans doute l'une des prestations les plus contrôlées et votre rapport énumère parfaitement les actions mises en oeuvre en ce sens : croisements de fichiers informatiques avec l'UNEDIC, le CNASEA, l'ANPE. Il n'est pas exclu que l'efficacité de ces contrôles de cohérence aient atteint une limite.
C'est sans doute sur le suivi individuel des allocataires qu'il faut faire porter l'effort. J'observe à cet égard que le suivi individuel relève, aux termes de la loi, des centres communaux d'action sociale et du service social départemental dans le cadre de l'établissement des contrats d'insertion et de l'accompagnement de leur mise en oeuvre. En d'autres termes, la meilleure procédure de contrôle est sans doute celle qui se concentre d'abord sur la réussite de l'insertion.
Mais je crains que la suggestion de M. CHERIOUX d'intéresser les CAF aux résultats qu'elles obtiennent en matière de contrôle des fraudes et de récupération des indus ne soit une fausse piste. Un tel intéressement serait contraire au principe de la séparation des fonds entre le budget de l'Etat et la branche famille.
2.2 Deuxième élément clé de la lutte contre l'exclusion : les centres d'hébergement et de réadaptation sociale.
Le budget 1998 prévoit le financement de 500 places supplémentaires de CHRS, qui serviront à pérenniser les structures existantes, créée pour l'accueil d'urgence. Il faut aussi noter, au titre VI, la cause des crédits de rénovation de CHRS, portés à 30 MF.
M.CHERIOUX regrette « le relâchement de l'effort en faveur de la création de places ». La création de 500 places contre 1000 en 1997 doit être mise en regard de l'allocation de logement temporaire (ALT), les programmes de logements d'urgence ou d'insertion, des résidences sociales ou de l'expérience des « pensions de famille ».
L'extension des capacités en CHRS et en centres d'hébergement d'urgence répondait notamment à la nécessité d'ouvrir les centres tout au long de l'année, sans se limiter à l'accueil d'hiver.
Aujourd'hui, on faut considérer qu'avec 30 000 places de CHRS (plus 15 000 d'accueil d'urgence) le dispositif a atteint une dimension suffisante. Là encore, il faut développer les pistes pour faire sortir des CHRS les personnes et les familles qui s'y trouvent, plutôt que d'augmenter les capacités. Vous savez que l'on voit de plus en plus de familles monoparentales, de jeunes femmes isolées en charge d'enfants, en train de rechercher un hébergement en CHRS. Face à de telles situations, les limites de la solution sont évidentes : il faut répondre en termes de solutions durables de logements pour les plus démunis, non en termes d'hébergement d'urgence.
À l'inverse, il faut créer les conditions pour convaincre les personnes les plus désocialisées de recourir aux CHRS. Des efforts très importants ont été faits en ce sens par les municipalités et les associations. Il faut poursuivre ces améliorations qualitatives, qui font des CHRS des acteurs essentiels du dispositif de lutte contre l'exclusion.
Vous rapporteurs se sont émus d'une baisse des crédits d'action sociale en faveur de la lutte contre les exclusions, inscrit sur l'article 70 du chapitre 47-21.
En réalité, cette baisse de 24 MF, de 573 MF à549 MF, n'est qu'apparente. Elle vient de ce qu'une partie des dépenses que cette dotation servait à financer sont désormais pris en charge sur les crédits des CHRS au chapitre 46-23. Sur les 1000 places de créer en 1997,400 correspondent à des transformations de places d'hébergement d'urgence précédemment financée sur les 47-21. Cette transformation jouera en année pleine en 1998, allégeant ainsi les dépenses de la ligne au-delà de la diminution qui l'affecte.
2.3 Enfin, la formation des professionnels du travail social est un élément de la politique de prévention et de la lutte contre l'exclusion.
L'effort notable consacré au financement de 152 centres qui assurent la formation initiale des travailleurs sociaux est le signe de la volonté politique de développer le nombre et la qualification professionnelle dont nous avons besoin aux côtés de nombreux bénévoles du secteur. 25 MF supplémentaires sont dégagés pour couvrir l'extension des capacités d'accueil de ces centres, ce qui porte la ligne à 537 MF.
Je ne saurais en termine sans évoquer l'action en faveur des droits des femmes.
Le conseil des ministres a procédé récemment à la nomination de la déléguée aux droits des femmes. En dépit des progrès accomplis, l'égalité des droits entre les femmes et les hommes n'est pas acquise, qu'il s'agisse de l'accès à un emploi, de la formation est bien sûre des salaires. Il est nécessaire de les porter et de les promouvoir, avec l'appui de l'État qui en est le garant.
Tel est l'objet de 72 MF consacrés au soutien des initiatives et des mouvements qui s'emploient à défendre l'égalité des droits, la parité dans la vie politique et la vie publique, ainsi que les droits propres comme l'accès à la contraception et à l'IVG, qu'il faut faciliter.
3. Cet ensemble extrêmement vaste dans l'intervention de l'État dans les différents champs du social exige de l'administration qui sert cette politique des efforts importants de mobilisation, le suivi quotidien de l'action, de communication avec ses partenaires.
J'en viens donc aux moyens matériels et humains de l'administration sanitaire et sociale en 1998. Les mesures essentielles en ce domaine concernent le personnel. Elles répondent à des occupations : renforcer l'encadrement de l'administration et assurer dans les meilleures conditions la résorption de l'emploi précaire.
La norme appliquée aux effectifs de la fonction publique d'État pour 1998 est la stabilité des effectifs. Mais du fait des contraintes propres à l'administration sanitaire et sociale, notamment l'existence de vacataires pour gérer le RMI, j'ai obtenu la création nette de 199 emplois. En tout, 345 emplois seront affectés aux vacataires titularisés d'ici à la fin de 1998, dont 284 emplois spécialement créés à cet effet.
Les moyens de fonctionnement ne connaissent pas la même progression. Les enjeux de personnel nous sont apparus, je le répète, comme une priorité. Mais s'agissant de cette administration, longtemps traitée comme le « parent pauvre », il faut prendre le contre-pied de l'idée reçue selon laquelle il est toujours possible de faire plus avec peu, voire avec moins. Il faudra résorber le retard accumulé. Pas seulement, d'ailleurs, avec des moyens budgétaires, mais aussi en prenant le tournant de la modernisation des outils et de l'organisation du travail. Je pense notamment aux outils de communication moderne, tant au sein des services qu'avec les nombreux partenaires de ce ministère, à commencer par les professionnels de la santé.
Bernard Kouchner développera sûrement les réalisations en cours dans le domaine de la santé.
Messieurs les rapporteurs,
Mesdames et messieurs les sénateurs,
Les thèmes-clés -solidarité, développement du lien social, la lutte contre les exclusions- qui ont ponctué la présentation du budget de l'emploi valent entièrement pour le budget de la solidarité, dont je développerai les aspects de l'aide sociale relevant de l'État, de l'action sociale et de l'intégration, laissant Bernard Kouchner présenter le budget de la santé.
Le budget de la santé, de la solidarité et de la ville pour 1998 s'élève à 73,2 MdsF, en augmentation de près de 3 %.
Nous avons travaillé, avec Bernard Kouchner, autour de trois priorités :
- remplir tous les engagements qui incombent à l'État dans sa mission d'aide et de protection des plus démunis et les plus fragiles, du fait notamment du handicap ou de l'âge ;
- développer une action offensive contre toutes les formes d'exclusion, et redonner à ceux qui en souffrent les moyens de se prendre en charge ;
- répondre aux attentes de nos concitoyens en matière de protection de la santé et de sécurité sanitaire.
1. La première priorité consiste à assurer dans sa plénitude de la mission qui incombe à l'État de protéger les plus fragiles. Elle donne son sens au budget de l'aide sociale obligatoire et des programmes d'action sociale de l'État qui, outre les 48,7 MdsF du RMI et de l'AAH, représentent un bloc de crédits de 12 MdsF.
1.1 cette priorité s'applique d'abord à la prise en charge des personnes handicapées.
a) le budget prévoit la création de 2000 places supplémentaires de centres d'aide pour le travail [pour un montant de 135 MF]. Les CAT représentent 6 MdsF sur les 10,5 MdsF de l'aide sociale de l'État.
Cet effort de création de places de CAT poursuit un niveau élevé l'effort engagé depuis plusieurs années. Mais le retard n'est pas encore comblé, puisque l'on compte encore 4600 jeunes adultes maintenus dans des établissements pour enfants en vertu de l'amendement Creton. Il faudra donc, comme y invite votre rapporteur, continuer l'effort financier au-delà de 1998, mais sans perdre de vue qu'il faut aussi s'efforcer d'ouvrir les CAT et de créer les conditions pour la sortie vers le milieu extérieur de travail, à chaque fois que cela est possible.
Je sais que l'annulation par le Conseil d'État de la circulaire prise pour l'application du dispositif a pu inquiéter. Cette annulation ne remet en cause le principe posé par la loi, ni la prise en charge des personnes relevant de l'amendement CRETON, que M. CHERIOUX a exposé avec beaucoup de clarté.
Le Gouvernement travaille avec l'APCG à donner une base légale au dispositif annulé de façon, en effet à «bien fixer l'autorité tarifaire compétente » et assurer ainsi les bases du fonctionnement des établissements d'accueil.
Je rappelle qu'aux 2000 places supplémentaires de CAT s'ajoutent 500 places d'ateliers protégés et que 250 MF de dépenses nouvelles sont inscrites dans la loi de financement de la sécurité sociale, contre 100 MF en 1997, qui permettront d'accélérer la création de places en maison d'accueil spécialisées ont en foyers à double tarification.
b) s'agissant de l'allocation aux adultes handicapés, la poursuite de la progression a conduit à inscrire une dotation de 23,4 MdsF, en hausse de 5 % sur les 22,3 MdsF de 1997.
M. OUDIN, il est vrai que sa progression est préoccupante. Il faut malgré tenir compte du fait que cette prestation, créée en 1975, a été attribuée à une population dans l'ensemble assez jeune, de sorte que les flux de sortie, à mesure que les personnes handicapées accèdent à un avantage vieillesse, sont moins importants que les flux d'entrées. Quant à la croissance du nombre de compléments d'AAH (plus de 110 000 bénéficiaires), elle traduit le succès de la politique d'aide à l'autonomie des personnes handicapées.
Une mission d'analyse de la politique de distribution et du fonctionnement des COTOREP a été confiée à IGAS et à l'IGF pour mieux cerner les causes de cette augmentation du nombre d'allocataires de l'AAH.
L'un des facteurs-clés réside sans doute dans la précarité sociale qui crée ou aggrave les situations de handicap ; mais on ne peut pas ignorer les pratiques d'employeurs qui poussent des salariés âgés vers le statut de handicapé, ce qui expliquerait la surreprésentation des 55-59 ans parmi les bénéficiaires de l'AAH, dont fait état à M.OUDIN en remportant l'analyse du conseil supérieur de l'emploi, des revenus et des coûts.
Votre rapporteur indique enfin que le nouveau barème d'incapacité instituée en 1994 n'a modifié qu'à la marge de décision des COTOREP, et redoute un risque de cumul entre le bénéficiaire du RMI et de l'AAH au titre de l'incapacité à trouver un emploi. La mission conjointe des inspections est saisie de ces questions, et s'attachera aussi à évaluer les effets de la mise en place de la prestation spécifique dépendance sur l'activité des COTOREP.
La politique en faveur des handicapés s'appuie aussi des crédits d'action sociale, en particulier les 120 MF de subventions aux services auxiliaires de vie, qui permettent de rémunérer 4000 personnes à temps partiel pour aider presque 10 000 personnes handicapées.
L'action en faveur des handicapés doit être intégrée dans chacune de nos politiques. Je voudrais l'illustrer à propos du programme emplois-jeunes, qui bénéficiera doublement aux personnes handicapées. D'abord, toutes les personnes de moins de 30 ans à qui leur état le permet pourront y accéder. Ensuite, des emplois jeunes vont se développer dans le secteur des services auprès des personnes handicapées : je pense à l'intégration scolaire, à l'accompagnement pendant les loisirs ou un interprétariat pour les déficients auditifs.
1.2 Les autres prestations d'aide médicale ou d'aide sociale et les tutelles d'État ont souffert de l'insuffisance répétée des crédits ces dernières années face à la montée des besoins. L'État a accumulé des dettes auprès des opérateurs qu'il mobilise pour exercer ses missions.
Cette situation, qui perdure depuis quelques années, est parfaitement anormale. En dépit des contraintes budgétaires, j'ai pris le parti d'un effort important pour apurer ces dettes.
Les crédits de l'aide sociale de l'État pour les populations sans domicile stable sont ajustés en hausse de 29 MF et sont portés à 350 MF. De même, la dotation de 807 MF pour l'aide médicale permettra d'apurer une part des dettes auprès des fournisseurs de soins.
Les mesures de tutelle déférées à l'Etat connaissent depuis quelques années une croissance particulièrement vive, sur laquelle l'État n'a pas de prise alors qu'il est tenu d'en prendre en charge le coût. Une mission d'enquête est en cours pour mieux cerner ce sujet complexe. Les crédits se montent à 515 MF, soit 80 MF de plus qu'en 1997, ce qui est rassurera les associations tutélaires.
Le souci d'assainir les relations de l'État avec ses opérateurs associatifs vaut enfin pour le dossier des objecteurs de conscience. La baisse des crédits pour 1998,118 MF contre 201MF en 1997, s'explique par la diminution rapide du nombre de jeunes appelés sollicitant le statut d'objecteur dans la perspective de la suppression de la conscription. Restent les dettes anciennes, pour lesquelles un effort important sera fait dans le collectif pour 1997.
1.3 en ce qui concerne les personnages âgées, les crédits inscrits au budget de la solidarité ne donnent qu'une faible idée de l'ampleur des responsabilités de l'État.
Il faut cependant signaler que les 227 MF de crédits du titre VI affectés à l'humanisation des hospices permettent d'envisager, en 1999, le terme de ce plan commencé en 1975.
Il est à craindre que la dépendance des personnes âgées augmente dans les années à venir, même si l'espérance de vie sans invalidité s'allonge. Quoiqu'il en soit, nos concitoyens ont le souci légitime que nos aînés bénéficient de conditions de vie le meilleur possible, le plus longtemps possible. C'est une affaire de solidarité entre les générations, au demeurant créatrice d'emplois si nous savons les solvabiliser. C'est aussi un enjeu pour la confiance dans l'avenir et la cohésion sociale.
La prise en charge de la dépendance est un sujet majeur, qui doit être traité à la lumière d'une conception claire des responsabilités de la collectivité par rapport aux solidarités privées, et qui doit partir d'un bilan objectif des dispositifs en place et de réformes en cours.
Une première tâche est d'évaluer la mise en place sur le terrain de la prestation spécifique dépendance, tant à domicile qu'en établissement. C'est à cette fin que j'ai installé mercredi dernier, comme je m'y étais engagée, le comité national de coordination gérontologique.
S'en m'étendre trop, je voudrais indiquer grandes lignes de la réflexion du Gouvernement.
Sur la loi du 25 janvier 1997 d'abord : il s'agit d'une loi provisoire, instaurée dans l'attente d'une véritable prestation d'autonomie au bénéfice des personnes âgées dépendantes.
Il faut laisser le temps nécessaire à une évaluation exhaustive et objective, qui permet de justifier ou de corriger les inégalités de traitement sur le territoire dès lors qu'elles sont clairement discriminatoires.
S'agissant de la PSD en établissement, les différences de traitement devraient se résoudre à la faveur de la réforme de la tarification, qu'il faut maintenant mettre en place, en ménageant les transitions nécessaires. J'ajoute, bien sûr, que l'augmentation du nombre de lits en cure médicale et en long séjour est un élément majeur de dispositif.
En ce qui concerne le système d'aide à domicile, l'obstacle principal est l'incohérence des dispositifs qui se sont sédimentés au fil du temps. Mais il est possible de rebâtir un système rationnel, qui fasse reposer l'aide de la collectivité sur trois critères : la qualité du service offert, le niveau des besoins induits par la dépendance, le niveau des ressources. Ces principes valent d'ailleurs aussi bien pour les personnes âgées que pour les personnes handicapées et pour la garde d'enfant à domicile.
Un mot encore pour dire l'importance de mettre sur pied l'organisation gérontologique moderne dont la loi de janvier 1997 a jeté les bases : une organisation coordonnée entre les partenaires, fondée sur une planification gérontologie, et appuyée sur des équipes médico-sociales assez proches des personnes pour pouvoir évaluer leurs dépendances, les informer, leur proposer un plan d'aides et organiser concrètement ces aides.
La rénovation de la loi de 1975 sur les institutions sociales et médico-sociales, pour laquelle je compte déposer un projet au Parlement avant l'été 1998, mettra en forme cette organisation, sans toucher aux principes de liberté et de souplesse auxquels le secteur associatif est attaché. M. CHERIOUX, vous évoquez de nouveau la question de la régulation sous enveloppe des dépenses des établissements sociaux et médico-sociaux. Je n'entends nullement éluder cette question, mais j'ai déjà indiqué que c'est dans la réforme de la loi de 1975 qu'elle trouvera le cadre le plus approprié, car il faut apporter une réponse commune à des établissements dont le financement relève à la fois de l'assurance-maladie, de l'aide sociale de l'État et de l'aide sociale départementale.
2. La deuxième priorité de ce budget à la lutte contre les exclusions.
La prévention et la lutte contre toutes les formes d'exclusion est un impératif national. Comme vous le savez, le gouvernement tout entier, 18 ministres et secrétaires d'État, s'est mobilisé pour préparer le projet de loi et les programmes d'action chiffrés et précis qui vont la décliner.
L'architecture de la loi sera prête dans les deux ou trois prochaines semaines, et le travail se poursuivra dès janvier par la concertation publique avec les associations et l'ensemble des acteurs, de sorte que la loi entre en application au deuxième semestre de l'année 1998.
J'ai évoqué les chantiers ouverts dans le domaine de l'emploi. Pour ce qui concerne les dossiers relevant de cette section budgétaire, nous travaillons sur l'assurance-maladie universelle, l'accueil social à l'hôpital, la lutte contre les pathologies chroniques liées à la précarité.
Le budget 1998 ne pouvait pas anticiper la totalité des actions qui entreront dans le programme du ministère. La provision de 225 MF inscrits au budget des charges communes est un premier élément. Mais je dirais que le budget de la solidarité dans son ensemble reflète l'esprit du projet de loi et prépare le terrain.
2.1 en ce qui concerne le RMI,
M. OUDIN souligne le caractère très relatif du ralentissement du rythme de progression des dépenses est tout relatif, puisque la dotation augmente de 4,5 % soit plus d'un milliard.
Je lui en donne acte, tout en précisant que je n'ai jamais songé que l'augmentation du RMI puisse être un motif de satisfaction ! En revanche, je ne pense pas que votre assemblée accepterait de voir sous-doter ce chapitre, au risque de devoir mobiliser des sommes importantes en collectif.
La dotation de 25,3 MF est à mon sens correctement ajusté aux besoins, compte tenu de la revalorisation annuelle de l'allocation et de la hausse prévisible du nombre de bénéficiaires.
Mais il est vrai qu'il faut tout faire pour prévenir l'entrée dans le RMI, pour accélérer les sorties grâce à la mobilisation des dispositifs d'insertion, pour accompagner les parcours d'insertion de façon à éviter le retour et l'installation dans le RMI. Le volet insertion n'est pas en panne, M. CHERIOUX, mais je suis parfaitement consciente que c'est sur le volet insertion du RMI, dont l'État et les départements partagent la responsabilité, qu'il faut faire porter l'effort.
Par ailleurs, votre rapporteur constate que le contrôle des fraudes au RMI semble avoir épuisé ses effets. Le RMI est sans doute l'une des prestations les plus contrôlées et votre rapport énumère parfaitement les actions mises en oeuvre en ce sens : croisements de fichiers informatiques avec l'UNEDIC, le CNASEA, l'ANPE. Il n'est pas exclu que l'efficacité de ces contrôles de cohérence aient atteint une limite.
C'est sans doute sur le suivi individuel des allocataires qu'il faut faire porter l'effort. J'observe à cet égard que le suivi individuel relève, aux termes de la loi, des centres communaux d'action sociale et du service social départemental dans le cadre de l'établissement des contrats d'insertion et de l'accompagnement de leur mise en oeuvre. En d'autres termes, la meilleure procédure de contrôle est sans doute celle qui se concentre d'abord sur la réussite de l'insertion.
Mais je crains que la suggestion de M. CHERIOUX d'intéresser les CAF aux résultats qu'elles obtiennent en matière de contrôle des fraudes et de récupération des indus ne soit une fausse piste. Un tel intéressement serait contraire au principe de la séparation des fonds entre le budget de l'Etat et la branche famille.
2.2 Deuxième élément clé de la lutte contre l'exclusion : les centres d'hébergement et de réadaptation sociale.
Le budget 1998 prévoit le financement de 500 places supplémentaires de CHRS, qui serviront à pérenniser les structures existantes, créée pour l'accueil d'urgence. Il faut aussi noter, au titre VI, la cause des crédits de rénovation de CHRS, portés à 30 MF.
M.CHERIOUX regrette « le relâchement de l'effort en faveur de la création de places ». La création de 500 places contre 1000 en 1997 doit être mise en regard de l'allocation de logement temporaire (ALT), les programmes de logements d'urgence ou d'insertion, des résidences sociales ou de l'expérience des « pensions de famille ».
L'extension des capacités en CHRS et en centres d'hébergement d'urgence répondait notamment à la nécessité d'ouvrir les centres tout au long de l'année, sans se limiter à l'accueil d'hiver.
Aujourd'hui, on faut considérer qu'avec 30 000 places de CHRS (plus 15 000 d'accueil d'urgence) le dispositif a atteint une dimension suffisante. Là encore, il faut développer les pistes pour faire sortir des CHRS les personnes et les familles qui s'y trouvent, plutôt que d'augmenter les capacités. Vous savez que l'on voit de plus en plus de familles monoparentales, de jeunes femmes isolées en charge d'enfants, en train de rechercher un hébergement en CHRS. Face à de telles situations, les limites de la solution sont évidentes : il faut répondre en termes de solutions durables de logements pour les plus démunis, non en termes d'hébergement d'urgence.
À l'inverse, il faut créer les conditions pour convaincre les personnes les plus désocialisées de recourir aux CHRS. Des efforts très importants ont été faits en ce sens par les municipalités et les associations. Il faut poursuivre ces améliorations qualitatives, qui font des CHRS des acteurs essentiels du dispositif de lutte contre l'exclusion.
Vous rapporteurs se sont émus d'une baisse des crédits d'action sociale en faveur de la lutte contre les exclusions, inscrit sur l'article 70 du chapitre 47-21.
En réalité, cette baisse de 24 MF, de 573 MF à549 MF, n'est qu'apparente. Elle vient de ce qu'une partie des dépenses que cette dotation servait à financer sont désormais pris en charge sur les crédits des CHRS au chapitre 46-23. Sur les 1000 places de créer en 1997,400 correspondent à des transformations de places d'hébergement d'urgence précédemment financée sur les 47-21. Cette transformation jouera en année pleine en 1998, allégeant ainsi les dépenses de la ligne au-delà de la diminution qui l'affecte.
2.3 Enfin, la formation des professionnels du travail social est un élément de la politique de prévention et de la lutte contre l'exclusion.
L'effort notable consacré au financement de 152 centres qui assurent la formation initiale des travailleurs sociaux est le signe de la volonté politique de développer le nombre et la qualification professionnelle dont nous avons besoin aux côtés de nombreux bénévoles du secteur. 25 MF supplémentaires sont dégagés pour couvrir l'extension des capacités d'accueil de ces centres, ce qui porte la ligne à 537 MF.
Je ne saurais en termine sans évoquer l'action en faveur des droits des femmes.
Le conseil des ministres a procédé récemment à la nomination de la déléguée aux droits des femmes. En dépit des progrès accomplis, l'égalité des droits entre les femmes et les hommes n'est pas acquise, qu'il s'agisse de l'accès à un emploi, de la formation est bien sûre des salaires. Il est nécessaire de les porter et de les promouvoir, avec l'appui de l'État qui en est le garant.
Tel est l'objet de 72 MF consacrés au soutien des initiatives et des mouvements qui s'emploient à défendre l'égalité des droits, la parité dans la vie politique et la vie publique, ainsi que les droits propres comme l'accès à la contraception et à l'IVG, qu'il faut faciliter.
3. Cet ensemble extrêmement vaste dans l'intervention de l'État dans les différents champs du social exige de l'administration qui sert cette politique des efforts importants de mobilisation, le suivi quotidien de l'action, de communication avec ses partenaires.
J'en viens donc aux moyens matériels et humains de l'administration sanitaire et sociale en 1998. Les mesures essentielles en ce domaine concernent le personnel. Elles répondent à des occupations : renforcer l'encadrement de l'administration et assurer dans les meilleures conditions la résorption de l'emploi précaire.
La norme appliquée aux effectifs de la fonction publique d'État pour 1998 est la stabilité des effectifs. Mais du fait des contraintes propres à l'administration sanitaire et sociale, notamment l'existence de vacataires pour gérer le RMI, j'ai obtenu la création nette de 199 emplois. En tout, 345 emplois seront affectés aux vacataires titularisés d'ici à la fin de 1998, dont 284 emplois spécialement créés à cet effet.
Les moyens de fonctionnement ne connaissent pas la même progression. Les enjeux de personnel nous sont apparus, je le répète, comme une priorité. Mais s'agissant de cette administration, longtemps traitée comme le « parent pauvre », il faut prendre le contre-pied de l'idée reçue selon laquelle il est toujours possible de faire plus avec peu, voire avec moins. Il faudra résorber le retard accumulé. Pas seulement, d'ailleurs, avec des moyens budgétaires, mais aussi en prenant le tournant de la modernisation des outils et de l'organisation du travail. Je pense notamment aux outils de communication moderne, tant au sein des services qu'avec les nombreux partenaires de ce ministère, à commencer par les professionnels de la santé.
Bernard Kouchner développera sûrement les réalisations en cours dans le domaine de la santé.