Texte intégral
Réunion des Premiers Présidents du 17 novembre 1994 à la Cour de Cassation
Monsieur le Premier Président de la Cour Suprême du Maroc,
Monsieur le Premier Président,
Monsieur le Procureur Général,
Mesdames et Messieurs les Premiers Présidents,
Je tiens tout d'abord à remercier M. le Premier Président et M. le Procureur Général pour leur accueil, pour l'organisation de cette réunion annuelle des Premiers Présidents de Cour d'appel et à saluer la présence de M. le Premier Président de la Cour Suprême du Maroc.
C'est aujourd'hui une occasion supplémentaire qui m'est donnée de rencontrer les principaux responsables de nos juridictions du second degré.
L'utilité de cette réunion annuelle est certaine. Il est bon que les débats juridiques qui, par la force des choses, ont lieu à distance entre la Cour de Cassation et les cours d'appel puissent se poursuivre sous une forme plus directe et plus personnalisée.
Cette dialectique nécessaire entre la jurisprudence des cours d'appel et de la Cour de Cassation ne peut que se révéler féconde.
C'est l'occasion pour la Cour de Cassation d'être informée des questions nouvelles qui, à terme pourraient lui être déférées. De leur côté, les cours d'appel trouvent là une occasion de confronter leur interprétation des textes.
Les divergences qui peuvent parfois exister entre les juridictions du second degré méritent d'être discutées avec les magistrats de la Cour de Cassation.
Il s'agit moins d'anticiper sur une jurisprudence à venir que de recueillir un avis autorisé de nature à enrichir les débats.
C'est d'ailleurs l'idée qui vient à l'esprit lorsque l'on évoque les forums de procédure de la Cour de Cassation.
Les échanges sont riches d'enseignements sur des questions qui souvent se recoupent, témoignant ainsi d'une véritable interrogation de l'ensemble des juridictions de fond sur un même problème.
On voit bien que chaque question est le fruit d'une réflexion quotidienne des magistrats sur des problèmes d'application pratique du droit.
Je crois que c'est précisément par une approche pragmatique et de terrain que l'on pourra progressivement régler les difficultés auxquelles est confrontée la Justice depuis plusieurs années.
Le plan pluriannuel pour la Justice que j'ai proposé au Parlement et qui est en voie d'adoption définitive s'inspire de cette méthode.
Je souhaiterais profiter de l'occasion qui m'est donnée de m'adresser à vous, pour vous dire quelques mots sur l'état de la discussion parlementaire.
Vous le savez sûrement, les trois projets de loi sont actuellement devant l'Assemblée nationale, qui les examinera en deuxième lecture lundi prochain.
Certaines dispositions ont d'ores et déjà été adoptées en termes conformes par les deux assemblées.
Par exemple, la faculté reconnue aux juridictions de tenir des audiences foraines, la possibilité de créer des chambres détachées, le transfert de certaines attributions des magistrats vers les greffiers en chef, la simplification des notifications en matière pénale et, enfin, les alternatives à l'incarcération.
Je puis vous dire, sans prendre trop de risques, que les dispositions relatives aux juges de paix, aux délégations de magistrats et au juge unique en matière correctionnelle devraient être adoptées de façon définitive la semaine prochaine.
Quant à la réforme de surendettement et à la transaction pénale, rebaptisée injonction pénale, elles seront vraisemblablement votées en deuxième lecture par le Sénat.
Reste donc la médiation civile, point de désaccord entre les deux assemblées.
Mon opinion est qu'il faut encourager ce mode de règlement des litiges et surtout ne pas décourager les pratiques qui existent dans le domaine familial en laissant croire que le Parlement ne veut pas prendre acte, par la voie législative, de ces initiatives nombreuses et utiles.
Voilà en quelques mots d'explication ce que je voulais dire sur l'état d'avancement des travaux parlementaires.
Ces textes s'ajoutent à un budget dont, je crois, nous n'avons pas à rougir puisque 60 postes de magistrats sont créés pour l'année 1995, ainsi que 33 postes de fonctionnaires auxquels on peut ajouter la levée du gel des recrutements de 185 autres fonctionnaires. Les créations d'emplois accordées au ministère de la Justice représentent 35 % du total des créations d'emplois par l'État.
Les dispositifs juridiques et budgétaires se complètent donc, me semble-t-il, de façon satisfaisante.
Il me reste à laisser la parole aux différents intervenants et à vous souhaiter des débats fructueux.
Sénat : 7 décembre 1994
Monsieur le Président,
Mesdames et Messieurs les Sénateurs,
Comme les rapporteurs vont s'exprimer, je voudrais simplement rappeler ici les principaux choix de ce budget et les réformes qui y sont liées :
– indépendance de la justice (réforme du CSM) ;
– transparence (les instructions sont des écrits et versées au dossier) ;
– Égalité des citoyens devant la Justice.
Au-delà des réformes législatives, ces orientations nécessitent un accompagnement financier et des réformes d'organisation et de simplification.
Le Gouvernement traite le problème en vous soumettant une loi de programme et le projet de budget que je défends aujourd'hui devant vous.
En 1995, le budget de la justice atteindra 22,12 milliards en crédits de paiement et 22,5 en autorisations d'engagement, essentiellement pour les services judiciaires (43,6 %), pour l'administration pénitentiaire (28,6 %), pour la protection judiciaire de la jeunesse (10,5 %).
À structure constante les pourcentages d'augmentation sont de 4,76 % en crédits de paiement et de 6,26 % pour les capacités d'engagement. Je précise tout de suite que ces corrections affectent fortement l'administration pénitentiaire qui n'a plus la charges de l'hôpital de Fresnes. La véritable progression du budget de cette administration est de 4,4 % et même de 5 % à s'en tenir aux dépenses ordinaires.
La progression des dépenses de l'État dans son ensemble étant de 1,9 %.
Deux circonstances contraires influent sur le projet de budget. D'une part, il s'insère dans un climat de particulière rigueur. D'autre part, il marque le début de la loi de programme.
Vous pouvez légitimement vous demander si la rigueur permet l'entrée en vigueur du programme pluriannuel dans ces deux aspects de loi de programme et d'instrument de politique nouvelle. C'est ce que je voudrais vous prouver en démontrant aussi que le champ hors loi de programme n'a pas été négligé.
I. – Le respect de la loi de programme
Le projet de loi de programme se résume en deux chiffres : création de 6 100 emplois et ouverture de 8,1 milliards d'autorisations de programme. L'exécution de ces promesses ; elle est inscrite dans le budget.
A. – Les emplois
Sur les 6 100 emplois, 1 450 sont réservés à l'ouverture de prisons en fin de période. Il reste 4 650 emplois disponibles qu'il est prudent de créer de façon échelonnée pour ne pas gêner le travail de recrutement, soit environ 930 emplois par an. Cette année, il est prévu de créer 985 emplois nets correspondant à la loi de programme qui sont le solde de 1 016 créations et de 31 suppressions, plus un recrutement complémentaire de 230 agents pour l'administration pénitentiaire, hors la loi de programme dans des conditions que j'expliquerai.
Si les effectifs budgétaires inscrits dans les documents sont de 654 emplois seulement, c'est en raison des transferts et des dégels d'emplois. Pour vous montrer l'effort accompli, je rappellerai que les effectifs du ministère sont de 58 361 emplois, y compris les postes vacants ou gelés, et que le solde des créations au budget de l'État est inférieur à 1 700.
Examinons maintenant en détail les divers secteurs.
a) L'administration pénitentiaire
Dans le secteur pénitentiaire, 550 emplois seront créés par la loi de finances pour la métropole.
J'ai obtenu du Premier ministre, l'autorisation de recruter en surnombre 150 autres agents qui figureront dans une loi de finances ultérieure et la fin de 80 gels d'emplois, hors loi de programme pour permettre, le moment venu, l'ouverture des établissements nouveaux des Antilles. Ces 230 agents hors loi de programme. Il y aura donc 780 emplois nouveaux disponibles dont 550 correspondent à la loi de programme.
Le taux d'encadrement des détenus par des surveillants reste trop faible. Pour apprécier avec exactitude les besoins actuels et proposer des solutions, j'ai fait appel à l'inspection générale des finances. Je n'ai pas la prétention d'avoir régler un problème difficile, mais au moins il sera moins épineux.
b) Dans les services judiciaires sont prévus la création de 60 emplois de magistrats ; le recrutement net de 23 fonctionnaires, la levée de 185 mises en réserve et le recrutement de 160 juges de paix équivalents à 16 temps plein et de 208 greffiers sont 185 par dégel. Au total, 284 postes temps plein sur les 1 400 que comporte la loi de programme. À titre de comparaison, j'indique que de 1990 à 1994, les emplois n'avaient augmenté que de 734 dont 131 magistrats seulement.
On dira que cet effet est insuffisant et qu'il n'est pas à la hauteur de l'augmentation du contentieux qui croît au rythme de 4 à 5 % par an. Mais, les études qu'a menées le comité de réorganisation et de déconcentration ont confirmé l'inégale répartition des emplois. J'ai ordonné d'y remédier. Le prochain décret de localisation des emplois modifiera l'affectation de plusieurs dizaines de postes de magistrats. Si cette politique vigoureuse est maintenue plusieurs années, nous pourrons faire face à la croissance du contentieux.
S'agissant des greffiers, j'observe que la situation pour 1995 sera satisfaisante, sous réserve que la politique de mise en réserve des emplois tienne compte des réalités de la loi de programme.
c) 92 postes seront créés dans les juridictions administratives, dont 10 correspondent à un transfert de charges du ministère de l'intérieur, soit à structure constante 82 emplois, dont 15 de magistrats en surnombre. Les emplois budgétaires comprennent 22 postes d'emplois de magistrats. Là encore, il s'agit d'un peu mieux que du cinquième de la loi programme qui est de 80 simplement et du double de la moyenne des cinq dernières années qui était de 40 créations.
Je n'ai pas besoin de souligner, l'importance que le Gouvernement attache à ces recrutements. Il est humiliant que la France soit condamnée par la cour de Strasbourg parce que les affaires n'y sont pas jugées dans un délai raisonnable.
d) Pour la protection judiciaire de la jeunesse, le budget prévoit 90 créations d'emplois, nettement plus du quart des inscrits au programme pluriannuel. En faisant cet effort, le Gouvernement reconnaît que les 183 créations qui avaient marqué la période 1990/1994 étaient insuffisantes car la délinquance juvénile a explosé. Le renforcement des effectifs viendra principalement du recrutement de 63 éducateurs.
Cette augmentation est satisfaisante, mais il faut bien reconnaître que la charge de travail de la PJJ croît aussi puisqu'on lui demande de multiplier les hébergements et d'assurer des mesures de réparation pénale. De plus, les corps de la PJJJ ont des effectifs réduits, qui sont très sensibles aux mesures de gel d'emplois. L'amélioration est donc encore instable.
Ces quelques réserves ne modifient pas la seule conclusion qui s'impose : l'année 1995 verra un renforcement des effectifs du ministère par 985 agents pour la loi de programme et de 230 autres pour régler les problèmes des prisons aux Antilles.
B. – Les investissements
Le budget de 1995 prévoit 1 620 MF d'autorisations de programme, soit le cinquième exact du montant annoncé par la loi de programme 8,1 milliard de francs. Par rapport à 1994, l'augmentation est de 34 %.
Cette année la priorité a été donnée aux services judiciaires qui recevront 1 772 MF soit 50 % de plus qu'en 1994. L'essentiel de cette somme ira aux constructions neuves. Le budget permet le lancement des travaux de construction des palais de justice de Grasse, Melun, Nantes, des travaux de rénovation à Nice, Béthune, Vierzon, Lille ; des lancements d'études pour des constructions à Avignon, Fort-de-France, Pontoise et des restructurations, notamment à Besançon et Thonon.
312 MF d'autorisations de programme seront ouverts à l'administration pénitentiaire. L'année 1995 sera en effet consacrée à la recherche de terrains nécessaires à la construction de 4 nouveaux établissements et de 10 centres de semi-liberté, à la viabilisation des terrains et aux études des MCPE.
En outre, les opérations de rénovation de Poissy, Fresnes, Fleury-Mérogis, Rouen et des Baumettes seront poursuivies, tandis que seront créées 2 maisons d'arrêt régionales. Dans les années ultérieures le programme de l'administration pénitentiaire prendra le relais de celui des services judiciaires.
Les juridictions administratives et la PJJ obtiennent le cinquième de ce qui est dû au titre du programme pluriannuel, soit respectivement 40 et 80 millions, ce qui représente des augmentations de 500 et de 60 %.
Pour la protection judiciaire de la jeunesse, nous prévoyons dès la première année de réaliser 93 des 500 places d'hébergement prévues. Quant aux juridictions administratives, l'effort portera sur le relogement des tribunaux administratifs de Lille et d'Amiens et la rénovation du Conseil d'État.
Dans le même temps, les crédits de paiement augmentent de 8,38 % seulement. Ils atteindront 1 187 MF.
Par le passé, nous n'utilisons pas la totalité des crédits et nous avions des reports mais ceux-ci diminuent tous les ans et il faudra augmenter brusquement les crédits de paiement en 1996. Il y a là un sujet de préoccupation, mais cette année encore l'exécution de la loi de programme ne sera pas freinée par le manque de CP, un bon départ est pris.
II. – Des mesures hors loi de programme
Ce respect de la loi de programme n'a-t-il pas été obtenu au détriment de ce qu'elle laisse en dehors de son champ : les moyens de fonctionnement.
L'accroissement net des moyens de fonctionnement s'élèvent à 201 MF, soit une progression de 2,4 % par rapport à 1994. Mais, hors des crédits évaluatifs, le montant net total des mesures nouvelles s'élève à 82 MF.
Nous pouvons revaloriser l'unité de valeur qui sert de référence au calcul des indemnités dues aux avocats (17 MF), augmenter de 9 MF les crédits d'action sociale et de formation professionnelle, augmenter de 7 MF les crédits pour travaux d'entretien des juridictions, et de 25 MF les crédits de fonctionnement de juridictions, ajouter un million pour l'aide aux victimes.
Bien que la loi de programme ne prévoit pas, comme il est normal, des mesures catégorielles, j'avais dit que les personnels ne seraient pas oubliés.
Le budget que vous examinez prévoit déjà des mesures indemnitaires et statuaires nouvelles à hauteur de 73 millions qui s'ajouteront aux 49,8 millions de dépenses nouvelles entraînées en 1995 par le protocole Durafour. Mais je dois vous dire qu'elles devront être majorées de 37 MF en raison des derniers événements qui ont affecté l'AP.
Les agents de l'AP bénéficieront, en effet, d'un effort spécifique total de 43,5 millions, conçu pour répondre aux conditions de travail réelles des agents. L'affectation dans certains établissements est plus pénible que dans d'autres, soit parce qu'ils sont plus sécuritaires, soit parce qu'ils sont plus importants et plus anciens. J'ai donc proposé que dans 12 établissements, les personnels avant une ancienneté de 2 ou 3 ans reçoivent donc une indemnité particulière. Cette mesure intéresse 4 500 agents.
En outre, les chefs de services pénitentiaires, les personnels techniques et les personnels administratifs en contact direct avec les détenus percevront l'indemnité pour charges de détention dont le montant sera très renforcé et dépendra des négociations, j'ai envisagé qu'il passe de 1 100 F à plus de 2 000 F. Enfin, les conseillers d'insertion et de probation auront droit aux mêmes indemnités que les assistants sociaux.
Je sais que les agents de l'administration pénitentiaire travaillent dans des conditions pénibles. Je leur demande de considérer que le Gouvernement a fait lors de l'année 1994-1995 un véritable effort qui devra être poursuivi et accentué au cours des prochaines années. Avec les suppléments accordés, l'ensemble des crédits de rémunération et de cotisations sociales inscrits au budget de l'administration pénitentiaire augmentent de 7 % !
Dans le même temps, les effectifs à structure constante augmentent de 3 %. L'amélioration individuelle va au-delà de la hausse des prix. Je suis ouvert à toute discussion sur les modalités de l'effort, mais je ne peux aller au-delà.
Enfin, les indemnités des magistrats augmenteront de 2 points, celle des greffiers en chef et greffier d'1 point, la prime d'hébergement de la protection judiciaire de la jeunesse sera accordée à tous les personnels travaillant dans ces conditions, les plans de restructuration des corps de magistrats et greffiers seront achevés comme celui de transformation des agents de catégorie C des services judiciaires en greffier. Des restructurations touchent les corps de greffiers en chef et de conseiller d'insertion et de probation.
III. – Une nouvelle politique
Le projet de loi de programme s'accompagne de deux projets de loi, organique, et ordinaire, dont il est la traduction budgétaire.
A. – Dans le domaine judiciaire
Un des premiers objectifs que s'est fixé le Gouvernement est de répondre à la demande judiciaire dans les délais raisonnables. Le renforcement des effectifs des magistrats est une première solution. Mais, la répartition des emplois nouveaux est aussi importante que leur nombre. Je privilégierai les secteurs sensibles : cours d'appel, parquets, tribunaux pour enfants, application des peines où les délais de jugement sont les plus longs.
Un deuxième objectif retenu dans le programme pluriannuel est de recentrer le juge sur sa mission essentielle qui est d'apporter une réponse juridique à des conflits graves, en l'entourant d'une équipe.
Dans ce but, des crédits sont dégagés pour donner une nouvelle impulsion aux procédures de conciliation grâce à une meilleure indemnisation et à un développement de la formation des conciliateurs ; une provision est aussi prévue pour recruter des assistants de justice. Bien évidemment, je l'ai dit, les crédits nécessaires à l'expérimentation de l'institution des juges de paix ont été dégagés.
Enfin, comme vous le savez, le projet de loi que vous avez adopté prévoit certains transferts de compétence des juges aux greffiers en matière de tutelle et d'adoption notamment, je compte vous proposer d'élargir ce transfert aux certificats de nationalité.
Un troisième objectif est la lutte contre la délinquance économique et financière et contre le crime organisé qui prennent des tours si inquiétants. Une sous-direction spécialisée a été créée. Elle recevra des renforts extérieurs, mais 3 postes de magistrats supplémentaires ont été prévues au budget.
B. – En ce qui concerne l'administration pénitentiaire
Le maître mot est l'adaptation. Il faut traiter de façon adaptée les détenus dangereux. Dès 1995 ; il ne s'agit pas de récréer des quartiers de haute sécurité, mais de renforcer ponctuellement la surveillance c'est ce que nous ferons en aménageant les 2 maisons d'arrêt régionales et en lançant les études des 2 MCPE. Pour traiter les détenus présentant des troubles psychologiques, deux services médico-psychologiques régionaux seront créés et 18 personnes y seront affectées.
À l'inverse, il ne faut pas mettre en prison ceux qui n'ont rien à y faire. Le recrutement des agents sociaux facilitera un meilleur encadrement du milieu ouvert. On peut espérer qu'un meilleur encadrement du milieu ouvert. On peut espérer qu'un renforcement de 17 % des effectifs incitera les juges, qui étaient sceptiques jusqu'à présent, à prononcer plus souvent des peines alternatives à l'incarcération.
De même, le ministère de la justice acquerra les terrains nécessaires à la construction de 1 000 places de centres de semi-liberté, lieux de détentions allégées où les condamnés reviennent le soir après une journée de travail.
Dès ce budget, nous tentons d'échapper à l'alternative : la prison ou rien. Il faut aussi moderniser nos structures. J'ai proposé aux partenaires sociaux qu'en contrepartie de l'indemnité spécifique aux établissements les plus difficiles, des études soient engagées dans ces établissements pour aménager le service ; il ne s'agit pas de travailler mieux, en se préoccupant notamment du problème des congés annuels. Une mission sera placée auprès des directions de l'AP pour étudier les problèmes de personnels avec la participation de tous.
Enfin le conseil supérieur de l'administration pénitentiaire sera rénové.
C. – S'agissant de la jeunesse
L'objectif est de réorienter la PJJ vers le traitement de la délinquance, qui est sa raison d'être. Cela passe par la création des 93 places d'hébergement, car il faut bien encadrer les jeunes les plus difficiles si on ne veut pas se résoudre à les incarcérer. Cela passe aussi par 9 000 mesures annuelles de réparation pénale.
Mais je me garde d'oublier que cette jeunesse délinquante est aussi une jeunesse perturbée ; 25 emplois de psychologues, d'assistants sociaux et d'infirmiers, un crédit de près d'1 million pour des vacations psychiatriques permettront un meilleur suivi.
Face à la montée de la délinquance juvénile, il faut bien admettre que nous tâtonnons. Nous n'excluons aucune expérience. Nous avons l'intention de confier une quinzaine de jeunes mineurs condamnés à l'association JET qui accueille déjà des majeurs en fin de peine. De même, nous consacrerons 1 million de francs à des structures expérimentales à définir.
D. – Les structures
Pour mener à bien toutes ces réformes pour utiliser au mieux les crédits que j'ai détaillés devant vous, il faut que l'administration suive le mouvement qui est donné. J'ai pris deux décisions :
1) La première concerne l'administration locale.
Le Gouvernement a entrepris une politique de déconcentration. J'y souscrit pleinement. La justice a tout à gagner à une gestion proche des exécutants. Encore faut-il qu'elle en ait les moyens.
La cour d'appel est reconnue comme le bon niveau pour la constitution d'une structure locale de gestion déconcentrée des moyens de juridiction.
Il convient de créer ces structures, certes par redéploiement des moyens existants, mais également par l'affectation des 23 emplois créés en 1995.
Des responsabilités nouvelles seront données aux chefs de cour pour les responsabiliser. Par exemple on globalisera l'ensemble des crédits de vacations et l'ensemble des crédits de frais de missions pour que les chefs de cour soient sensibles à la dérive des dépenses de l'espèce en matière de conseil de prud'hommes. C'est par des mesures de conseil de prud'hommes. C'est par des mesures de responsabilisation s'améliorera.
2) La seconde a trait au conseil et au contrôle qui dit déconcentration, dit contrôle. La liberté des autorités judiciaires ou déconcentrées ne signifie pas qu'elles n'aient pas de compte à rendre dans tous les domaines qui ne touchent pas à l'exercice de la justice. En outre, je n'ai pas les moyens de faire mener des études en toute indépendance, comme le ministre de la défense le peut avec le contrôle général des armées ou celui des affaires sociales avec l'IGAS. Comme l'ont souligné certains députés, ce ministère a souffert de l'absence de moyens de son inspection. J'ai donc entrepris de la rénover. Des textes sont en préparation pour transformer l'inspection des services judiciaires en une véritable inspection générale du ministère. Dès avant leur parution, le budget prévoit le renforcement des moyens de l'actuelle inspection.
Voilà Mesdames et Messieurs les Sénateurs, les traits caractéristiques du projet de budget que le Gouvernement vous soumet. Il respecte les engagements de la loi de programme, il permet une politique nouvelle ; malgré les circonstances économiques, il accroît les moyens du ministère.
C'est un budget sérieux qui permet de travailler.