Texte intégral
Monsieur le président de l’association des maires de France,
Mesdames et Messieurs les maires,
C’est avec un réel plaisir que je vous salue à l’issue de cette journée “Outre-mer” du 81e congrès de l’association des maires de France.
Permettez-moi, en premier lieu, de remercier le maire de Paris qui nous accueilli ici.
Cette journée constitue un moment privilégié pour échanger vos préoccupations et vos expériences ; votre présence assidue en est le témoignage.
Votre réflexion s’inscrit au cœur des préoccupations gouvernementales pour l’Outre-mer, qu’il me revient maintenant de développer devant vous.
Mon propos s’articulera en deux parties :
– La première s’attachera aux enjeux du budget du secrétariat d’État à l’Outre-mer pour l’année 1999 et son impact sur les collectivités locales,
– La seconde portera sur les sujets d’actualité intéressant les collectivités locales qui ont fait l’objet des travaux de cette journée.
I – Les enjeux du budget 1999
Avec un montant de 5,6 milliards de francs pour les dépenses ordinaires et les crédits de paiement, le budget du secrétariat d’État à l’Outre-mer connaît une progression de 7 % par rapport à la loi de finances pour 1998. Près de 1,9 milliard de francs est prévu en autorisations de programme.
Ces sommes ne reflètent, vous le savez, que partiellement l’effort global de l’État en faveur de l’Outre-mer.
Tous ministres confondus, c’est un montant total de plus de 51 milliards de francs qui est consenti au profit de l’Outre-mer, soit une augmentation de 2,9 % par rapport à 1998 à comparer avec l’augmentation de 2,3 % du budget général.
Ce budget accroît les moyens d’intervention du secrétariat d’État à l’Outre-mer dans les secteurs prioritaires du gouvernement : le soutien à la croissance, l’emploi et la solidarité.
L’emploi Outre-mer nécessite, plus que jamais, un soutien actif des pouvoirs publics. Le fonds pour l’emploi dans les départements d’Outre-mer (FEDOM) qui constitue l’instrument privilégié de la politique du secrétariat d’État, représente avec 1,8 milliard de francs, en augmentation de 6,4 %, un tiers du budget de mon administration.
Cela permettra de financer 56 500 solutions d’insertion, contre 48 500 en 1998, dont 34 000 contrats emploi-solidarité, 15 000 contrats d’insertion par l’activité, 7 000 contrats d’accès à l’emploi et 500 primes à la création d’emplois. Instrument de développement économique et d’insertion, l’aide au logement occupe une place privilégiée dans le budget 1999.
Les moyens de paiement de la ligne budgétaire unique d’aide au logement dans les départements d’Outre-mer, à Saint-Pierre et Miquelon et à Mayotte, plus connue sous le sigle L.B.U., augmentent de 58 % et représentent 978 MF contre 568 MF en loi de finances pour 1998.
Cet accroissement significatif correspond à une accélération de la réalisation des programmes de logement. Plus de 19 000 logements seront ainsi financés en 1999.
L’investissement est résolument orienté vers l’emploi et le développement des infrastructures durables.
Les crédits d’investissements du secrétariat d’État : FIDOM pour les départements d’Outre-mer, FIDES pour les territoires d’Outre-mer et les infrastructures de Guyane, permettront, notamment, de financer les engagements contractuels de l’État. La contribution de l’État aux communes des territoires d’Outre-mer par l’intermédiaire du fonds intercommunal de péréquation, sera maintenue à hauteur de 15 MF pour la Polynésie française et 15 MF également pour la Nouvelle-Calédonie.
Les subventions de fonctionnement des collectivités locales sont reconduites, à l’exception de celle de la commune de Cayenne dont le plan de restructuration prend fin à la fin de cette année et de celle de Mayotte qui a fait l’objet d’un rattrapage en 1998.
Le budget 1999 prend aussi en compte les difficultés budgétaires du territoire de Wallis et Futuna. La subvention de fonctionnement de l’État est portée à 3,3 MF. Cet effort exceptionnel représente plus qu’un doublement.
J’évoquerai rapidement la réforme du service militaire adapté (S.M.A.) qui est engagée. Dans le cadre de la professionnalisation des armées, le S.M.A. met en place le régime du volontariat. A ce titre, 500 emplois de volontaires sont prévus.
Un régime spécifique sera mis en place Outre-mer : les volontaires devraient comprendre 60 % de stagiaires et 40 % de techniciens. La durée maximale du volontariat est fixée à 5 ans et la période de formation à 24 mois maximum.
Les crédits destinés au S.M.A. augmentent globalement. Ils représentent un effort de 451 MF, soit plus de 8 % du budget du secrétariat d’État. Avec les crédits du fonds social européen, c’est une dotation totale de 518 MF qui bénéficiera au S.M.A.
II – J’en viens maintenant aux sujets propres à l’action publique locale qui ont fait l’objet de vos travaux.
Mon parcours personnel d’élu local me fait partager votre attachement à la décentralisation engagée depuis 1982.
L’action publique doit être la plus proche possible des citoyens, c’est là ma conviction profonde, et ce qui est vrai en métropole l’est plus encore Outre-mer.
La commune est, à cet égard, l’échelon le plus indispensable à la réalisation de cette ambition.
L’exercice des compétences communales de proximité ne saurait se faire sans les moyens financiers correspondants.
Pour les trois prochaines années, le gouvernement propose aux collectivités locales le passage d’un “pacte de stabilité” à un véritable “contrat de croissance et de solidarité”.
L’objet même de ce contrat consiste à rénover les dotations de l’État en introduisant une meilleure prise en compte des situations spécifiques des collectivités locales.
L’enveloppe des concours de l’État était jusqu’à présent indexée sur l’indice prévisionnel des prix à la consommation. Elle le sera désormais également sur une fraction croissante de l’indice prévisionnel du P.I.B. : 0,20 % en 1999, 0,25 % en 2000 et 0,33 % en 2001. Ainsi les collectivités locales seront directement intéressées au progrès de la croissance économique.
Grâce au retour de la croissance, la principale des dotations, la dotation globale de fonctionnement (D.G.F.) augmentera de 2,78 % l’année prochaine.
La dotation de compensation de la taxe professionnelle (D.C.T.P.) reste la variable d’ajustement et sera en baisse.
Cette réduction sera modulée en fonction de la situation financière des communes et, en particulier, de leur égibilité à la dotation de solidarité urbaine (D.S.U.).
Qu’il me soit ici permis de dissiper un malentendu sur cette question et de rassurer certains élus inquiets de cette discrimination.
Toutes les communes d’Outre-mer étant assimilées à des communes éligibles à la D.S.U., bénéficieront du traitement le plus favorable. Ainsi, le montant de la dotation de compensation de la taxe professionnelle réparti en 1999 devrait être de l’ordre de 53,8 MF pour l’Outre-mer.
Pour cela, la dotation de solidarité urbaine (D.S.U.) sera abondée de 500 MF.
Bien que les communes d’Outre-mer n’émargent pas directement à cette dotation, son abondement viendra majorer la dotation d’aménagement de la D.G.F. qui bénéficiera, elle, aux communes d’Outre-mer. Ces dernières en retireront une ressource supplémentaire de l’ordre de 19 MF en 1999.
Cet abondement exceptionnel vient bien évidemment en complément de l’évolution annuelle de la D.G.F. prévue, je vous l’annonçais à l’instant, en augmentation de 2,78 % en 1999.
La réforme de la fiscalité locale est engagée par le gouvernement, notamment par la réforme de la taxe professionnelle.
Vous le savez, la suppression progressive sur 5 ans, de 1999 à 2003, de la part “salaires” des bases de la taxe professionnelle, sera intégralement compensée par une dotation de l’État qui aura vocation à intégrer la D.G.F., est de nature à affecter le potentiel fiscal des collectivités locales.
Cette réforme n’aura que des incidences limitées sur les concours financiers de l’État aux communes d’Outre-mer, en raison des modes de calculs spécifiques de ces dotations qui privilégient le critère de population et qui s’appuient, en outre, sur un système de quote-part par rapport aux dotations servies en métropole.
En mars 1999, le recensement général de la population aura lieu dans les quatre départements d’Outre-mer et la collectivité territoriale de Saint-Pierre et Miquelon.
Après les recensements de 1996 dans les territoires d’Outre-mer et celui de 1997 à Mayotte, c’est la totalité des collectivités d’Outre-mer qui pourra ainsi bénéficier très directement de ces modalités de calcul particulières.
L’augmentation de la population entraînera, en effet, un accroissement plus que proportionnel de la quote-part des dotations de l’État réservées à l’Outre-mer en raison de la majoration de 10 % du ratio de la population.
Je vous indiquais l’année dernière, à pareille époque, que les ressources communales Outre-mer soulevaient la délicate question de l’octroi de mer.
Depuis, la Cour de justice des communautés européennes a rendu, les 19 février et 30 avril 1998, deux arrêts de principe.
Elle a tout d’abord indiqué que l’article 227-2 du traité des communautés européennes permet un traitement fiscal particulier au profit des départements d’Outre-mer. Elle a ainsi confirmé le principe de l’octroi de mer.
On ne peut que se féliciter d’une telle décision qui reconnaît la spécificité du statut des départements d’Outre-mer au sein de l’Union européenne.
La Cour a toutefois précisé que la décision du Conseil du 22 décembre 1989 exclut toutes exonérations d’ordre général ou systématique, et n’autorise que les exonérations nécessaires, proportionnelles, précisément déterminées et justifiées.
Elle laisse au juge national le soin de statuer sur la conformité de la loi du 17 juillet 1992 à la décision du Conseil en fonction des critères qu’elle a énoncés.
Il nous revient donc désormais d’examiner les dispositions de la loi de 1992 qui ne seraient pas en conformité avec cette jurisprudence et le droit communautaire.
J’entends mener ce travail en étroite concertation avec les élus et les représentants des milieux économiques et sociaux concernés avant la fin de cette année.
La gestion des personnels communaux a également été abordée au cours de votre journée.
Le recrutement d’agents non-titulaires affectés à des emplois permanents de la fonction publique territoriale n’est, en effet, pas conforme à la stricte légalité.
30 000 agents publics, essentiellement dans les communes, sont dans ce cas, et connaissent des situations d’emploi et de rémunération très différentes d’un département à l’autre, d’une commune à l’autre. Cette situation n’est pas propice à une bonne administration municipale.
Dans chaque département, des accords locaux ont pu permettre de trouver des solutions appropriées. Je me félicite ainsi des discussions et propositions des élus, et notamment de l’accord conclu entre l’association des maires du département de la Réunion et les organisations représentatives des personnels concernés.
Je n’ignore cependant pas les conséquences juridiques et financières qu’entraînent pour les collectivités de tels accords.
Le gouvernement agira donc en obéissant à trois principes : assurer aux agents la protection qu’ils peuvent légitimement attendre ; tenir compte des possibilités financières des collectivités, mais aussi respecter la légalité.
Je vous sais également attentifs à un autre volet de la gestion des personnels communaux : la formation. Vous souhaitez disposer de collaborateurs mieux préparés à la gestion et au développement local.
A cette fin, un protocole d’accord a été signé, entre le ministère de l’Outre-mer et le Centre national de la fonction publique territoriale (C.N.F.P.T.). Son double objectif est de recentrer l’effort de formation sur les domaines prioritaires qui sont les vôtres et d’intensifier l’offre de formation.
Les financements prévus sont assurés par le Centre national de la fonction publique territoriale et par les collectivités locales. En outre, les crédits du fonds social européen peuvent être sollicités pour certaines actions.
Dans les D.O.M., les chartes départementales de formation prévues par ce protocole ont pris un certain retard.
Les difficultés rencontrées, n’empêchent pas les délégations régionales du C.N.F.P.T. de poursuivre, avec leurs moyens propres, leurs actions traditionnelles de remise à niveau des connaissances et de préparation aux concours administratifs.
Il n’en est pas de meilleur témoignage que le dynamisme manifesté dans ce domaine en Polynésie française.
Le Centre national de la fonction publique territoriale et le syndicat pour la promotion des communes de la Polynésie française (S.P.C.P.F.) ont signé, le 23 avril 1998, une convention de partenariat permettant, la mise en œuvre de plans annuels de formation des personnels communaux.
Gageons que les changements intervenus cette année au sein du C.N.F.P.T. soient l’occasion de relancer la dynamique de cet effort de formation spécifique en faveur de nos collectivités d’Outre-mer. Je m’y emploierai, pour ma part, avec détermination.
Un volet important de la politique du gouvernement concerne le renforcement de la coopération intercommunale.
L’objectif du projet de loi qui viendra en discussion au Parlement au cours du premier semestre 1999, est triple : conforter le dynamisme local en faveur de la croissance et de l’emploi, simplifier les règles et les outils de l’intercommunalité sans remettre en cause l’institution communale, et enfin relancer l’intercommunalité en milieu rural comme en milieu urbain.
Il est ainsi prévu la mise en place de communautés d’agglomération aux compétences renforcées et dotées d’une taxe professionnelle unique. Ces communautés conservent les agglomérations de plus de 50 000 habitants, dont la ville-centre compte elle-même plus de 15 000 habitants.
Pour encourager leur développement, les communautés d’agglomération bénéficieront pendant 5 ans, dès la première année de création, d’une dotation globale de fonctionnement de 250 francs par habitant, soit plus du double que celle qui leur est accordée aujourd’hui.
Les communautés de communes verront également leurs moyens renforcés. Elles sont plus adaptées au milieu rural.
Je veux vous encourager à vous inscrire dans ce mouvement de coopération intercommunale parce qu’il me paraît à même de renforcer la capacité d’intervention de vos collectivités.
La rénovation de la procédure des contrats de plan engagée par le gouvernement vous intéresse aussi.
La prochaine génération des contrats de plan, et c’est là l’une de ses principales innovations, comportera un volet régional et un volet territorial.
Ce volet territorial présentera les actions qui concourent au développement local et à une meilleure organisation du territoire.
Il comprendra notamment des investissements de proximité et des opérations d’animation déterminantes pour la création d’activités nouvelles, l’émergence de nouveaux emplois et la prise en compte de l’environnement.
Il constituera le cadre des engagements de l’État et de la région pour les futurs contrats d’agglomération et contrats de pays.
Les pays comme les agglomérations sont en effet au cœur du projet de loi pour l’aménagement durable du territoire arrêté par le gouvernement.
Cette notion de pays ne peut pas rester étrangère aux collectivités d’Outre-mer. Des pistes de réflexion sont déjà engagées, à l’occasion de la préparation des contrats de plan Outre-mer.
La philosophie de l’ensemble de ces dispositions pourrait être résumée par le triptyque suivant : « un territoire, une stratégie et un projet, un contrat ».
Poursuivre la décentralisation Outre-mer passe par une réflexion sur une nouvelle répartition des compétences entre les différents niveaux territoriaux d’une part, entre l’État et les collectivités d’autre part.
Rester fidèle à l’esprit de cette grande réforme mise en œuvre depuis 1982 suppose que nous soyons clairs vis-à-vis de nos concitoyens sur le cadre et le sens des évolutions souhaitées.
Les départements d’Outre-mer sont définis par l’article 73 de la Constitution et le seront prochainement par l’article 299-2 du traité d’Amsterdam, qui fait explicitement référence à leur statut départemental.
C’est dans ce double cadre, organisé par des textes qui fondent ainsi l’intégration économique et sociale des départements d’Outre-mer dans la France et dans l’Union européenne, qu’il convient de rechercher les évolutions qui permettront un plus grand exercice des responsabilités et un meilleur équilibre des pouvoirs.
Le Premier ministre a, sur ma proposition, décidé qu’un projet de loi d’orientation serait discuté par le Parlement à l’automne 1999. Ce projet de loi devra marquer, pour les départements d’Outre-mer, une nouvelle étape, celle du développement durable.
Sur ma proposition, le Premier ministre va nommer deux parlementaires en mission, élus des départements d’Outre-mer, qui devront lui faire, dans un délai de six mois, des propositions d’approfondissement de la décentralisation. Ces propositions seront rendues publiques afin qu’elles puissent être débattues avant toute décision.
Rien n’exclut évidemment que ces propositions et les décisions qui en découleront aboutissent à une évolution différenciée selon les départements.
Il faut également penser à accroître les moyens de l’action publique dans ces départements. Cet objectif concerne autant l’État que les collectivités locales et touche aux moyens humains comme à l’organisation administrative.
Le renforcement des capacités locales d’expertise et d’innovation par le recrutement de cadres supplémentaires, parfois cadres des administrations de l’État, se heurte souvent aux contraintes financières.
Pour ma part, je suis tout à fait favorable à ce que soient étudiées des modalités d’allègement de cette charge financière, pour permettre à des cadres “A” notamment, d’être mis à disposition des collectivités locales d’Outre-mer.
Cet effort sur l’encadrement est également nécessaire pour les services de l’État. J’ai donc proposé au Premier ministre que soit étendu aux départements d’Outre-mer le système, existant en métropole, de secrétariats généraux aux affaires régionales qui se substitueraient aux actuels secrétariats généraux aux affaires économiques.
Il me paraît important que l’action publique s’inscrive dans une organisation administrative plus à même d’être au service d’un développement soucieux d’aménagement du territoire. Des propositions m’ont été faites dans trois des quatre départements d’Outre-mer.
À La Réunion et en Guyane, se manifeste le souhait d’une organisation administrative permettant de mieux prendre en compte les déséquilibres internes que connaissent ces deux départements.
Différentes options sont évoquées pour la Guyane.
Les parlementaires de La Réunion ont émis le vœu unanime de la création d’un second département.
Dans mon esprit, cette hypothèse, si elle devait voir le jour, devrait aussi concerner la redéfinition de la carte communale. Pour 700 000 habitants, La Réunion ne compte en effet que 24 communes.
J’ai donc demandé aux préfets concernés de me faire des propositions sur les évolutions possibles de l’organisation communale et du cadre départemental.
En Guadeloupe, je sais que les élus des îles du Nord considèrent leurs particularismes comme inconciliables avec l’intégralité du droit applicable. Les situations ne sont d’ailleurs pas identiques à Saint-Martin et à Saint-Barthélemy.
Le gouvernement est prêt à en discuter, dès lors qu’auront été pesées toutes les conséquences des évolutions souhaitées et que celles-ci, ce que je veux bien croire, n’ont pas pour objet exclusif de créer, au sein de la République, des zones de non-droit fiscal.
L’approfondissement de la décentralisation ne saurait être réservé aux seuls départements d’Outre-mer.
Si elles apparaissent parfois d’une autre nature, les échéances ne sont pas moins nombreuses pour les autres collectivités d’Outre-mer.
Les électeurs de Nouvelle-Calédonie viennent d’approuver à une large majorité l’accord de Nouméa. Celui-ci va se traduire par le projet de loi organique, en cours d’élaboration, qui sera présenté en conseil des ministres dès la fin du mois de novembre. Les transferts de compétence qui sont prévus se traduiront par une compensation financière intégrale.
En Polynésie française, le Président de la République a souhaité que le territoire bénéficie de dispositions constitutionnelles inspirées de celles adoptées pour la Nouvelle-Calédonie. Des discussions ont été engagées par le gouvernement avec les représentants du territoire. Cette réforme passe par un projet de loi constitutionnelle puis par un aménagement de l’actuelle loi organique statutaire qui date de 1996.
La réforme de l’institution communale en Polynésie française fait à présent l’objet de deux projets de lois déposés devant le Parlement.
Cette réforme s’attache à mieux organiser, en partenariat avec le territoire, les compétences communales, à supprimer, quinze ans après les lois de décentralisation, la tutelle exercée sur les communes, à rendre applicable le mode de scrutin de droit commun aux 15 communes polynésiennes de plus de 3 500 habitants et, enfin, à créer un véritable statut du personnel communal.
J’ai eu l’occasion en juin dernier d’exposer plus longuement devant les maires de Polynésie française le détail de la réforme.
Malgré un calendrier parlementaire très chargé en ce qui concerne l’Outre-mer, je souhaite que ces deux projets de loi soient rapidement discutés par le Parlement.
En ce qui concerne les évolutions du territoire de Wallis-et-Futuna, il y aura lieu d’en débattre – le statut date de 1961 – avec tous les acteurs de la société locale, dans le respect de leur culture.
La consultation que les Mahorais attendent depuis 20 ans sur le statut de Mayotte sera organisée d’ici à l’an 2000.
A Saint-Pierre et Miquelon, enfin, des évolutions ont été sollicitées. Elles portent sur la répartition des compétences et sur les moyens dont disposent les différentes collectivités. Je souhaite qu’un accord se dégage pour appuyer une éventuelle modification législative.
Je veux pour terminer aborder les questions de sécurité qui vous préoccupent et qui suscitent de nombreuses interpellations de nos concitoyens.
Vous savez qu’en matière de sécurité, mission régalienne de l’État, le cadre voulu par le gouvernement est constitué par le contrat local de sécurité. Ce dispositif vise à faire de la sécurité l’affaire de tous. A ce jour, quatre contrats locaux de sécurité ont déjà été signés Outre-mer ; huit autres le seront d’ici la fin de l’année. Cette politique commence à porter ses fruits : au cours du premier semestre 1998, le nombre de faits constatés et d’infractions de voie publique a diminué Outre-mer.
Le renforcement en effectif des 7 300 policiers et gendarmes actuellement en poste Outre-mer permettra de lutter, avec des moyens accrus, contre toutes les formes de délinquance ainsi que contre l’immigration clandestine.
J’ai demandé aux représentants de l’État de donner instruction pour que soit assurée, sur la voie publique, une présence effective et visible pour les citoyens des forces de police et de gendarmerie, auxquelles je tiens à rendre hommage pour les missions qu’elles effectuent parfois au péril de leur vie. La tragique et récente actualité en Guyane reste dans toutes les mémoires.
Evoquer la sécurité renvoie également aux moyens de prévention des catastrophes naturelles qui frappent trop souvent l’Outre-mer. La Polynésie française a encore payé un lourd tribut, cette année, à des précipitations torrentielles. J’ai décidé que l’État prendrait à sa charge une mission du B.R.G.M. pour établir un cadre préventif de référence.
J’ai également demandé le pré positionnement permanent d’un détachement d’une dizaine d’officiers et de militaires de la direction de la sécurité civile en Martinique et à La Réunion, comme cela avait été fait en Guadeloupe lors du passage du cyclone “Georges”. Cette cellule d’état-major servira d’appui pour l’accueil d’unités plus importantes qui pourraient être envoyées préventivement sur les sites menacés.
En conclusion, vous le voyez, les collectivités locales et notamment les communes tiennent une place toute particulière dans l’action du gouvernement Outre-mer.
Face à des difficultés plus grandes, à l’héritage passé, à la complexité des textes et des réglementations, ceux qui exercent, comme vous le faites Outre-mer, des responsabilités d’élus locaux, le font avec opiniâtreté et dévouement.
Le respect des procédures de passation des marchés publics, la tenue d’une comptabilité rigoureuse, le règlement en temps voulu des factures doivent guider votre action de gestionnaires. Ces règles de bonne gestion ne sont pas des contraintes insurmontables mais l’assurance de la continuité des services rendus à vos concitoyens.
Je tiens à saluer votre action et à réaffirmer ma volonté de vous soutenir.