Texte intégral
Le ministère de la Mer joue aujourd'hui un double rôle en matière d'environnement littoral : un rôle traditionnel de caractère juridico-administratif ; un rôle plus nouveau de caractère économique et prospectif. Le premier concerne la conception et la mise en œuvre de « la loi littoral » du 3 janvier 1986. Sept décrets sont actuellement parus, trois autres sont en cours de préparation. La direction des Ports et de la Navigation Maritime participe très directement à l'élaboration de cette législation et de cette réglementation, marquées surtout par le souci de protection mais qui ouvrent aussi des perspectives de développement.
De nombreuses activités maritimes trouvent en effet sur le littoral les conditions les plus favorables à leur développement : la pêche, les cultures marines, les activités agricoles et sylvicoles, les activités portuaires, la construction et la réparation navale et les transports maritimes sont aujourd'hui confrontés à des perspectives économiques et sociales nouvelles. Les projets de développement qui induisent une urbanisation du littoral se multiplient Une gestion économe de l'espace et affichage de règles claires sont la condition de tout développement durable.
Sept schémas de mise en valeur de la mer (SMVM) sont aujourd'hui en cours d'élaboration. Le plus avancé, celui de l'Étang de Thau, sera soumis au Conseil d'État fin 1992. Mais au-delà des textes juridiques et des procédures, le ministère de la Mer mène une action constante de prévention et de lutte contre les pollutions de toute nature. L'exemple de l'Amoco Cadiz illustre parfaitement cette action.
1978-1992 quatorze ans se sont écoulés entre la catastrophe de L'Amoco Cadiz et la décision d'indemnisation des victimes de la pollution provoquée par ses 220 000 tonnes de pétrole brut déversées au large de Portsall, à extrême Ouest de la Bretagne, et répandues sur près de 300 km de côtes. Même si le temps nécessaire pour parvenir à cette décision parait excessif et que l'adéquation des indemnités aux dommages et aux préjudices causés par cette catastrophe peut être critiquée, il faut se féliciter de ce résultat car il marque le triomphe du droit. Le véritable responsable a été condamné alors qu'il était possible de craindre en raison de certaines pratiques utilisées, que les responsabilités ne se trouvent limitées à un niveau intermédiaire et insolvable.
Cette affaire, avant même d'aboutir à son terme, aura déjà influencé le traitement de dossiers similaires. Il n'est pour s'en convaincre, qu'à constater la célérité avec laquelle fut traité le cas de l'Exxon Valdes et l'importance des indemnités correspondantes. Nul doute que les victimes de cette catastrophe n'aient dû une telle reconnaissance de leurs droits, et si rapide, à l'action opiniâtre menée si longtemps par le gouvernement français et le syndicat des communautés territoriales bretonnes sinistrées pour faire reconnaître les leurs. Il fallait en effet une foi inébranlable et la conviction absolue de son bon droit pour attaquer, devant une juridiction des États-Unis, une puissante société dont la responsabilité ne paraissait pas évidente à établir formellement. Était nécessaire une solidarité sans faille, aussi bien entre les communautés constituant le syndicat mixte qu'entre ce syndicat et l'État, pour soutenir si longtemps ce combat juridique, dans une procédure étrangère plutôt décourageante. Mais des enseignements ont été tirés de cet accident, comme de la rupture du pétrolier Tamo en Manche, sous l'effet de la tempête, qui, deux ans après l'Amoco Cadiz, a provoqué la pollution de ces mêmes côtes. L'action a été menée dans les instances internationales (Organisation Maritime Internationale), régionales (communauté ou zone européenne plus large) et au plan national. Rappelons que l'Amoco Cadiz, a dérivé de longues heures vers la côte de Bretagne, les tentatives de remorquage par un navire privé avant échoué tant par suite des conditions météorologiques qu'en raison de la lenteur des négociations du contrat de remorquage. Les autorités françaises n'avaient alors aucun moyen « officiel » de connaître ce qui se passait au Large de leurs côtes.
Quant au Tanio, il s'est cassé dans la tempête et on a estimé que la défaillance qui avait causé cette rupture pouvait résulter de ce qu'il avait touché le fond quelques semaines auparavant. Seul un contrôle sur cale aurait permis de déceler les fragilités de la soudure. Une bonne partie des actions a donc porté sur la prévention. La France a joué un rôle important dans l'évolution des règles, et ce encore récemment lors de l'adoption, en mars 1992 par l'OMI de nouvelles dispositions pour la construction de pétroliers. Avec le soutien de certains autres pays, elle a fait accepter une solution « à pont intermédiaire » qui lui parait au moins aussi efficace, pour diminuer les conséquences d'un échouement que la solution du « double fond », sans en présenter les inconvénients.
Encore faut-il que ces règles soient appliquées.
Traditionnellement le contrôle appartient à l'État dont le navire bat pavillon. Mais les conventions prévoient également un rôle pour l'État du port. À la suite de l'accident du Tano, la France a cherché à promouvoir ce rôle. Il en est résulté d'abord le mémorandum de La Haye en 1978. Le mémorandum d'entente sur le contrôle des navires par l'État du port fut constamment adopté à Paris par les ministres responsables en janvier 1982, remis à jour et en particulier lors d'une nouvelle conférence ministérielle à Paris en mars 1991. La clause dite de « traitement pas plus favorable » (no more favourable treatment) selon laquelle au cours des contrôles qu'il effectue, l'État du port doit veiller à ce qu'un navire battant pavillon d'un État non partie aux conventions n'en tire pas un bénéfice économique, est fondamentale. Les navires battant « pavillon de complaisance » ne sont pas, quant à eux, dispensés des contrôles techniques.
Une des leçons tirées de l'accident de L'Amoco Cadiz est qu'il est nécessaire de connaître la situation au large des côtes. Dès cet accident, un décret imposait à tous navires, aux bords desquels se produisait un incident susceptible de provoquer une pollution, d'en faire rapport aux autorités françaises. Depuis l'entrée en vigueur de la convention internationale pour la prévention de la pollution par les navires (MARPOL 73 78), cette disposition est devenue une règle internationale Ce compte rendu obligatoire est complété par le contre du trafic depuis la côte C'est le rôle des services de trafic maritime (VTS). En France, les CROSS (Centre régional opérationnel de surveillance et de sauvetage) assurent cette fonction. À plusieurs reprises, ils ont permis de constater le comportement anormal d'un navire et de prendre les mesures qui s'imposaient. Si lors de l'accident de l'Amoco Cadiz, le CROSS de Corsen à l'extrême ouest de la Bretagne et le radar associe de l'île d'Ouessant avaient existé, on aurait pu prévenir son échouement. Le CROSS a été inauguré moins de deux ans après la catastrophe.
Une convention de 1969 donne le droit à un État côtier d'intervenir au-delà de sa mer territoriale à l'égard d'un navire qui présente un « danger grave et imminent » pour ses intérêts. Mais, avoir le droit d'intervenir grâce à une convention internationale ne suffit pas. Encore faut-il se donner les moyens de le mettre en œuvre. La loi française donne au préfet maritime les moyens juridiques d'appliquer ce droit. Il peut en effet, après avoir mis en demeure le navire d'agir lui-même – contre le danger, prendre les mesures si l'action du navire ne lui parait pas suffisante. Bien entendu, cette mise en demeure est entourée des précautions nécessaires pour éviter les risque d'excès de pouvoir.
Le préfet maritime est en mesure d'imposer au navire la prise d'un remorqueur sans attendre la fin des négociations d'un contrat. Pour ce faire, la Marine nationale a passé un contrat avec la société Les Abeilles internationales pour qu'un remorqueur puissant soit prêt à intervenir au large d'Ouessant, et un autre au large du Cotentin, dès que le temps devient mauvais. Ainsi furent menées de très nombreuses actions rapides, qui sauvèrent un nombre important de vies et évitèrent des catastrophes. La plupart d'entre elles se sont déroulées dans des conditions normales, sans intervention du préfet maritime. Ce dernier peut également envoyer à bord des équipes pour vérifier l'état du navire en difficulté et ceci s'est produit à plusieurs reprises au cours de l'hiver 1991-1992 – voire pour prendre les dispositions nécessaires. Dispositions qui, dans leur ensemble, se sont révélées d'une grande efficacité.
Malgré toutes ces mesures de prévention, des déversements se produisent. En France, l'organisation de la lutte relève de l'État presque exclusivement, qu'il s'agisse du contrôle des actions menées ou de l'approvisionnement, des procédures recherche ou de formation. Toutefois, depuis quelques années, les moyens privés se développent.
Lors de l'accident du Torrey Canyon en 1967, aucune disposition spéciale n'existait : fut déclenché le plan ORSEC (organisation des secoure), destiné à faire face aux accidents à terre. Mais on s'est vite aperçu que ce plan n'était pas adapté aux questions spécifiques que posait une pollution marine importante. On a donc mis en place un système spécial d'instruction POLMAR qui a été considérablement remaniée après l'accident de l'Amoco Cadiz. Quelques jours avant ladite catastrophe, un décret du 9 mars 1978 avait donné au préfet maritime le pouvoir de coordination des diverses actions en mer lorsque plusieurs administrations sont concernées. Les réflexions qui ont suivi l'accident ont conduit à renforcer l'organisation centrale par la création du comité interministériel de la Mer et de la mission interministérielle de la Mer (août 1978). À l'époque, il s'agissant soit de créer une administration unique pour ensemble des actions de État en mer – c'était l'option « garde-côte » – soit de mettre en place une coordination des diverses administrations existantes. C'est cette seconde option qui a prévalu On peut la décrire comme une approche pragmatique puisqu'elle évite des bouleversements et fait appel aux compétences acquises dans la vie quotidienne lorsqu'il y a un accident majeur. Les textes ont depuis lors peu changé, la modification principale résultant de la présence au gouvernement, depuis 1981, d'un ministre ou secrétaire d'État changé de la Mer ayant reçu délégation du Premier ministre pour la coordination des actions de l'État en mer. Parallèlement, la France acquérait d'importants stocks de matériel de lutte (avion de surveillance, dispersants, moyens de les mettre en œuvre, barrages et récupérateurs) et de nettoyage des plages. Elle créait le Centre de documentation, de recherche et d'expérimentation sur les pollutions accidentelles des eaux CEDREX, qui a pour vocation principale de conseiller les pouvoirs publics aussi bien lors de la prévention qu'à la suite d'un incident.
Les qualités des prestations du CEDRE sont reconnues par la communauté européenne. Et ce n'est pas une coïncidence si le premier forum international sur la recherche et le développement, qui a eu lieu en juin 1992 à Washington sous les auspices de la Coast Guard des États-Unis et de FOMI, a vu le CEDRE jouer un rôle important.
Mais, la lutte contre les pollutions nécessite une coopération internationale, tant dans la définition des moyens que dans leur acquisition, Cette coopération s'organise depuis de nombreuses années au plan régional, d'une part, à la communauté, d'autre part pour les accords entre riverains d'une même mer (accord de Bonn pour la Mer du Nord-Manche, de Lisbonne pour l'Atlantique du Nord-Est, convention de Barcelone pour la Méditerranée). Plus récemment, une convention mondiale a été adoptée sous l'égide de l'OMI : la convention internationale de 1990 sur la préparation, la lutte et la coopération en matière de pollution par les hydrocarbures (convention OPRC).
L'émotion que provoquent les accidents de pétroliers et l'ensemble des efforts consacrés à leur prévention ne doivent pas exagérer les dangers qu'ils provoquent pour l'environnement la pollution par les hydrocarbures n'est pas la plus grave atteinte à l'environnement marin les rejets chimiques d'origine terrestre, plus diffus et moins spectaculaires, étant plus graves. Dans la pollution des mers par les hydrocarbures, le transport maritime (accidents et rejets opérationnels), qui était cause il y a dix ans de plus de la moitié du pétrole déversé en mer, ne représente plus aujourd'hui qu'un sixième du déversement annuel. Les déversements volontaires restent inadmissibles et doivent être sanctionnés