La mission de garde, première mission de l'administration pénitentiaire

Les prisons reçoivent les personnes condamnées ou en attente de jugement.
L’exigence de sécurité demeure la priorité en prison, même si les régimes de détention ont été assouplis. Cette exigence s’est accrue afin de lutter contre la radicalisation en détention.

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Le parc pénitentiaire

Au 1er janvier 2018, le parc pénitentiaire compte 185 établissements : 82 maisons d’arrêt, 96 établissements pour peine, 6 établissements pénitentiaires pour mineurs et un établissement public de santé national à Fresnes. Il a connu un changement majeur à la fin des années 1980, avec l’arrivée de prisons d’un type nouveau.

En 1986, Albin Chalandon, garde des Sceaux, souhaite lancer rapidement un important programme de construction de prisons pour répondre à la situation préoccupante de la surpopulation carcérale et à la vétusté de nombreux établissements. Pour ce faire et compte tenu des contraintes budgétaires, il propose, dans le cadre du projet de loi sur le service public pénitentiaire, de confier entièrement ces nouvelles prisons au secteur privé. À l’issue du débat parlementaire, le projet aboutit à une solution médiane : la "gestion déléguée". La construction et une partie de la gestion des prisons peuvent être déléguées au secteur privé, les fonctions de direction, de greffe et de surveillance restent assurées par l’administration pénitentiaire.

En 1988, le programme "13 000" pour la construction de nouvelles places de prison est lancé. Il conduit à la construction, en moins de 4 ans, de 25 établissements, dont 21 seront à gestion déléguée (portant sur les prestations d’hôtellerie, de restauration, de maintenance et de nettoyage des locaux, du travail des détenus, etc.).

À la suite de ce programme, d’autres, qui font tous appel à la gestion déléguée, vont suivre :

  • en 1995, le programme "4 000" (achevé fin 2004) ;
  • en 2002, le programme "13 200" avec l’introduction de partenariats public-privé (révisé depuis et achevé en 2017) ;
  • en 2004, le dispositif d’accroissement des capacités de près de 3 000 places ;
  • en 2011, le "nouveau programme immobilier" de 7 500 places qui prévoit de doter le parc pénitentiaire de plus de 70 000 places en 2018, revu en 2012 à environ 63 500 places d’ici 2022 ;
  • et enfin en 2014, le programme "3 200" dont la livraison est prévue en 2023.

Aucun de ces programmes n’a permis de résoudre le problème chronique de la surpopulation carcérale. Si 33 300 places ont bien été inaugurées sur la période 1988-2016, les établissements pénitentiaires ont vu leur capacité croître de seulement 28 000 places, du fait des fermetures concomitantes des établissements les plus dégradés. En outre, la réalisation de ces programmes immobiliers au coût élevé s’est faite au détriment de la maintenance et de la rénovation du parc pénitentiaire existant encore largement vétuste.

Lors de la campagne présidentielle, Emmanuel Macron s‘est engagé en mars 2017 à mettre en œuvre un nouveau programme immobilier pénitentiaire de "15 000 places". Le 18 octobre 2018, la garde des Sceaux, Nicole Belloubet, en a détaillé le contenu.

15 000 places de prison doivent être construites d'ici 2027

D'ici 2022, 7 000 places de prison devraient être livrées et des projets permettant la construction d’ici 2027 de 8 000 places supplémentaires devraient être lancés. Plus précisément, 2 500 places en maisons d’arrêt et 2 000 places dans de nouvelles structures d’accompagnement vers la sortie (SAS) sont prévues. Le programme vise également à construire 2 prisons expérimentales centrées sur le travail et des centres pénitentiaires adaptés à une prise en charge diversifiée des détenus (création de "quartiers de confiance" où les détenus se déplacent avec un badge). Pour accélérer la réalisation de ce programme, la loi du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice programme un investissement de 1,7 milliard d'euros et facilite certaines procédures, notamment d’urbanisme.

Depuis plusieurs années, la surpopulation des prisons s’est aggravée. Au 1er juillet 2019, l’administration pénitentiaire dénombre 71 710 détenus pour 61 105 places (contre 63 189 détenus pour 53 182 places en 2009). 1 600 détenus dorment sur des matelas au sol. La densité carcérale est de 117,4% dans l’ensemble des établissements et atteint presque 140% en maisons d’arrêt (elle a toutefois baissé de 2 points en un an). Les maisons d'arrêt hébergent des personnes en détention provisoire ou dont la peine ou le reliquat de peine ne dépasse pas 2 ans.

 

    Depuis 2009, la population carcérale a augmenté de quasiment 13,5%.

    Plusieurs facteurs sont avancés pour expliquer l’inflation carcérale :

    • le recours fréquent à la détention provisoire (près d'un tiers de la population incarcérée au 1er juillet 2019) ;
    • l’augmentation du nombre de condamnations à de la prison ferme pour les courtes peines (et ce malgré la consécration par la loi pénitentiaire de 2009 du principe de subsidiarité de la peine d’emprisonnement en matière correctionnelle) ;
    • la fin des lois d’amnistie et des grâces présidentielles collectives en 2007 ;
    • l’allongement des peines prononcées, conséquence de lois toujours plus répressives (par exemple les peines planchers en 2007). La durée moyenne en détention a ainsi plus que doublé en 35 ans : elle est passée de 4,6 mois en 1980 à 10,3 mois en 2014.

    Le principe de l’encellulement individuel

    L’état de surpopulation du parc pénitentiaire pose inévitablement la question de l’encellulement individuel. Ce principe, institué en 1875, n’a jamais réussi à être pleinement mis en œuvre. Il est réapparu dans le débat public en 2000 à la suite du livre de Véronique Vasseur "Médecin-chef à la prison de la santé" et des rapports des deux assemblées qui ont suivi la même année sur les prisons. Depuis, plusieurs lois l’ont réaffirmé mais ont, à chaque fois, différé son application :

    Cette dernière loi repousse à 2023 l’application du principe et prévoit que le gouvernement présente au Parlement, au dernier trimestre 2019 et au troisième trimestre 2022, un rapport sur l’encellulement individuel.

    Le principe de l’encellulement individuel a été institué en 1875. La loi du 23 mars 2019 repousse à 2023 sa pleine application

    Dans un rapport du 20 septembre 2016 relatif à l’encellulement individuel, Jean-Jacques Urvoas, le garde des Sceaux, avait proposé de renforcer le parc pénitentiaire en soulignant "l’immensité du chemin à parcourir" pour parvenir à l’encellulement individuel. Il notait qu’en août 2016, seul un peu plus d’un tiers des détenus bénéficiait d’une cellule individuelle. Les établissements pour peine respectent très souvent le principe de l’encellulement individuel mais, dans les maisons d’arrêt, moins de 20% des détenus sont affectés en cellule individuelle.

    Pour Adeline Hazan, la Contrôleure générale des lieux de privation de liberté (CGLPL), les programmes immobiliers pénitentiaires sont "une fuite en avant". Elle considère que "la résorption de la surpopulation pénale et l’atteinte de l’objectif de l’encellulement individuel ne sauraient résulter de mesures immobilières". Elle propose d'inscrire dans la loi "un mécanisme national de régulation carcérale" (rapport thématique relatif à la surpopulation carcérale publié en février 2018).

    D'autres considèrent, comme le chercheur, Pierre-Victor Tournier, que l’encellulement individuel ne saurait à lui seul résoudre toutes les difficultés de la prison et qu'il convient d'investir dans l'enseignement, la formation professionnelle, le travail, les activités culturelles, etc. des détenus afin de faciliter leur réinsertion sociale. Fin 2017, en moyenne, un détenu était enfermé en cellule plus de 20 heures par jour. 

    La sécurité en prison

    La mission de sécurité de l’administration pénitentiaire consiste à assurer une sécurité optimale dans les établissements pénitentiaires, en prévenant les évasions, les mutineries, les violences et les dégradations mais aussi les suicides. Elle repose sur la sécurité passive (comme l’architecture des bâtiments et les équipements matériels) et la sécurité active (gestes et formation des personnels, suivi des détenus dangereux, etc.).

    De nombreuses réformes ont marqué l’ordre carcéral, suivant l’évolution de la délinquance, des mentalités et des progrès technologiques.

    Quelques dispositifs importants méritent d’être mentionnés. Ainsi, en 1967, la catégorie des détenus particulièrement signalés (DPS), destinée à l’origine aux condamnés pour grand banditisme, est apparue. En 1972, la procédure disciplinaire est réformée et certaines sanctions avilissantes supprimées. En 1975, les quartiers de haute sécurité (QHS) voient le jour avant d’être fermés en 1982. En 2002, le brouillage des téléphones portables dans les prisons est autorisé. En 2003, les équipes régionales d’intervention et de sécurité (ERIS) ainsi que le renseignement pénitentiaire sont mis en place. En outre, la construction des prisons s’appuie depuis 1987 sur des règles de sécurité maximale, reposant sur une technologique omniprésente (multiplication des caméras, des sas, etc.).

    En 2009, la loi pénitentiaire consacre plusieurs articles à la sécurité en définissant les droits des prisonniers et les pouvoirs de l’administration : droit du détenu à sa sécurité, règlements intérieurs types des établissements, régimes disciplinaires, de l’isolement, des fouilles, caméras de surveillance dans les espaces collectifs, etc.

    En juin 2013, à la suite d'une évasion à la maison d’arrêt de Sequedin (Nord), un plan de renforcement de la sécurité en prison, doté de 33 millions d’euros de crédits, est lancé. En complément, une note sur les détenus particulièrement signalés vient repréciser les modalités de leur prise en charge.

    À la suite des attentats de 2015, l’exigence de sécurité en prison s’est encore accentuée. Les plans d’action de lutte contre le terrorisme (PLAT) de janvier et de novembre 2015 prévoient un volet pénitentiaire : généralisation des brouilleurs de haute technologie des téléphones portables en prison, création de 5 unités dédiées aux détenus radicalisés dénommées unités de prévention de la radicalisation (UPRA), renforcement des effectifs et des crédits pénitentiaires, professionnalisation et augmentation du nombre d’aumôniers musulmans dans les prisons, mise en place d’un fichier recensant les prévenus ou condamnés pour terrorisme. Ce fichier judiciaire national automatisé des auteurs d’infractions terroristes (FIJAIT) est instauré par la loi relative au renseignement du 24 juillet 2015.

    À la suite des attentats de 2015, l’exigence de sécurité en prison s’est accentuée afin de lutter contre la radicalisation violente 

    Le 9 mai 2016, le plan d’action contre la radicalisation et le terrorisme (PART) évoque également les mesures sur la radicalisation en milieu pénitentiaire. Ce plan a précédé la publication de la loi du 3 juin 2016 renforçant la lutte contre le crime organisé, le terrorisme et leur financement. Cette loi renforce le renseignement pénitentiaire qui est désormais rattaché au "2e cercle" de la communauté du renseignement, donne une assise légale aux unités dédiées aux détenus radicalisés et durcit le régime des fouilles intégrales défini en dernier lieu par la loi pénitentiaire de 2009.

    La loi sur l’état d’urgence et de lutte antiterroriste du 21 juillet 2016 donne une base légale à la vidéosurveillance dans les cellules des prévenus pour crimes "dont l’évasion ou le suicide pourrait avoir un impact important sur l’ordre public". La loi reprend et complète l’arrêté du 9 juin 2016 qui a permis l’installation de caméras dans la cellule de Salah Abdeslam, seul survivant présumé du commando terroriste du 13 novembre 2015.

    Le plan de sécurisation des prisons, présenté par le garde des Sceaux, Jean-Jacques Urvoas, le 25 octobre 2016, aboutit à la création début 2017 d’une sous-direction de la sécurité pénitentiaire à la direction de l’administration pénitentiaire et d’un bureau central du renseignement pénitentiaire en son sein (devenu en juin 2019 le service national du renseignement pénitentiaire -SNRP-, un service à compétence nationale). 58,6 millions d’euros sont prévus pour poursuive la sécurisation des prisons. Le plan contient par ailleurs plusieurs mesures sur les détenus radicalisés comme la fermeture des unités dédiées aux détenus radicalisés et leur remplacement par 6 quartiers d’évaluation de la radicalisation (QER).

    Dans le cadre du plan national de prévention de la radicalisation présenté par le Premier ministre le 23 février 2018, de nouvelles mesures sont annoncées ("quartiers étanches" pour les détenus les plus dangereux, programmes de prévention de la radicalisation violente en prison).

    Un bilan de ce plan a été dressé le 11 avril 2019, lors du comité interministériel de prévention de la délinquance et de la radicalisation. 7 quartiers d’évaluation de la radicalisation (QER) sont ou seront en fonctionnement en 2019. 3 quartiers de prise en charge de la radicalisation (QPR) pour les détenus les plus prosélytes ou potentiellement violents sont opérationnels (à Lille-Annoeullin, Condé-sur-Sarthe et Paris - La Santé), un autre est en cours de réalisation (soit 120 places au total). 79 établissements développent des programmes de prévention de la radicalisation violente (PPRV). Sur le court terme, 450 "places étanches" sont réservées pour les détenus les plus dangereux . En outre, 4 centres de prise en charge en milieu ouvert des personnes radicalisées ou en voie de radicalisation ont ouvert ou vont ouvrir. 

    500 personnes environ sont incarcérées pour des faits de terrorisme islamiste et quelque 1 100 détenus de droit commun sont identifiés comme radicalisés (ils étaient 700 en 2015)

    Quant au budget 2019 de la justice et à la loi du 23 mars 2019 de programmation 2018 - 2022 et de réforme pour la justice, ils prévoient 150 millions d’euros pour renforcer la sécurité dans les prisons (lutte anti-drones, etc.). 159 nouveaux emplois sont aussi programmés pour consolider le renseignement pénitentiaire, déployer les équipes locales de sécurité et mettre en place les extractions judiciaires de proximité. 

    À la suite de l'agression par un détenu de 2 surveillants au centre pénitentiaire d'Alençon-Condé-sur-Sarthe, la ministre de la justice a en outre annoncé en avril 2019 la clarification des régimes de fouilles des détenus et des règles de contrôle des visiteurs.