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Les collectivités territoriales ont conforté ces dernières années leur place de premier investisseur public, à hauteur de 58 % du total. Leurs dépenses d'équipement s'élèvent à 54 Md€ en 2022. L'État est le principal cofinanceur de cet effort, avec près de 10 Md€ en 2022.
Dans ce contexte, l'Inspection générale des finances (IGF) a identifié trois défis que l'État et les 45 200 collectivités, établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) et syndicats doivent affronter solidairement :
- faire face aux lourds investissements qu'exige la transition écologique, avec une estimation, pour les collectivités, de 21 Md€ par an d'investissements d'ici 2030 ;
- assurer le renouvellement du dense réseau d'équipement des collectivités territoriales ;
- concilier cohérence de l'action publique, équilibre nécessaire des comptes publics et principe de libre administration.
Les collectivités attendent d'abord de l'État une prévisibilité de leurs ressources. La contractualisation, fondée sur la nouvelle génération de contrats de relance et de transition écologique (CRTE), doit permettre une visibilité pluriannuelle sur les financements de l'État et de fixer des objectifs de résultats en matière de transition écologique.
Enfin, la mission propose plusieurs mesures pour rendre l'investissement local plus efficace et au meilleur coût :
- réorienter les investissements existants pour dégager des marges de manœuvre financières. La mission identifie plusieurs pistes, liées aux transitions écologique, démographique et numérique ;
- donner priorité à la mutualisation intercommunale des investissements, en particulier ceux concernant la transition écologique du fait de leur ampleur et de leur complexité ;
- élargir le champ de l'amortissement comptable, indispensable pour assurer le bon entretien et le renouvellement des équipements publics locaux ;
- refondre le FCTVA, principal soutien de l'État à l'investissement des collectivités, afin d'améliorer son efficience.
INTRODUCTION
1. PREMIERS INVESTISSEURS PUBLICS, LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES ASSURENT À LA FRANCE UN BON NIVEAU D'ÉQUIPEMENT PUBLIC PAR RAPPORT AUX AUTRES PAYS DE L'OCDE
1.1. Les collectivités territoriales sont les premiers investisseurs publics, avec un poids prépondérant des communes et de leurs groupements
1.1.1. Les dépenses d'équipement des collectivités territoriales ont atteint 54 Md€
en 2022, en augmentation de 33 % depuis 2015
1.1.2. L'investissement des collectivités territoriales est assumé aux deux tiers par les communes et leurs EPCI, tandis que les régions et surtout les départements assument un double rôle d'investisseurs directs et de cofinanceurs des communes et des EPCI
1.2. Le niveau d'investissement local n'est pas homogène dans le territoire, tant du fait de données structurelles que de choix locaux
1.2.1. Les collectivités les plus rurales et les plus urbaines sont celles qui investissent le plus par habitant, tout comme les collectivités de montagne,
touristiques ou en forte croissance démographique
1.2.2. L'investissement croît à raison de l'intégration intercommunale
1.2.3. Les facteurs structurels (géographie, démographie, économie locale) n'expliquent que la moitié des écarts d'investissement entre les collectivités, l'autre moitié relevant de décisions politiques et de gestion
1.3. Les collectivités territoriales concourent au bon niveau d'équipement public de la France, qui connaît cependant des disparités territoriales
1.3.1. Les collectivités investissent dans des domaines très divers, même si les transports et les équipements scolaires pèsent pour 38 % des dépenses
d'équipement
1.3.2. Les collectivités territoriales gèrent un maillage dense d'équipements publics, qui continue à croître dans plusieurs domaines
1.3.3. Le niveau d'équipement public peut être très variable d'un territoire à l'autre
2. LES BESOINS D'INVESTISSEMENT DES COLLECTIVITÉS EN MATIÈRE DE TRANSITION ÉCOLOGIQUE POURRAIENT ÊTRE DE L'ORDRE DE 20 MD€ / AN, CE QUI NÉCESSITERA DES REDÉPLOIEMENTS ET UNE MUTUALISATION ACCRUE
2.1. Les principaux besoins d'investissement local identifiés sont la contribution à la réduction des gaz à effet de serre et à l'adaptation au changement climatique, ainsi que la rénovation des réseaux d'eau et d'assainissement
2.1.1. Les engagements de la France en matière de réduction des gaz à effet de serre et l'adaptation au changement climatique impliquent que les
collectivités territoriales investissent massivement dans les prochaines années
2.1.2. L'investissement local ne saurait cependant se limiter à la transition écologique
2.2. Les besoins nouveaux peuvent être financés, en partie, par l'autofinancement dégagé par des réorientations d'investissements, des mutualisations et un développement de l'amortissement
2.2.1. Plusieurs transitions en cours sont l'occasion d'une réorientation des investissements
2.2.2. La mutualisation des équipements et des investissements, spécialement dans le cadre intercommunal, doit être poursuivie
2.2.3. Pour identifier et dégager les financements nécessaires au maintien en l'état du patrimoine, la pratique de l'amortissement doit être généralisée
2.3. L'amélioration de la qualité du processus d'investissement et de l'information financière permettrait aux décideurs locaux d'optimiser leurs investissements et ainsi de libérer des marges financières supplémentaires
2.3.1. Une meilleure évaluation des décisions d'investissement participe d'une bonne gestion publique et permet de mettre en adéquation le niveau d'équipement public avec les besoins de la population et du territoire
2.3.2. Dans un contexte de développement des investissements dans la transition écologique, l'ingénierie technique est une ressource rare, mais nécessaire pour réaliser des investissements de qualité
2.3.3. Les enjeux de l'investissement local, au regard des exigences de la transition écologique, doivent conduire les collectivités et l'État à mieux partager l'information financière
2.4. Les collectivités territoriales disposent de marges de manœuvre financières pour répondre aux enjeux d'investissements des années à venir
2.4.1. En 2022, la trésorerie des collectivités territoriales a atteint un niveau historique et leur capacité de désendettement s'est améliorée
2.4.2. La conjoncture se tend en 2023, ce qui pourrait freiner l'investissement des collectivités à compter de 2024
3. LA RELATION ENTRE L'ÉTAT ET LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES EN MATIÈRE D'INVESTISSEMENTS LOCAUX, DÉJÀ ÉTROITE, DOIT ÊTRE ADAPTÉE À CES NOUVEAUX ENJEUX
3.1. L'État est le premier cofinanceur des investissements des collectivités, avec un effet d'entraînement important
3.1.1. Les soutiens de l'État à l'investissement des collectivités se sont accrus de 16 % depuis 2014, pour atteindre près de 10 Md€, soit plus de 20 % des
dépenses d'équipement des collectivités
3.1.2. L'investissement local n'augmente pas à due proportion des dotations et subventions
3.2. Les dotations d'investissement de l'État peuvent être améliorées pour inciter les collectivités territoriales à investir davantage dans la transition écologique
3.2.1. Pour intensifier leurs investissements de transition écologique, les collectivités doivent disposer d'une visibilité accrue sur les cofinancements qu'elles peuvent attendre de l'État, en contrepartie d'objectifs évalués
3.2.2. Les tours de table financiers devraient être simplifiés, afin d'accélérer la mise en oeuvre des projets d'investissement
3.2.3. La principale dotation d'investissement de l'État, le FCTVA, devrait être orientée en faveur des collectivités investissant le plus en faveur de la transition écologique, ou présentant des difficultés financières les empêchant d'investir
CONCLUSION
ANNEXES
ANNEXE I : ANALYSE QUANTITATIVE DE L'INVESTISSEMENT DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
ANNEXE II : ÉTAT DES LIEUX DU PATRIMOINE DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
ANNEXE III : CRITÈRES DE QUALITÉ DE L'INVESTISSEMENT DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
ANNEXE IV : ÉVALUATION PROSPECTIVE DES BESOINS D'INVESTISSEMENT DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
ANNEXE V : SOUTIENS FINANCIERS À L'INVESTISSEMENT DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
ANNEXE VI : LISTE DES PERSONNES RENCONTRÉES
ANNEXE VII : DIAPORAMA DE RESTITUTION
ANNEXE VIII : LETTRE DE MISSION
- Type de document : Rapport d'inspection
- Pagination : 383 pages
- Édité par : Inspection générale des finances