Les politiques du patrimoine en France

L'action publique pour la protection du patrimoine en France a évolué depuis les années 1960 et 1980 à mesure que cette notion même se transformait, tant dans les textes de loi que dans la société. Cet article propose un retour sur ces évolutions, pour mieux comprendre les enjeux des politiques du patrimoine en France.

Par  Fabien Van Geert - Enseignant-chercheur en muséologie et en histoire du patrimoine, université Sorbonne Nouvelle

Le terme de "patrimoine culturel" s'est popularisé, notamment en France, par l'intermédiaire de l'administration publique, à partir des années 1980. Beaucoup de chercheurs issus des sciences humaines et sociales se sont depuis intéressés à ce concept et à sa signification, en lien souvent avec le ministère de la culture, faisant de la réflexion sur le patrimoine un champ théorique et pratique particulièrement dynamique et fécond. Face à la multitude de ces publications qui ont permis de mieux comprendre la pensée patrimoniale en France, il s'avère difficile de résumer ici la politique française du patrimoine tant cette dernière est riche et complexe.

Si l'on remonte à la création de la commission des monuments en 1790, devenue commission temporaire des monuments en 1793 et dont la mise en place est souvent présentée comme la première pierre de la politique patrimoniale nationale, l'histoire de l'action publique en matière de protection, de gestion et de mise en valeur du patrimoine est longue de plus de deux siècles. Plutôt que d'en présenter ici les différentes étapes et les grandes lois (classifiées depuis 2004 dans le code du patrimoine) qui jalonnent cette histoire, nous proposons plutôt d'articuler cet article à partir des deux grands questionnements qui sous-tendent ces politiques, à savoir :

  • qu'est-ce que l'on protège quand on patrimonialise ;
  • à quoi sert le patrimoine qui justifie qu'on le conserve ?

Pour aborder ces questions, nous nous concentrons sur l'Hexagone, même si ces réflexions dépassent largement le cadre de nos frontières et prennent aujourd'hui des formes plus ou moins semblables de par le monde, notamment en raison de l'influence exercée par l'Organisation des Nations unies pour l'éducation, la science et la culture (Unesco), l'un des principaux acteurs contemporains de l'internationalisation de la pensée patrimoniale.

Les critères de la patrimonialisation

La conception du patrimoine par les administrations publiques a longtemps reposé sur son caractère monumental, artistique ou historique supposé unique et irremplaçable. Selon cette logique, l'altération d'un élément considéré comme tel constituerait une perte incommensurable pour la nation, impliquant sa prise en charge par les autorités. Même si cette logique tire certainement ses racines du culte judéo-chrétien de la trace, elle s'est tout particulièrement affirmée lors de la Révolution française, lorsque les destructions des vestiges monumentaux et artistiques de l'Ancien Régime furent condamnées notamment par l'abbé Grégoire dans son Rapport sur les destructions opérées par le vandalisme, et sur les moyens de les réprimer de 1794.

La situation avant 1945

Dans un contexte politique différent, cette logique se consolida durant le XIXe siècle et le début du XXe siècle lorsque certains édifices, objets ou restes archéologiques furent considérés comme des traces uniques, voire des chefs-d'œuvre des épisodes artistiques et historiques glorieux de la patrie qu'il convenait de conserver. Après moults débats, l'État s'occupa alors de leur conservation, en créant un corps administratif chargé de l'identification et de la conservation de ce qui fut alors appelé les "monuments historiques". Un poste d'inspecteur général des bâtiments historiques est ainsi créé en 1830, suivi en 1838 de la commission des Monuments historiques chargée d'examiner les travaux à mettre en œuvre dans les monuments, dont la liste, publiée en 1840, sera enrichie au fil du temps.

Ce dispositif est complété près de cinquante ans plus tard par la loi du 30 mars 1887 sur les monuments historiques, remplacée par la loi du 31 décembre 1913 pour en améliorer certains défauts mais aussi l'adapter aux conséquences de la loi du 9 décembre 1905 relative à la séparation des Églises et de l'État. Cette loi constitue en grande partie le cœur de la législation actuelle en la matière, malgré quelques aménagements postérieurs relatifs notamment à l'application de la loi du 23 juillet 1927 qui instaure un second niveau de protection (l'inscription à l'inventaire supplémentaire des Monuments historiques), puis de la loi n° 92 du 25 février 1943 qui institue une autorisation pour les travaux sur les immeubles situés dans le champ de visibilité des monuments historiques.

Le tournant des années 1960

Parallèlement à cette première logique selon laquelle la seule existence des monuments historiques implique qu'on les protège, conserve, restaure et mette en valeur, l'action publique en matière de patrimoine s'est également fondée, à partir des années 1960, sur son caractère typique. Ce n'est plus ici l'aspect unique, ni même matériel d'un édifice ou d'un objet qui constitue le cœur de l'action publique, mais plutôt sa capacité à témoigner de la typicité (ou de l'authenticité) du pays, d'une région, d'un lieu, voire d'une communauté. Cette nouvelle conception émerge sous l'administration d'André Malraux, premier ministre des affaires culturelles de 1959 à 1969, dont la politique patrimoniale repose essentiellement sur deux grandes actions.

La première est liée à l'adoption de la loi n° 62-903 du 4 août 1962 sur les secteurs sauvegardés, dont l'objectif est de protéger les ensembles urbains historiques (dont celui du Marais dès 1964), alors que l'urbanisme promu par les pouvoirs publics afin de moderniser les villes et endiguer le "mal logement" ne portait que peu d'intérêt aux centres-villes et à leur histoire. Cette loi se fonde ainsi sur l'idée que l'action étatique ne doit pas avoir comme seul objectif la protection de chacun des monuments et édifices composant ces espaces urbains, mais plutôt leur interrelation qui en constitue le caractère et l'unicité architecturale.

Lors de son discours devant l'Assemblée nationale, avant l'adoption de cette loi, André Malraux argumente ainsi : "Au siècle dernier, le patrimoine historique de chaque nation était constitué par un ensemble de monuments. Le monument, l'édifice, était protégé comme une statue ou un tableau. L'État le protégeait en tant qu'ouvrage majeur d'une époque, en tant que chef-d'œuvre. Mais les nations ne sont plus sensibles aux chefs-d'œuvre, elles le sont devenues à la seule présence de leur passé. Ici est le point décisif : elles ont découvert […] qu'en architecture un chef-d'œuvre isolé risque d'être un chef-d'œuvre mort ; que si le palais de Versailles, la cathédrale de Chartres appartiennent aux plus nobles songes des hommes, ce palais et cette cathédrale entourés de gratte-ciel, n'appartiendraient qu'à l'archéologie." (Assemblée nationale, 2e séance du 23 juillet 1962).

Cette approche fondée sur la mise en valeur de la typicité des centres-villes se retrouve également dans le deuxième axe de la politique d'André Malraux, à savoir l'application du décret n° 64-203 du 4 mars 1964 instituant la commission nationale chargée de préparer l'inventaire général des monuments et des richesses artistiques de la France. Selon la même logique, ce dernier visait à recenser, à étudier et à faire connaître (et non pas à protéger ni classer) l'ensemble des éléments patrimoniaux du pays, "de la petite cuillère à la cathédrale" – selon le mot d'André Malraux –, dont la France regorgerait, et qui seraient typiques de son histoire, de son architecture et plus globalement de son art.

La nouvelle conception du patrimoine s'accompagne d'une transformation dans l'usage des termes. La notion de patrimoine s'affirme en effet entre les années 1960 et 1980 en englobant progressivement celles des monuments historiques, des secteurs sauvegardés et des beaux-arts. Sous le ministère de Jean-Philippe Lecat (de 1978 à 1981), la direction de l'architecture ainsi que les services de l'archéologie et de l'inventaire sont ainsi intégrés en 1978 dans une nouvelle direction du patrimoine, tandis qu'une "année du patrimoine" est programmée en 1980 afin de mieux faire connaître aux Français leur patrimoine dans un sens élargi (comprenant l'architecture et les beaux-arts, mais aussi la musique, le cinéma et la littérature). Le patrimoine ethnographique, qui émerge dès les années 1960 et 1970, est également progressivement reconnu à cette époque au travers notamment de la fondation, en 1980, de la mission du patrimoine ethnologique. Enfin, cette même année, l'inventaire général des monuments et des richesses artistiques de la France est rebaptisé inventaire général du patrimoine culturel. Cette popularisation du terme de patrimoine se retrouve également rapidement dans la littérature scientifique et dans la presse de l'époque.

La transformation depuis 1981

Cette nouvelle approche est affirmée entre 1981 et 1995 sous la présidence de François Mitterrand qui, avec son ministre de la culture Jack Lang, transforme le rôle de l'administration en la matière. En lien avec les valeurs politiques qu'il promeut, le Gouvernement n'a plus pour rôle de définir les composantes du patrimoine français. Au contraire, il doit veiller à accompagner les collectivités territoriales et les citoyens dans la définition de ce qu'ils considèrent comme "leur" patrimoine, sur la base de sa typicité. Cette nouvelle politique a rapidement pour conséquence une profonde ouverture du concept de patrimoine. À la suite du patrimoine ethnographique, émergent ainsi à partir des années 1980 les patrimoines maritime, gastronomique, industriel ou technique. On parle alors de plus en plus des patrimoines au pluriel plutôt qu'au singulier pour signifier l'extension de cette notion, reconnue et appuyée par l'État. En 2010, une nouvelle direction générale des patrimoines est créée, englobant les anciennes directions de l'architecture et du patrimoine, des archives et des musées de France.

Cette nouvelle politique a pour conséquence un deuxième boom du nombre de monuments historiques inscrits et classés (mais aussi, de manière corollaire, du nombre de musées les exposant), ainsi que l'émergence de nouvelles modalités de protection qui dépassent le caractère matériel des objets et des bâtiments (on pense bien sûr ici au patrimoine culturel immatériel). Cette approche perdure en outre bien au-delà des années 2000, même si elle est ponctuée de très vives critiques au sein même du ministère de la culture. Nombreux sont en effet ceux qui pointent alors du doigt une ouverture "incontrôlée" du patrimoine ainsi que les critères et les méthodologies sur lesquelles sa conservation repose en dénonçant une "hyperpatrimonialisation" et un "abus patrimonial" largement documenté dans la littérature théorique et pratique tout au long des années 2000 et 2010.

Les usages du patrimoine

Parallèlement à ces critères soutenant les reconnaissances du patrimoine (ou des patrimoines), les politiques étatiques visant à le(s) protéger, à le(s) conserver et à le(s) mettre en valeur sont également indissociables de leur usage pour l'administration, oscillant entre des approches à la fois politiques et économiques.

Durant la Révolution française, par leur matérialité et l'importance artistique ou scientifique qu'on leur accorde alors, certains biens appartenant à la royauté, à la noblesse ou au clergé sont perçus comme des outils de première importance pour l'instruction du peuple en vue de son émancipation des structures de l'Ancien Régime. À la suite de ces épisodes, dans le contexte nationaliste du XIXe et du début du XXe siècle, l'action de conservation des monuments historiques est surtout perçue comme permettant d'articuler un roman national à partir de la création d'un imaginaire commun incarné dans des bâtiments ou des objets protégés et restaurés par l'État. Cette logique identitaire perdure bien au-delà du XXe siècle, en s'adaptant aux nouveaux critères de patrimonialisation décrits précédemment.

À la suite de la délitescence de l'Empire colonial français dans la seconde moitié du XXe siècle, le patrimoine est ainsi perçu comme permettant de redonner aux Français une image de grandeur du pays à partir de la mise en valeur des aspects les plus typiques de son histoire et de sa culture. Dans le contexte de la première décentralisation des années 1980, les revendications politiques de certaines régions excentrées du territoire national se transforment en revendications culturelles, fondées principalement sur la mise en valeur du patrimoine (architectural, mais aussi ethnographique comme la langue, les pratiques culturelles, etc.) représentatif de leur identité.

Dans son rapport de 1992, la Commission nationale des secteurs sauvegardés souligne bien cette importance prise par le patrimoine dans l'imaginaire et l'identité des territoires : "Considéré ville par ville ou sur l'ensemble du pays, le rôle des centres anciens dépasse de loin leur poids démographique, économique ou leur superficie. Leur population représente moins de 8 % de celle des agglomérations et leur surface moins de 4 % de la surface urbanisée des villes. Cependant leur importance sociale, culturelle et symbolique reste primordiale et elle devient de plus en plus actuelle aux yeux de la population. Les quartiers anciens “résument” et “identifient” les villes : si Poitiers n'est pas Nancy et si Bayonne n'est pas Dieppe, ce n'est pas grâce à leurs banlieues, à leurs “Zup ou à leurs lotissements”, mais bien grâce à leur centre." (Cité dans Les secteurs sauvegardés, ministère de la Culture et de la Communication, 2000.).

Parallèlement à cet usage identitaire qui perdure jusqu'à nos jours, le potentiel économique du patrimoine est aussi devenu un enjeu majeur. S'il est peu perceptible avant la Seconde Guerre mondiale, il s'est tout particulièrement développé depuis pour devenir l'une des principales justifications de la protection du patrimoine par les pouvoirs publics. Pour les Français et les étrangers de passage, la mise en valeur du patrimoine, en tant que témoin des spécificités culturelles et historiques du pays et de ses régions, permet d'articuler une offre touristique sur l'ensemble du territoire alors même que l'économie du pays se tertiarise depuis le processus de désindustrialisation engagé dans les années 1970. Un demi-siècle plus tard, la France est par ailleurs devenue la première destination touristique mondiale, principalement grâce à la mise en valeur de sa culture et de son patrimoine. Le contexte néolibéral des années 1990 et 2000 renforce cette logique en faisant du patrimoine un outil au service de la revitalisation urbaine et du marketing territorial.

Dans un contexte de mise en compétition des territoires, la conservation et la mise en valeur du patrimoine sont perçues comme fondamentales dans la création d'un imaginaire local permettant d'attirer les touristes, les capitaux mais aussi les nouveaux résidents. Dans les petites communes notamment, la mise en valeur du patrimoine devient ainsi l'un des principaux axes de la politique locale. Elle bénéficie de l'aide croissante de fonds européens notamment dans le cadre du fonds européen de développement régional (FEDER).

Les enjeux des politiques patrimoniales

Le fil chronologique suivi dans cet article a permis d'illustrer le fait que la définition des critères et des usages du patrimoine sur lesquels reposent les politiques qui le protègent et le mettent en valeur dépendent des conjonctures politiques et culturelles de chaque contexte historique. Face aux mutations expérimentées par notre société contemporaine, il apparaît que la politique du patrimoine est aujourd'hui confrontée à de nouveaux enjeux, souvent entrelacés.

Un premier élément est lié à l'ouverture du concept de patrimoine, à l'œuvre depuis les années 1980, qui tend aujourd'hui à se complexifier encore. Alors que d'importantes critiques émergent face aux vagues anciennes de patrimonialisation qui auraient passé sous oubli un certain nombre d'épisodes historiques ainsi qu'une partie importante de la population, une demande sociale de plus en plus prégnante implique de reconnaître d'autres formes de patrimoine plus représentatives de la pluralité de nos sociétés. Il s'agit notamment du "matrimoine", illustrant la place des femmes dans la société, mais aussi du patrimoine de différentes minorités, des traces témoignant de l'histoire et de la réalité de l'immigration et des patrimoines complexes liés à la colonisation ou à l'esclavage. Dans ce contexte, des voix s'élèvent également pour penser le patrimoine au-delà de sa seule approche européenne.

Au niveau des institutions internationales, de nombreuses critiques émanant du "Sud global" et des tenants de la pensée post- et décoloniale imposent ainsi de revoir la distinction faite, notamment en France, entre le patrimoine culturel et le patrimoine naturel, distinction fondée sur la différence établie par la modernité occidentale entre la nature et la culture. Alors que ces deux types de patrimoine ont été pensés et articulés sur la base de logiques de conservation et de cadres législatifs différents, cette critique implique de repenser l'organisation et la gestion du patrimoine dans nos pays, afin d'en proposer une vision plus holistique (même si des ponts existent en France entre ces deux patrimoines, notamment dans les parcs naturels régionaux, ou encore dans la gestion des sites classés ou inventoriés au titre de la loi du 2 mai 1930 ayant pour objet de réorganiser la protection des monuments naturels et des sites de caractère artistique, historique, scientifique, légendaire ou pittoresque).

Cette ouverture continue du patrimoine contribue sans aucun doute à complexifier ce qui constitue le principal défi des politiques du patrimoine, à savoir son financement. L'action publique fondée à la fois sur son caractère unique et typique, entretenu par l'importance économique qu'on lui accorde, a en effet donné lieu à une logique d'accumulation des biens à protéger représentée par les listes des immeubles et objets mobiliers protégés au titre des monuments historiques. Le nombre d'éléments y figurant s'accroît ainsi chaque année depuis 1840 au gré des découvertes, des connaissances, de l'évolution des critères esthétiques et des demandes sociales.

En conséquence, on compte 45 907 immeubles et plus de 260 000 objets protégés en 2021 selon les données publiées par le ministère de la culture. Pour faire face aux enjeux économiques liés à la gestion d'un tel stock, de nombreuses pistes peuvent être évoquées, non sans débats, telles que la radiation de certains éléments de ces listes (rappelons que, depuis 1875, près de 720 radiations ont été prononcées), le transfert de leur propriété de l'État vers les collectivités territoriales dans le cas du patrimoine de propriété publique (à l'image du château du Haut-Koenigsbourg, devenu en 2007 propriété du conseil départemental du Bas-Rhin dans le cadre de la décentralisation des biens patrimoniaux), mais aussi sa vente pure et simple, tout particulièrement dans le cas du patrimoine privé.

C'est cependant surtout au niveau de la gestion de ce patrimoine (privé ou public) que des solutions sont actuellement envisagées, que ce soit en en augmentant le prix d'accès aux monuments et objets protégés (en excluant cependant de facto une partie de la population), en en développant la fréquentation, en en privatisant l'usage, ou en recourant au mécénat d'entreprises et à la participation citoyenne (notamment via des campagnes de crowfunding ou de bénévolat) au travers notamment d'institutions telles que la Fondation du patrimoine créée en 1996.

Parallèlement à ce défi économique, un autre enjeu de poids pour l'action publique réside dans la démocratisation du patrimoine résultant des politiques mises en place depuis les années 1960. En conséquence, les citoyens participent plus qu'autrefois à la définition et à l'identification de leur patrimoine, et s'opposent parfois à l'administration quand ils ressentent qu'elle ne le protège pas suffisamment, le met en danger ou le dénature. De nombreux exemples de contestations sociales sont ainsi observables partout sur le territoire, et ce dès les années 1980, lors notamment de la restauration de la basilique Saint-Sernin de Toulouse ou encore du projet d'aménagement du site mégalithique de Carnac.

Dans une logique proche, des mobilisations existent également aujourd'hui dans de nombreuses villes européennes contre la gentrification, perçue comme une "mise en vente" accrue des territoires par les citoyens, au moyen du patrimoine, ce qui en exclut une partie de la population. Conséquence directe de ces phénomènes, l'action publique autour du patrimoine se doit aujourd'hui d'être de plus en plus participative, en allant au-delà de la simple consultation des citoyens avant d'agir sur leur patrimoine. L'État ou les collectivités territoriales ne peuvent plus dans ce sens uniquement envisager leur politique "pour" les populations, mais de plus en plus "avec" elles.

Ces enjeux posés par le patrimoine ne sont bien sûr pas isolés, et ils s'articulent à d'autres défis de poids auxquels les pouvoirs publics sont confrontés. Le patrimoine et sa gestion se situent en effet aujourd'hui au cœur de nombreux défis économiques, sociaux, symboliques ou encore environnementaux de nos sociétés. C'est sans aucun doute pour cette raison qu'il fait l'objet de tant d'intérêt depuis une trentaine d'années, chez les chercheurs, mais aussi dans les administrations publiques qui l'étudient afin de mieux le concevoir et le gérer en lien avec la transformation des sociétés. Dans ce sens, le patrimoine est sans aucun doute amené à constituer encore pendant de nombreuses années un axe central des politiques nationale et locale.

 

Pour aller plus loin

Patrimathèque. L'histoire du patrimoine en vidéos : www.patrimatheque.com/
Jean-Pierre Bady, Marie Cornu, Jérôme Fromageau, Jean-Michel Leniaud et Vincent Négri (dir.), De 1913 au Code du patrimoine : une loi en évolution sur les monuments historiques, La Documentation française, 2018.
Nathalie Heinich, La fabrique du patrimoine : de la cathédrale à la petite cuillère, Éditions de la Maison des sciences de l'homme, 2009.
Philippe Poirrier et Loïc Vadelorge (dir.), Pour une histoire des politiques du patrimoine, Comité d'histoire du ministère de la Culture/Fondation Maison des sciences de l'homme, 2003.
Dominique Poulot, Musée, nation, patrimoine : 1789-1815, Gallimard, 1997.