Les actions entreprises par l'Union européenne (UE) sont fondées sur les traités, qui constituent le droit primaire de l'UE. Ces accords contraignants définissent des principes et des objectifs, dont découle un corpus juridique. Ce corpus juridique est le droit dérivé de l'UE, constitué des règlements, directives, décisions, recommandations et avis [article 288 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE)].
Parmi les actes juridiques européens, seules les directives doivent faire l'objet d'une transposition en droit national par les États membres.
Les directives ne sont pas directement applicables. Elles instaurent une obligation de résultats pour les États membres, qui sont libres de choisir les moyens d'y parvenir. Les membres de l'UE doivent alors les intégrer dans leur droit national, c'est-à-dire les transposer.
Les autres actes juridiques européens ne sont pas transposés
Les décisions et les règlements européens sont des actes juridiques contraignants qui s'appliquent directement de manière automatique dans les États membres.
Les recommandations et les avis sont des actes juridiques non contraignants et non législatifs, permettant aux institutions de l'UE de faire connaître leur point de vue ou de faire une déclaration.
À noter
Les décisions-cadres étaient auparavant concernées par la transposition, mais elles n'existent plus en tant qu'instrument juridique du droit communautaire, même si celles qui ont été adoptées restent en vigueur.
Les directives européennes doivent être transposées dans le délai fixé lors de leur adoption (deux ans en général). Chaque État membre doit adopter un acte législatif visant à atteindre les objectifs définis par la directive. Les autorités nationales doivent alors notifier ces mesures de mise en œuvre à la Commission européenne. C'est le rôle des pays de l'UE de mettre en œuvre le droit communautaire.
La Commission est chargée de veiller à ce que les États membres assurent correctement la transposition. Elle vérifie si les mesures de transposition :
- sont complètes ;
- répondent aux objectifs fixés par la directive.
Les directives ont des exigences d'harmonisation minimale ou maximale (c'est-à-dire totale) :
- une directive définit des normes minimales lorsque certains États membres disposent déjà de normes supérieures. Les autorités nationales peuvent alors fixer des normes plus élevées que celles de la directive ;
- une directive définit des normes maximales lorsque les États membres doivent introduire des règles respectant les normes minimales et maximales de la directive.
Les principaux obstacles à la transposition des normes européennes sont :
- la multiplicité des textes ;
- les désaccords politiques, lorsque des dirigeants nationaux ne sont pas favorables à une nouvelle norme européenne ;
- l'intervention de multiples acteurs (gouvernement, administration centrale, services déconcentrés, collectivités territoriales dans le cas français).
Un rapport de l'Assemblée nationale de 2021 souligne par ailleurs la "tentation permanente" de sur-transposition, définie par le Conseil d'État comme "la création de normes de droit interne excédant les obligations résultant d'une directive" et plus précisément "toute mesure nationale de transposition instaurant une norme plus contraignante que celle qui résulterait de la stricte application de la directive, sans que cela ne soit justifié par un objectif national identifié". La sur-transposition peut être due :
- à un choix politique ;
- à une insuffisante clarté du processus de transposition.
Si le choix politique doit bien évidemment rester une option, le rapport souligne que la seconde cause doit être évitée.
Un exemple de transposition
La loi du 9 mars 2023 portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne, dite "loi DADUE", transpose plusieurs directives européennes dans divers domaines (économie, santé, travail, transports et agriculture).
Par exemple, le texte transpose directement dans le droit français la directive du 17 avril 2019 sur l'accessibilité des produits et services. Non sans retard, puisque l'article 31 de la directive dispose que les États membres doivent adopter et publier au plus tard le 28 juin 2022 les dispositions nécessaires à sa transposition.
Le processus de transposition est complexe. Plusieurs problèmes peuvent survenir à différents stades :
- absence de transposition ;
- retard de transposition ;
- transposition incorrecte.
Dans son rapport annuel 2023 sur le contrôle de l'application du droit de l'UE, la Commission relève la diminution de l'ouverture de procédures d'infraction pour transposition tardive ou non conforme. En 2023, 284 procédures d'infraction pour transposition incomplète des directives ont été ouvertes, soit le nombre le plus bas en plus de 20 ans.
Le soutien de la Commission aux États membres dans la transposition et l'application des directives expliquent en partie ce progrès. Toutefois, la Commission rappelle que c'est aussi en raison de la diminution du nombre de nouvelles directives à transposer (34 en 2023 contre 67 en 2014).
En cas de problème de transposition, la Commission, qui est d'abord dans une posture d'accompagnement, aide les États membres à tenir leurs engagements. Elle fournit des orientations pratiques sur la façon d'interpréter des aspects spécifiques du texte juridique (FAQ, ateliers de transposition, réunions spécifiques…). La Commission peut aussi apporter le soutien financier des fonds de l'UE ou une expertise technique.
Si la Commission détecte une infraction au droit de l'UE, elle peut décider d'engager un dialogue avec l'État membre concerné préalablement au déclenchement d'une procédure d'infraction (EU Pilot). C'est le plus souvent le cas lorsque l'infraction est de nature technique. En 2023, sur 259 dialogues EU Pilot, seuls 11% ont débouché sur une procédure d'infraction.
Le cas échéant, la Commission peut lancer une procédure d'infraction si le dialogue s'avère insuffisant, en accordant une priorité aux infractions ayant des incidences sur les intérêts des citoyens et des entreprises.
En cas de non-résolution de la violation du droit de l'UE via la procédure d'infraction, la Commission peut saisir la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE). Des sanctions financières peuvent alors être infligées à l'État concerné. En 2023, sur 82 saisines de la CJUE par la Commission, 40 affaires, suivies de sanctions financières, concernaient la non-communication des mesures de transposition.
Un rapport de 2024 de la Cour des comptes européenne souligne que la Commission a amélioré la détection des infractions, mais que le respect des délais reste problématique. L'examen des plaintes prend plus d'un an, et les plaignants ne sont pas toujours informés de la progression de leurs dossiers. Si la plupart des dossiers d'infraction sont réglés avant la proposition de sanctions, ils prennent trop de temps.
Une circulaire du 22 mars 2024 "rappelle que l'obligation de mettre en œuvre le droit de l'Union européenne recouvre à la fois la transposition des directives européennes en droit interne et l'adaptation du droit national aux règlements européens" (guide de légistique, fiche 4.1.3).
En France, le processus de transposition peine à s'inscrire dans le système normatif, selon le rapport de l'Assemblée nationale de 2021. Les pouvoirs du Parlement sont strictement encadrés par deux dispositions de la Constitution :
- le partage strict entre la loi et le règlement (article 34 et article 37) ;
- la possibilité pour le gouvernement de légiférer par ordonnances (article 38).
Sur la période 2002-2018, 3 458 textes ainsi répartis ont transposé des directives en droit national :
- voie réglementaire : 1 791 arrêtés (51%), 1 053 décrets (30%) et 154 ordonnances (5%) ;
- voie législative : 460 lois (14%).
Le Parlement n'a donc été impliqué sur la période que dans 14% des transpositions.
Les rapporteurs soulignent que pour éviter que la transposition ne soit qu'une simple transcription et "pour limiter la dépossession du Parlement national", l'information et l'association de l'Assemblée nationale et du Sénat aux discussions européennes sont indispensables. Or, en France, la transposition par voie réglementaire s'apparente à une simple action d'information du Parlement.
Selon un rapport du Sénat du 21 janvier 2026, le recours à des habilitations à légiférer par ordonnance n'est pas un gage de qualité de transposition ou d'adaptation du droit de l'UE.
Actuellement, 266 actes législatifs sont en cours de négociation au niveau de l'UE, dont 196 en procédure législative ordinaire. Cette "intense activité de production de normes" à l'échelon européen a mécaniquement un impact sur le droit national, du fait de la nécessité de transposer des directives ou d'adapter le droit interne aux règlements.
Le recours aux ordonnances, favorisé par une circulaire du 27 septembre 2004, permet d'améliorer les délais de transposition.
Cette circulaire a permis d'améliorer le processus de transposition en France :
- meilleure formation des fonctionnaires aux questions européennes ;
- présence dans chaque ministère d'un référent chargé de l'application du droit communautaire.
Le rapport du Sénat de 2026 souligne que les délais demandés par le gouvernement sont rarement en phase avec le calendrier européen. Les demandes d'habilitation à légiférer par ordonnance portent sur des aspects pour lesquels il existe une marge de manœuvre nationale.
Si certains textes européens impliquent des ajustements ponctuels, d'autres nécessitent des réformes plus profondes, comme le pacte sur la migration et l'asile, qui demande une réécriture importante du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, avant le 12 juin 2026.
Le rapport de 2026 mentionne aussi un recours croissant aux règlements européens, ce qui limite les marges de manœuvre des Parlements nationaux.
Il y a actuellement 100 procédures d'infraction actives à l'encontre de la France, selon le rapport du Sénat du 21 janvier 2026, contre 52 fin 2023 (rapport annuel 2023 sur le contrôle de l'application du droit de l'UE de la Commission). Parmi les types d'infraction, on retrouve :
- la non-communication des mesures de transposition des directives ;
- la non-conformité de la transposition des directives ;
- la mauvaise application des règlements, des traités et des décisions ;
- la mauvaise application des directives.
Selon le Secrétariat général des affaires européennes, cité par le rapport du Sénat, au cours de l'année 2025, on dénombre pour la France :
- 14 mises en demeure adressées par la Commission ;
- 11 avis motivés ;
- 1 mise en demeure complémentaire après avis motivé ;
- 2 saisines de la CJUE.
Le rapport du Sénat porte aussi des observations sur le projet de loi portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'UE en matière économique, financière, environnementale, énergétique, d'information, de transport, de santé, d'agriculture et de pêche (DDADUE). Ce texte prend en compte des décisions de la CJUE, des procédures formelles d'infraction et des procédures précontentieuses, dans le cadre du mécanisme EU Pilot.
Plusieurs dispositions du projet de loi visent à revenir sur des transpositions antérieures qui n'étaient pas correctes, notamment des mesures adoptées par le biais d'ordonnances et donc sans examen au Parlement.
Malgré les 70 articles du texte, 35 directives restent à transposer et 25 règlements doivent voir leurs dispositions traduites en droit national, dont :
- 12 ont une échéance de mise en œuvre déjà dépassée ;
- 31 ont une échéance de mise en œuvre d'ici au 31 juillet 2026 ;
- 6 ont une échéance de mise en œuvre d'ici à la fin de l'année 2026.
Dix ans pour traiter une plainte
Il aura fallu près de dix ans pour qu'une plainte concernant une violation par la France de la directive 2004/38/CE relative à la libre circulation des citoyens de l'UE soit traitée :
- décembre 2012, la Direction générale de la justice et des consommateurs (DG JUST) reçoit la plainte ;
- mai 2013, la Commission engage un dialogue EU Pilot ;
- janvier 2015, la procédure EU Pilot est clôturée, le dialogue échoue ;
- juillet 2019, la Commission lance une procédure d'infraction ;
- mai 2021, la France modifie les dispositions concernées en droit interne.
La plainte est classée dix ans après son enregistrement, selon le rapport de 2024 de la Cour des comptes européenne.
