Présentation

Au lendemain de l'adoption de la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 d'urgence pour faire face à l'épidémie de Covid-19, la commission des lois du Sénat a constitué en son sein une mission de suivi pluraliste pour contrôler les mesures prises pour son application.
Dans le cadre de ses travaux, qui se sont tenus du 23 mars au 8 juillet 2020, la mission a entendu vérifier que l'État de droit restait debout malgré l'état d'urgence sanitaire, veiller à la proportionnalité des mesures prises par les autorités, alerter sur les difficultés rencontrées par les forces de sécurité et par le service public de la justice, évaluer la pertinence des mesures prises dans les administrations et la fonction publique, s'assurer des conditions de fonctionnement de la démocratie locale.
Les constats et les recommandations qu'elle formule à l'issue de sa dernière réunion, tenue le 8 juillet 2020, sont destinés à alimenter la réflexion du Parlement dans le cadre de sa mission de contrôle, tout comme celle du Gouvernement, pour adapter les politiques publiques aux exigences de la prévention et de la gestion de nouvelles crises sanitaires.

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Sommaire

INTRODUCTION

PREMIÈRE PARTIE - LA SECONDE PHASE DE L'ÉTAT D'URGENCE SANITAIRE : UN ÉQUILIBRE COMPLEXE ENTRE PROTECTION DE LA SANTÉ PUBLIQUE ET PRÉSERVATION DES LIBERTÉS

A. L'ORGANISATION DU DÉCONFINEMENT
1. L'état d'urgence sanitaire : un régime prolongé et adapté pour accompagner la levée du confinement
2. L'assouplissement progressif des mesures restrictives de liberté
3. Une importante déclinaison de l'état d'urgence sanitaire au niveau local

B. UN CONTRÔLE EFFECTIF DU JUGE ADMINISTRATIF SUR LA PROPORTIONNALITÉ DES MESURES DE RESTRICTION EN PÉRIODE DE DÉCONFINEMENT

 

DEUXIÈME PARTIE - RAPPORTS THÉMATIQUES SUR LA GESTION DE LA CRISE SANITAIRE

FORCES DE SÉCURITÉ INTÉRIEURE

I. LA CRISE SANITAIRE AU SEIN DES SERVICES DE SÉCURITÉ INTÉRIEURE : ENTRE ADAPTATION DANS L'URGENCE ET MISE EN PLACE DE SERVICES INNOVANTS

A. Une mobilisation inédite et dans la durée des forces de sécurité intérieure
B. Une adaptation dans l'urgence de l'organisation des services pour garantir la continuité des missions de sécurité
C. Des modalités nouvelles d'accueil du public et de prise en charge des victimes à évaluer, en vue d'une éventuelle pérennisation

II. L'ENJEU DU DÉCONFINEMENT POUR LES SERVICES DE SÉCURITÉ INTÉRIEURE
A. Un dispositif de contrôle des prescriptions sanitaires fragilisé sur le plan juridique
B. Le risque d'un « rattrapage » de l'activité judiciaire
C. Un point de vigilance sur l'impact du confinement sur le recrutement et la formation des forces

 

JURIDICTIONS JUDICIAIRES ET ADMINISTRATIVES

I. LES PRINCIPALES CONCLUSIONS DES RAPPORTEURS SE SONT CONFIRMÉES
A. Une activité juridictionnelle concentrée sur un périmètre de contentieux très réduit
1. Une réaction rapide consistant en la fermeture des tribunaux et l'activation des plans de continuation d'activité
2. Une continuité du service public de la justice concentrée sur les procédures pénales et les référés
3. Un périmètre d'activité insuffisamment réévalué au regard des souplesses accordées par les ordonnances et de la fourniture des équipements de protection sanitaire
4. Une collaboration avec la profession d'avocat qui a montré des faiblesses

B. Une crise révélatrice des dysfonctionnements de la justice prud'homale
1. La justice prud'homale à l'arrêt pendant près de deux mois
2. Des conseils de prud'hommes dessaisis
3. Des assouplissements procéduraux inégalement accueillis

C. L'inconventionalité du régime de prorogation de plein droit de la détention provisoire et les interrogations sur sa constitutionalité
1. Une inconventionnalité liée à l'obligation d'examen par le juge des libertés et de la détention
2. Une constitutionnalité encore incertaine


II. LA REPRISE D'ACTIVITÉ DANS LES JURIDICTIONS EST PROGRESSIVE DEPUIS LE 11 MAI MAIS LA REMISE À NIVEAU SERA LONGUE
A. La reprise d'activité : une situation disparate selon les juridictions et les contentieux
1. Les plans de reprise d'activité
2. L'impact de la crise sanitaire est particulièrement préoccupant en matière civile
3. L'impact de la crise sanitaire en matière pénale
4. L'aide juridictionnelle et l'accès au droit et à la justice

B. La numérisation : la justice n'est pas prête pour un deuxième confinement
1. Un sous-équipement en matériel informatique mis en lumière par la crise sanitaire
2. Des applications « métier » inadaptées
3. Une inquiétude sur le bon achèvement du projet Portalis

 

LIEUX DE PRIVATION DE LIBERTÉ

I. LES ÉTABLISSEMENTS PÉNITENTIAIRES : DES MESURES DE PRÉVENTION EFFICACES ONT PERMIS DE CONTENIR L'ÉPIDÉMIE
A. Une crise sanitaire maîtrisée
1. Une épidémie sous contrôle
2. Un calme rapidement revenu
3. Un impact négatif sur le travail de réinsertion des détenus

B. La sortie du confinement
1. La réouverture des parloirs
2. La reprise des activités et des sorties

C. Les enseignements à retirer de la gestion de la crise sanitaire
1. Développer le recours au numérique
2. Le débat sur la régulation de la population carcérale


II. UNE ADAPTATION À LA CRISE SANITAIRE FACILITÉE PAR UNE ACTIVITÉ RÉDUITE DANS LES AUTRES LIEUX DE PRIVATION DE LIBERTÉ
A. Les centres éducatifs fermés ont su faire face aux difficultés posées par la crise sanitaire
1. Un nombre réduit de mineurs au sein des centres éducatifs fermés
2. Une continuité pédagogique difficile à assurer
3. Une action de gestion et d'accompagnement de la PJJ importante mais diversement perçue par le secteur associatif habilité

B. Les centres de rétention administrative : un défi sanitaire et sécuritaire relevé dans un contexte de forte baisse du nombre d'éloignements
1. La fermeture des frontières a fortement limité les possibilités d'éloignement des étrangers en situation irrégulière
2. Les centres de rétention : une activité réduite mais des défis inédits

 

LIEUX DE CULTE ET CÉRÉMONIES RELIGIEUSES

I. L'IMPACT DU CONFINEMENT SUR L'EXERCICE DES CULTES : UNE ADAPTATION EXEMPLAIRE À DES RESTRICTIONS INÉDITES
A. Des restrictions inédites d'accès aux lieux de culte et à l'organisation des célébrations cultuelles collectives
B. Une adaptation exemplaire des différents cultes aux nécessités sanitaires
1. Une gestion des lieux de culte conforme à la réglementation nationale
2. La tenue des cérémonies religieuses autorisées par les différents cultes dans le respect des prescriptions sanitaires
3. Le déploiement de nouveaux moyens numériques afin de faciliter l'accès aux cultes


II. LE DÉCONFINEMENT RELIGIEUX : DES DIFFICULTÉS ET POINTS DE VIGILANCE PROGRESSIVEMENT RÉSOLUS
A. Un flou calendaire longtemps persistant malgré les fortes revendications pour un déconfinement religieux
B. Des modalités de déconfinement concertées et destinées à assurer une conciliation entre la liberté religieuse et les mesures sanitaires
C. Les difficultés entourant le déconfinement des fonctions d'aumônerie religieuse
1. L'exercice complexe des fonctions d'aumônerie au cours du confinement
2. Le difficile déconfinement des aumôneries dans les établissements publics

 

LES TERRITOIRES, ACTEURS ESSENTIELS DE LA CRISE SANITAIRE

I. UNE FORTE MOBILISATION DES SERVICES PUBLICS TERRITORIAUX FACE À LA CRISE
A. Les services de l'état ont globalement montré leur réactivité
1. Malgré un sérieux défaut d'anticipation, les agents publics ont démontré leur adaptabilité
2. La réponse des services déconcentrés à la crise

B. Les collectivités territoriales à l'initiative
1. Un soutien massif à l'économie
2. L'accompagnement en matière sociale


II. LA CONTINUITÉ DES SERVICES PUBLICS DANS LES TERRITOIRES MISE À L'ÉPREUVE PAR UNE ORGANISATION INEFFICIENTE
A. La réponse immédiate à la crise a pâti d'un manque de cohérence et d'organisation
1. À crise globale, réponse globale : la nécessité d'une approche concertée et unifiée de la gestion de crise
2. Un sérieux défaut d'organisation : mieux anticiper et se doter des outils permettant la continuité des services publics

B. Face à une crise durable, faire confiance aux collectivités territoriales
1. La sortie du confinement a été insuffisamment concertée avec les collectivités territoriales
2. L'occasion d'une confiance retrouvée entre l'État et les collectivités territoriales

 

LES FORCES DE LA SÉCURITÉ CIVILE

I. LES ACTEURS DE LA SÉCURITÉ CIVILE ONT SU TENIR UN RÔLE DÉCISIF DANS LA GESTION DE LA CRISE
A. Les acteurs de la sécurité civile ont initialement reçu une place mineure dans la réponse à la crise alors que cette mission est dans leur adn
1. La faible place initialement accordée aux acteurs de la sécurité civile dans la gestion de la crise sanitaire
2. La réponse aux crises est pourtant dans l'ADN des acteurs de la sécurité civile qui détiennent les compétences opérationnelles nécessaires

B. L'action locale des sdis a rappelé l'évidence de leur rôle dans la gestion de crise, malgré un soutien inégal de l'état
1. Les acteurs locaux de la sécurité civile ont spontanément organisé l'adaptation de leurs modes de fonctionnement au contexte de l'épidémie.
2. Les acteurs locaux de la sécurité civile ont apporté un concours indispensable à l'action locale
3. Un soutien inégal de l'État vis-à-vis des SDIS
4. L'émergence d'une formidable solidarité locale


II. LA CRISE SANITAIRE A ENCORE CONFIRMÉ LA PLACE CENTRALE DE LA SÉCURITÉ CIVILE DANS LA GESTION DE CRISE ET LE BESOIN PRÉEXISTANT DE CLARIFIER SES RELATIONS AVEC LES SERVICES DE LA SANTÉ
A. Les acteurs de la sécurité civile doivent, évidemment, occuper une place de premier plan dans la gestion des crises, y compris sanitaires
B. La crise sanitaire a, à nouveau, révélé le besoin de clarifier et de fluidifier les relations avec les services de santé
1. Le besoin de clarifier la frontière entre les compétences des acteurs de la santé et celles relevant de la sécurité civile
2. La nécessité de mettre en place un numéro d'appel unique et des plateformes communes d'appel

 

OUTILS NUMÉRIQUES DE TRAÇAGE ET PROTECTION DES DONNÉES PERSONNELLES

I. LES USAGES DU NUMÉRIQUE CONTRE L'ÉPIDÉMIE : DES OUTILS ET DES FINALITÉS DIVERSEMENT INTRUSIVES

II. LES SYSTÈMES D'INFORMATION CRÉÉS OU ADAPTÉS POUR ÉQUIPER LES PROFESSIONNELS DE SANTÉ ET FACILITER LE DÉPISTAGE ET LA PRÉVENTION DES PERSONNES À RISQUE

III. « STOPCOVID » : UN OUTIL À L'UTILITÉ ÂPREMENT DISCUTÉE

A. Le fonctionnement de l'application et les garanties intégrées dès la conception
B. Un cadre juridique précisé à deux reprises grâce à la cnil
C. Une efficacité concrète discutée
1. Les contraintes inhérentes au choix de la technologie Bluetooth
2. L'absence de consensus scientifique sur l'efficacité d'une application en deçà d'un seuil élevé d'utilisateurs et l'obstacle de la fracture numérique
3. L'inefficacité, voire les effets pervers, d'un « pistage sans dépistage »
4. Un risque pour les libertés : accoutumance à la surveillance numérique, normalisation juridique de l'exception et discriminations
5. Des enjeux de souveraineté numérique

D. Foncièrement inefficace ou rendue inutile par l'amélioration récente de la situation épidémique ? le bilan incertain de l'application « stopcovid »

 

L'ORGANISATION DES ÉLECTIONS MUNICIPALES ET CONSULAIRES

I. LA LOI D'URGENCE DU 23 MARS 2020 : UN CALENDRIER ADAPTÉ FACE À LA CRISE SANITAIRE
A. La tenue du premier tour des élections municipales
1. Le premier tour de scrutin
2. L'installation des conseils municipaux élus dès le premier tour

B. Le report du second tour des élections municipales
1. Le calendrier retenu : un consensus transpartisan
2. Un dispositif déclaré conforme à la Constitution


II. LE SECOND TOUR DES ÉLECTIONS MUNICIPALES : UNE FORTE ABSTENTION, MALGRÉ LE RESPECT DE CONSIGNES SANITAIRES
A. Un taux d'abstention particulièrement élevé
B. L'organisation du scrutin
1. Le respect des consignes sanitaires
2. L'expérimentation de nouvelles pratiques électorales, qui pourraient être pérennisées en vue des prochains scrutins

C. L'annulation du second tour en Guyane

III. LES ÉLECTIONS CONSULAIRES : UN SCRUTIN REPORTÉ EN MAI 2021
A. Un report indispensable au regard des conditions sanitaires
B. La nécessité de préparer, dès à présent, les prochaines élections consulaires

 

TROISIÈME PARTIE - COMMENTAIRES D'ORDONNANCES ET DE DÉCRETS PRIS DEPUIS LE 29 AVRIL 2020

Ordonnance n° 2020-539 du 7 mai 2020 fixant des délais particuliers applicables en matière d'urbanisme, d'aménagement et de construction pendant la période d'urgence sanitaire

Ordonnance n° 2020-557 du 13 mai 2020 modifiant l'ordonnance n° 2020-303 du 25 mars 2020 portant adaptation de règles de procédure pénale sur le fondement de la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 d'urgence pour faire face à l'épidémie de covid-19

Ordonnance n° 2020-558 du 13 mai 2020 modifiant l'ordonnance n° 2020-305 du 25 mars 2020 portant adaptation des règles applicables devant les juridictions de l'ordre administratif

Ordonnance n° 2020-560 du 13 mai 2020 fixant les délais applicables à diverses procédures pendant la période d'urgence sanitaire

Ordonnance n° 2020-562 du 13 mai 2020 visant à adapter le fonctionnement des institutions locales et l'exercice des compétences des collectivités territoriales et des établissements publics locaux à la prolongation de l'état d'urgence sanitaire dans le cadre de l'épidémie de covid-19

Ordonnance n° 2020-595 du 20 mai 2020 modifiant l'ordonnance n° 2020-304 du 25 mars 2020 portant adaptation des règles applicables aux juridictions de l'ordre judiciaire statuant en matière non pénale et aux contrats de syndic de copropriété

Ordonnance n° 2020-596 du 20 mai 2020 portant adaptation des règles relatives aux difficultés des entreprises et des exploitations agricoles aux conséquences de l'épidémie de covid-19

Ordonnance n° 2020-738 du 17 juin 2020 portant diverses mesures en matière de commande publique
Décrets organisant le second tour des élections municipales et communautaires

EXAMEN EN COMMISSION
LISTE DES PERSONNES ENTENDUES ENTRE LE 30 AVRIL ET LE 8 JUILLET 2020

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Fiche technique

Type de document : Rapport parlementaire

Pagination : 264 pages

Édité par : Sénat

Collection : Les Rapports du Sénat

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