Rapport (…) sur l'influence croissante des cabinets de conseil privés sur les politiques publiques sur « Un phénomène tentaculaire : l'influence croissante des cabinets de conseil sur les politiques publiques » - Tome 1, rapport ; Tome 2, comptes rendus

Auteur(s) moral(aux) : Sénat

Présentation

La crise sanitaire a mis en lumière l’intervention des consultants dans la conduite des politiques publiques. Au quotidien, des cabinets privés conseillent l’État sur sa stratégie, son organisation et ses infrastructures informatiques. Peu connus du grand public, ils s’appellent Accenture, Bain, Boston Consulting Group (BCG), Capgemini, Eurogroup, EY, McKinsey, PwC, Roland Berger ou encore Wavestone et emploient environ 40 000 consultants en France.

Le Sénat a investigué pendant 4 mois sur l’influence des cabinets de conseil sur les politiques publiques, en utilisant les moyens de contrôle renforcés des commissions d’enquête parlementaires. Les travaux de la commission d’enquête révèlent un phénomène tentaculaire. Les cabinets de conseil interviennent au cœur des politiques publiques, ce qui soulève deux principales questions : notre vision de l’État et de sa souveraineté face à des cabinets privés, d’une part, et la bonne utilisation des deniers publics, d’autre part.
Le Premier ministre a publié une circulaire le 19 janvier 2022 sur l’encadrement des prestations de conseil. les rapporteurs estiment qu'elle est "à la fois tardive et incomplète". En effet, l’objectif de réduction des dépenses (- 15 % pour le conseil en stratégie et en organisation en 2022) est peu ambitieux, alors que la transparence des prestations demeure la grande oubliée.

La commission d'enquête formule 19 propositions organisées autour de trois axes :

  • Mieux encadrer le recours aux cabinets de conseil ;
  • Renforcer les règles déontologiques des cabinets de conseil ;
  • Mieux protéger les données de l'État.

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Sommaire

L’ESSENTIEL
PROPOS LIMINAIRE
LES 19 PROPOSITIONS DE LA COMMISSION D’ENQUÊTE
MÉTHODE DE TRAVAIL DE LA COMMISSION D’ENQUÊTE

PREMIÈRE PARTIE : L’INQUIÉTANTE BANALISATION DU RECOURS AUX CABINETS DE CONSEIL

I. UN RECOURS CROISSANT AUX CABINETS DE CONSEIL DANS LE SECTEUR PUBLIC
A. UN MANQUE DE TRANSPARENCE QUI ENTRETIENT UN CLIMAT DE DÉFIANCE
1. Des données lacunaires et non centralisées
2. Un constat d’opacité, qui alimente un climat de défiance

B. LES DÉPENSES DE CONSEIL DE L’ÉTAT DÉPASSENT LE MILLIARD D’EUROS EN 2021 ET ONT PLUS QUE DOUBLÉ PENDANT LE QUINQUENNAT
1. Le conseil au secteur public est historiquement un marché limité en France
2. Les dépenses de conseil de l’État ont plus que doublé depuis 2018
3. Aux dépenses de conseil des ministères doivent s’ajouter celles des opérateurs, qui sont également importantes et croissantes
4. Des dépenses de conseil également significatives dans le secteur parapublic

C. UN MARCHÉ CONCENTRÉ AUTOUR DE QUELQUES GRANDS CABINETS
1. Une vingtaine de cabinets concentrent plus de la moitié des prestations de conseil aux ministères
2. Le recours à la sous-traitance : les cabinets de conseil comme « hubs de compétences »
3. Le secteur public, un marché qui reste minoritaire dans l’activité des cabinets de conseil

D. DES FACILITÉS CONTRACTUELLES POUR FAIRE APPEL AUX CONSULTANTS : L’EFFET « PRESSE-BOUTON »
1. Une multiplication des accords-cadres, facilitant les commandes
2. Le marché de la DITP et son « tourniquet » parfois grippé
3. Les accords-cadres de l’UGAP et ses prestataires « pré-désignés »
E. UNE PRISE DE CONSCIENCE (TROP) TARDIVE DE LA PART DU GOUVERNEMENT
1. L’exception : l’élaboration dès 2015 d’une doctrine de recours aux cabinets de conseil par le ministère des Armées
2. Des pratiques très variables dans les autres ministères
3. La circulaire du 19 janvier 2022 : des orientations à la fois tardives et incomplètes


II. UN PHÉNOMÈNE TENTACULAIRE : L’INTERVENTION DES CABINETS DE CONSEIL SUR DES PANS ENTIERS DES POLITIQUES PUBLIQUES
A. LA DOCTRINE AFFICHÉE PAR L’ÉTAT ET LES CABINETS DE CONSEIL : UN APPUI PONCTUEL À L’ADMINISTRATION
1. La recherche d’une compétence spécifique
2. La recherche d’un regard extérieur et d’une méthodologie
3. La recherche de ressources humaines qualifiées pour faire face à un pic d’activité

B. LE CONSTAT DOCUMENTÉ PAR LA COMMISSION D’ENQUÊTE : UN RISQUE DE DÉPENDANCE DE L’ADMINISTRATION VIS-À-VIS DES CABINETS DE CONSEIL
1. Le secteur informatique, un important pourvoyeur de prestations de conseil
2. L’appui à la « transformation » de l’administration
3. La nouvelle spécialité des cabinets de conseil : organiser des consultations citoyennes
4. Le recours aux consultants comme arbitres de l’administration

C. LA RÉINTERNALISATION DES COMPÉTENCES : UNE ARDENTE NÉCESSITÉ... QUI PRENDRA DU TEMPS
1. La capitalisation des livrables et le transfert de compétences : des exigences difficiles à mettre en œuvre
2. La réinternalisation des compétences : un chantier de longue haleine

DEUXIÈME PARTIE : LE RÔLE DES CABINETS DE CONSEIL DANS LA DÉFINITION ET LA CONDUITE DES POLITIQUES PUBLIQUES

I. DES RÉSULTATS HÉTÉROGÈNES, POUR DES COÛTS SIGNIFICATIFS
A. DES DIFFICULTÉS POUR L’ADMINISTRATION À PILOTER ET À ÉVALUER SES CONSULTANTS
1. Le difficile pilotage des cabinets de conseil
2. Un effort insuffisant pour évaluer les prestations de conseil

B. DES LIVRABLES DE QUALITÉ INÉGALE, QUI NE CONNAISSENT PAS TOUJOURS DE SUITE
1. Des prestations inégales
2. Des prestations de conseil qui n’ont parfois pas de suite tangible : l’exemple de la CNAV et du projet de réforme des retraites
C. UNE JOURNÉE DE CONSULTANT COÛTE ENVIRON 1 500 EUROS À L’ÉTAT

II. L’INFLUENCE DES CABINETS DE CONSEIL SUR LA DÉCISION PUBLIQUE
A. LA DOCTRINE AFFICHÉE PAR LES ACTEURS : AUCUNE INFLUENCE DES CABINETS DE CONSEIL SUR LA DÉCISION
B. LE CONSTAT DOCUMENTÉ PAR LA COMMISSION D’ENQUÊTE : UNE INFLUENCE AVÉRÉE DES CABINETS DE CONSEIL SUR LA PRISE DE DÉCISION
1. La stratégie d’influence des cabinets de conseil, véhiculant une certaine vision de l’action publique
2. L’intervention des consultants sur des réformes majeures
3. Proposer des scénarios « arbitrables »... mais le plus souvent orientés par les consultants

TROISIÈME PARTIE : UN ENCADREMENT DÉONTOLOGIQUE À RENFORCER : CONFLITS D’INTÉRÊTS, PRO BONO ET « PANTOUFLAGE »

I. DES RÈGLES DÉONTOLOGIQUES NOMBREUSES, DU CÔTÉ DE L’ADMINISTRATION COMME DES CABINETS DE CONSEIL
A. LES RÈGLES PRÉVUES PAR L’ADMINISTRATION ET LES MARCHÉS PUBLICS
B. LES ENGAGEMENTS DÉONTOLOGIQUES DES CABINETS DE CONSEIL

II. DES RISQUES DÉONTOLOGIQUES AVÉRÉS, QUI IMPLIQUENT DE RENFORCER LES RÈGLES ET DE MIEUX LES CONTRÔLER
A. LE RISQUE DE CONFLITS D’INTÉRÊTS : AUCUNE VISIBILITÉ SUR L’ACTIVITÉ DES CABINETS DE CONSEIL POUR LE COMPTE DE LEURS AUTRES CLIENTS
B. LE RISQUE DU « PIED DANS LA PORTE » : LE DÉMARCHAGE ET LE PRO BONO
1. Le démarchage commercial des cabinets de conseil
2. Les dérives du pro bono : « quand c’est gratuit, c’est vous le produit »

C. LE RISQUE DE POROSITÉ : LE « PANTOUFLAGE » DES RESPONSABLES PUBLICS DANS LES CABINETS DE CONSEIL
1. Moins de 1% des effectifs des cabinets de conseil
2. Des enjeux déontologiques qui demeurent et appellent de nouvelles précautions

D. MCKINSEY N’A PAS PAYÉ D’IMPÔT SUR LES SOCIÉTÉS EN France DEPUIS AU MOINS 10 ANS

III. LE PARADOXE DE LA DONNÉE : L’ACCÈS ET L’EXPLOITATION PAR LES CABINETS DE CONSEIL DE DONNÉES SENSIBLES OU STRATÉGIQUES
 

PUBLICATION DE LISTES DE PRESTATIONS DE CONSEIL

GLOSSAIRE DES CABINETS DE CONSEIL

ÉTUDES DE CAS

COVID-19 : DES CABINETS DE CONSEIL AU CŒUR DE LA GESTION DE LA CRISE SANITAIRE

LA MISSION DE MCKINSEY SUR L’ÉVOLUTION DU MÉTIER D’ENSEIGNANT : UNE DÉPENSE ÉVITABLE POUR UN TRAVAIL DONT LA VALEUR AJOUTÉE RESTE À DÉMONTRER

LE GUIDE DU TÉLÉTRAVAIL DANS LA FONCTION PUBLIQUE

LES CABINETS DE CONSEIL ET LA DITP AU CHEVET DE L’OFPRA

RÉORGANISATION DES DIRECTIONS D’ADMINISTRATION CENTRALE (DAC) : MCKINSEY ET ACCENTURE AU CENTRE DE LA MACHINE ADMINISTRATIVE

LES CABINETS DE CONSEIL EN APPUI DE L’ÉTAT SUR DES DOSSIERS INDUSTRIELS SENSIBLES
EXAMEN EN COMMISSION

LISTE DES PERSONNES ENTENDUES PAR LA COMMISSION

LISTE DES PERSONNES ENTENDUES PAR LA RAPPORTEURE

CONTRIBUTIONS ÉCRITES

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Fiche technique

Autre titre : Un phénomène tentaculaire : l'influence croissante des cabinets de conseil sur les politiques publiques - Rapport

Type de document : Rapport parlementaire

Pagination : 361 pages

Édité par : Sénat

Collection : Les Rapports du Sénat

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