Rapport d'information (...) sur la révision des règles budgétaires du pacte de stabilité et de croissance

INTRODUCTION 

I. DES RÈGLES BUDGÉTAIRES COMMUNES NÉCESSAIRES MAIS LARGEMENT INADAPTÉES 

A. LA CRÉATION DE LA ZONE EURO S’EST ACCOMPAGNÉE DE L’ÉTABLISSEMENT DE RÈGLES POLITIQUES BUDGÉTAIRES COMMUNES 
1. Un impératif pour limiter les déséquilibres au sein de l’union monétaire 
2. Une volonté initiale d’assurer une convergence économique qui a largement échoué 
3. Un contrepoids à la solidarité implicite à l’union monétaire, la question de "l’aléa moral"
4. La justification économique des seuils de 3 % et de 60 % du Pacte de stabilité et de croissance 

B. UN CADRE EN ÉVOLUTION 
1. Des évolutions répétées pour corriger les limites du cadre initial 
a. La réforme de 2005 et l’introduction d’un « objectif de moyen terme » 
b. Le "Six-Pack" de 2011
c. Le Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance de 2012 
d. Le « Two-Pack » de 2013 
2. Des seuils souvent dépassés malgré une harmonisation graduelle des méthodes de pilotage des finances publiques 
a. L’introduction bienvenue d’une vision et d’un pilotage "toutes APU"
b. Par leur simple existence, les règles budgétaires européennes ont incité les États à surveiller davantage la situation de leurs finances publiques 

C. DES INSUFFISANCES PERSISTANTES MALGRÉ DES ÉVOLUTIONS 
1. La procyclicité des règles : un défaut majeur que les diverses clauses échappatoires n’ont pas permis de pallier 
2. Bien que motivées par un souci d’amélioration, les révisions répétées ont conduit à l’établissement d’un corpus de règles de plus en plus complexe 
3. Des règles qui agissent comme des freins à l’investissement, dans un contexte où les investissements publics sont pourtant plus que jamais nécessaires 
4. Les règles se sont surtout avérées inefficaces puisqu’elles n’ont pas permis d’enrayer la divergence intra-zone euro 
5. Des carences mises en lumière par l’épidémie de COVID 19 
a. L’activation pour la première fois en 2020 de la clause de suspension générale 
b. Les ratios de dette publique de certains États membres rendent désormais le retour aux règles actuelles inenvisageable *

II. LA PROPOSITION DE LA COMMISSION POUR DES RÈGLES PLUS SIMPLES, PLUS EFFICACES ET DESTINÉES À MIEUX PRENDRE EN CONSIDÉRATION LES CARACTÉRISTIQUES DE CHACUN DES ÉTATS MEMBRES 

A. UNE RÉFORME PENSÉE À TRAITÉS INCHANGÉS 
1. Un choix dicté par un souci de parvenir à une réforme effective des règles budgétaires européennes 
2. Une conséquence majeure : le maintien des seuils de déficit et de dette publics à respectivement 3 % et 60 % du PIB 

B. UNE REFONTE TOTALE DES RÈGLES BUDGÉTAIRES QUI PREND ACTE DE LA DISPARITÉ DES SITUATIONS DES FINANCES PUBLIQUES NATIONALES AU SEIN DE L’UNION EUROPÉENNE 
1. La présentation de plans budgétaires structurels par les États au cœur du nouveau cadre de gouvernance 
a. Des plans à moyen terme qui permettent d’inscrire la réduction de la dette publique dans un horizon de temps plus cohérent 
b. La prise en compte des particularités propres à chaque État
c. Une meilleure appropriation par les États 
2. Un indicateur unique sous la forme d’une règle en dépenses 
a. Une volonté de simplifier le cadre de gouvernance économique… 
b. … et de ne plus s’appuyer sur des indicateurs difficilement observables 
3. Des sanctions rénovées afin de les rendre plus crédibles et plus efficaces 

C. UNE PROPOSITION DE RÉFORME ATTENDUE ACCUEILLIE DE FAÇON CONTRASTÉE PAR LES ÉTATS MEMBRES 
1. Un relatif consensus parmi les Vingt-sept pour voir les règles actuelles réformées… 
2. … mais à des fins différentes 
a. Aux États membres favorables à des règles qui prennent en compte la situation de chacun… 
b. S’opposent à ceux qui, par souci d’équité, privilégient, dans la lignée du cadre actuel, des règles communes avec des objectifs minimaux communs 
3. Des implications importantes pour les institutions budgétaires indépendantes des États membres 

III. LA POSITION DES RAPPORTEURS : UNE RÉFORME NÉCESSAIRE MAIS DONT LES CONTOURS MÉRITENT D’ÊTRE PRÉCISÉS ET DONT CERTAINS POINTS DEVRONT FAIRE L’OBJET D’UNE VIGILANCE PARTICULIÈRE AU COURS DES NÉGOCIATIONS À VENIR

A. DES INTENTIONS LOUABLES MAIS DES DOUTES SUR LA CAPACITÉ VÉRITABLE DES FUTURES RÈGLES À ATTEINDRE LES OBJECTIFS IDENTIFIÉS
1. Le maintien d’un indicateur numéraire idéologique et décorrélé du réel 
2. Une simplification de l’objectif louable mais basé sur des choix
méthodologiques aussi complexes que volatiles – le DSA
3. Des incertitudes en ce qui concerne la capacité du nouveau cadre à s’articuler avec le calendrier des échéances démocratiques nationales 
4. Des doutes quant à la capacité réelle des nouvelles règles de permettre les investissements publics dont l’Europe a besoin 
5. Un risque que la publicité de la classification par la Commission des États en fonction de la soutenabilité supposée de leur dette publique les expose sur les marchés financiers
6. Des positions d’États membres extrêmement divergentes laissant présager d’âpres négociations et des difficultés de trouver un consensus politique dans les temps

B. RECOMMANDATIONS DES RAPPORTEURS 
1. La nécessité d’une plus grande transparence du gouvernement et de l’administration vis-à-vis de l’Assemblée nationale 
a. Une communication insuffisante par le Gouvernement des documents sur lesquels se basent les négociations au niveau européen 
b. La nécessité de disposer d’économistes capables d’éclairer les parlementaires sur des modèles techniques impossibles à appréhender sans cela
2. La question du calendrier : ne pas sacrifier le fonds à la volonté de conclure rapidement… tout en ayant conscience du danger de ne rien changer 
3. Ancrer la position française dans la réalité économique en refusant l’ajout d’objectif numéraire dénué de rationnel socio-économique 
4. Un sujet dont doit s’emparer le Parlement tant les règles européennes encadrent les choix politiques nationaux 
a. Organiser un débat à l’Assemblée nationale sur la réforme des règles budgétaires européennes 
b. Réformer la LOLF de façon à y regrouper toutes les règles qui définissent et régissent les activités du HCFP si les dispositions relatives aux IBI étaient
adoptées 
5. Un dispositif qui doit être réactif pour pouvoir prendre en compte rapidement les difficultés qui pourraient survenir et permettre les ajustements nécessaires pour y répondre 
6. Exclure du calcul des différents seuils certaines dépenses d’investissements (Marietta Karamanli) 

TRAVAUX DE LA COMMISSION 
ANNEXE N° 1 : LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES PAR LES RAPPORTEURS 
ANNEXE N° 2 : LETTRE DES RAPPORTEURS À L’ADRESSE DE LA DIRECTION GÉNÉRALE DU TRÉSOR