Rapport fait au nom de la commission des finances (...) afin d'étudier et de rechercher les causes de la variation et des écarts des prévisions fiscales et budgétaires des administrations publiques pour les années 2023 et 2024

Tome I - Rapport

AVANT-PROPOS DU PRÉSIDENT
CONTRIBUTION DU RAPPORTEUR ÉRIC CIOTTI
CONTRIBUTION DU RAPPORTEUR MATHIEU LEFÈVRE
INTRODUCTION

I. LES ANNÉES 2023 ET 2024 ONT DONNÉ LIEU À DES ÉCARTS SIGNIFICATIFS ENTRE LES PRÉVISIONS ET L'EXÉCUTION DU SOLDE PUBLIC ET DES RECETTES PUBLIQUES

A. DES ÉCARTS QUI RÉSULTENT PRINCIPALEMENT D'UNE HAUSSE DES RECETTES DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES PLUS FAIBLE QUE PRÉVU
1. Des moins-values en recettes des prélèvements obligatoires à hauteur de 20,7 milliards d'euros en 2023 et 40,1 milliards d'euros en 2024
a. Des recettes de TVA moins élevées qu'attendu en raison d'une décorrélation entre l'évolution de l'impôt et sa base taxable
b. L'impôt sur les sociétés : une incertitude intrinsèque à la nature et aux modalités de paiement de l'impôt doublée d'un décrochage du bénéfice fiscal de 2023
c. L'impôt sur le revenu et les prélèvements sociaux : les difficultés de prévision de l'évolution de la masse salariale
d. La contribution sur la rente inframarginale de la production d'électricité : une erreur de prévision majeure manifeste dès le début de l'année 2023
e. Les recettes des droits de mutation à titre onéreux continuellement revues à la baisse, dans un contexte de crise du marché immobilier
2. Des écarts aggravés par un creusement des dépenses publiques en dehors du périmètre des dépenses de l'État
a. Les dépenses de l'État : des dépenses pilotables à l'intérieur du périmètre des dépenses de l'État
b. Les dépenses des administrations publiques locales : des dépenses très dynamiques en l'absence de mécanisme contraignant de maîtrise des finances locales
c. Le dynamisme des dépenses des administrations de sécurité sociale
3. Des effets supplémentaires liés à des raisons comptables ainsi qu'à la révision des hypothèses macroéconomiques sous-jacentes
a. Le passage des comptes nationaux en base 2020 a induit un écart de 4 milliards d'euros en 2023
b. La révision des prévisions de croissance du PIB et d'élasticité entraîne une aggravation du déficit de 14 milliards d'euros en 2024

B. DES ÉCARTS IMPORTANTS MAIS PAS EXCEPTIONNELS COMPARÉS AUX PÉRIODES ANTÉRIEURES ET AUX AUTRES PAYS
1. Les écarts à la prévision observés en 2023 et 2024 ne sont pas inédits à l'échelle des quinze dernières années
a. Les écarts entre les prévisions et l'exécution du solde public se situent loin des valeurs maximales observées depuis 2008
b. Les écarts entre les prévisions et l'exécution des recettes de prélèvements obligatoires sont plus substantiels, surtout en 2024
2. D'autres pays ont connu au même moment des écarts à la prévision similaires
a. Le cas du Royaume-Uni : des recettes fiscales sous-estimées de plus de 20 milliards de livres sterling et des dépenses en hausse de 50 milliards de livres
b. Le cas de l'Allemagne : une surestimation considérable de la croissance qui a pesé sur les recettes fiscales

II. UNE DÉGRADATION DES COMPTES PUBLICS DEPUIS LA FIN DE L'ANNÉE 2023, UN EFFORT EN RÉPONSE PORTANT MAJORITAIREMENT SUR LES DÉPENSES DE L'ÉTAT

A. DES ÉCARTS À LA PRÉVISION QUI S'EXPLIQUENT EN GRANDE PARTIE PAR DES RAISONS TECHNIQUES
1. Des prévisions perturbées par un contexte de crise énergétique et inflationniste
2. Des prévisions de finances publiques parfois trop volontaristes, notamment à moyen terme
a. Des prévisions officielles souvent plus optimistes que celles du consensus des économistes, mais un écart qui se réduit depuis la création du HCFP
b. L'existence d'un biais optimiste des prévisions macroéconomiques et de prélèvements obligatoires n'est pas démontrée pour la période récente
c. Toutefois, les prévisions de moyen terme présentées dans le cadre des programmes de stabilité ont été très volontaristes
3. Une élasticité des prélèvements obligatoires au produit intérieur brut difficile à estimer
4. Une coordination parfois insuffisante entre administrations et une certaine retenue face aux prévisions pessimistes
a. Une coordination insuffisante entre les administrations a pu participer à des remontées d'informations divergentes aux autorités politiques
b. Le suivi moins approfondi des recettes dans la sphère sociale a conduit à ignorer des informations disponibles sur les moins-values de cotisations et contributions sociales
c. Des facteurs psychologiques ont pu conduire les administrations à retarder l'annonce de prévisions exceptionnellement pessimistes

B. UN EFFORT DE PLUS DE 30 MILLIARDS D'EUROS POUR TENTER DE LIMITER UNE DÉGRADATION DU DÉFICIT PUBLIC SANS PRÉCÉDENT HORS PÉRIODE DE CRISE
1. Les premières alertes sous le Gouvernement de Mme Élisabeth Borne
a. À l'exception de la CRIM, des prévisions de finances publiques en ligne avec la LFI 2023 jusqu'à la présentation du PLF et du PLFSS pour 2024
b. Les premières alertes dans un contexte de dégradation soudaine et simultanée des remontées comptables des principaux impôts de l'État
c. Les premières réactions politiques avec un calendrier budgétaire contraint
2. Les mesures prises par le Gouvernement de M. Gabriel Attal
a. Une action pour limiter l'aggravation du déficit public
b. Le Gouvernement prend des mesures pour limiter l'ampleur du déficit en février 2024 et informe le Parlement sur une nouvelle cible de déficit en avril
c. L'absence de projet de loi de finances rectificative
3. L'action du Gouvernement démissionnaire et du Gouvernement de M. Michel Barnier
a. Malgré une nouvelle dégradation des comptes publics, un Gouvernement démissionnaire limité à l'expédition des affaires courantes
b. L'action du Gouvernement de M. Michel Barnier, sur fond de nouvelle dégradation des prévisions de recettes

III. LA COHÉRENCE ENTRE LES PRÉVISIONS DE FINANCES PUBLIQUES ET L'EXÉCUTION POURRAIT ÊTRE CONFORTÉE PAR UNE AMÉLIORATION DES MÉTHODES DE PRÉVISION, LE RENFORCEMENT DE LA TRANSPARENCE ET DES INSTANCES DE CONTRE-EXPERTISE ET DES EFFORTS DE PILOTAGE INFRA-ANNUEL SOUTENUS

A. POUR AMÉLIORER LA CRÉDIBILITÉ DES HYPOTHÈSES PRÉSENTÉES PAR LE GOUVERNEMENT, FAIRE ÉVOLUER LES MÉTHODES DE PRÉVISION ET RENFORCER LA COORDINATION ENTRE ADMINISTRATIONS
1. Un travail nécessaire sur l'optimisation des modèles de prévision de recettes des prélèvements obligatoires
a. Systématiser les retours d'expérience en cas d'écarts importants entre les prévisions et l'exécution
b. Accompagner la prévision technique d'un intervalle de confiance permettant d'en estimer le degré de réalisme
2. Améliorer les données à la disposition de l'administration dans le cadre de ses travaux de prévision des recettes de prélèvements obligatoires
a. Pour la prévision de recettes de l'impôt sur les sociétés, privilégier les solutions qui n'ajoutent pas de contraintes administratives aux entreprises
b. Pour la prévision de recettes de la TVA, mieux anticiper les demandes de remboursement et faire évoluer la méthode d'estimation de la base taxable
3. Améliorer la coopération entre administrations, en particulier dans les champs des administrations de sécurité sociale et des administrations publiques locales
4. Le besoin d'une trajectoire de moyen ou long terme à politique inchangée pour clarifier les débats sur les choix de finances publiques

B. AMÉLIORER L'INFORMATION ET LE CONTRÔLE : UN DIALOGUE APPROFONDI AUTOUR DES FINANCES PUBLIQUES POUR UNE RESPONSABILITÉ COMMUNE DANS LA CONSTRUCTION DES TEXTES BUDGÉTAIRES
1. Le renforcement du HCFP est nécessaire pour que le Parlement puisse porter une appréciation éclairée sur les textes budgétaires
a. Le HCFP doit être doté des moyens, des informations et du temps nécessaire pour exercer un contrôle approfondi des textes budgétaires
b. Une extension du mandat et des prérogatives du HCFP permettrait de renforcer la responsabilité du Gouvernement
2. Le renforcement de l'information du Parlement est nécessaire pour lui permettre de participer pleinement à la définition de la trajectoire de finances publiques du Gouvernement
3. Le Parlement doit pouvoir s'appuyer sur un écosystème de prévisionnistes tiers ayant accès à des informations suffisantes pour pouvoir contrôler la cohérence et le réalisme des textes budgétaires
a. Le développement d'un écosystème de prévisionnistes tiers permettrait de contre-expertiser les prévisions du Gouvernement et d'éclairer le contrôle du Parlement et du HCFP
b. L'émergence de prévisionnistes tiers et la bonne information du Parlement supposent le développement de l'accès à certaines données de l'administration
c. Le dialogue entre l'administration, le monde académique et les organismes de conjecture doit être densifié, quitte à s'insérer dans une structure pérenne associée au calendrier budgétaire

C. RENFORCER LE PILOTAGE INFRA-ANNUEL DES FINANCES PUBLIQUES
1. L'affectation d'éventuels surplus de recettes au désendettement, et non au financement de nouvelles dépenses
2. La régulation infra-annuelle doit reposer sur une maîtrise des dépenses partagée entre l'ensemble des sous-secteurs des administrations publiques
a. Face à une dégradation de la situation des finances publiques, le pilotage par la dépense doit demeurer l'option privilégiée
b. La maîtrise de la dépense doit reposer sur un effort partagé entre l'État, les collectivités territoriales et la sécurité sociale
3. L'instauration d'une "loi de finances de redressement des comptes publics" pourrait représenter un outil de discipline du Gouvernement et du Parlement
4. Des marges de manœuvre réglementaires élargies pourraient être accordées au Gouvernement, en contrepartie d'un devoir de transparence accru

EXAMEN EN COMMISSION
LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES
CONTRIBUTION DU RAPPORTEUR GÉNÉRAL
CONTRIBUTIONS DES GROUPES POLITIQUES
I. CONTRIBUTION DU GROUPE RASSEMBLEMENT NATIONAL
II. CONTRIBUTION DU GROUPE ENSEMBLE POUR LA RÉPUBLIQUE
III. CONTRIBUTION DU GROUPE LA FRANCE INSOUMISE - NOUVEAU FRONT POPULAIRE
IV. CONTRIBUTION DU GROUPE DROITE RÉPUBLICAINE
V. CONTRIBUTION DU GROUPE LES DÉMOCRATES
VI. CONTRIBUTION DU GROUPE GAUCHE DÉMOCRATE ET RÉPUBLICAINE

Tome II - Comptes rendus des auditions

TRAVAUX DE LA COMMISSION

1. Mardi 3 décembre 2024 à 16 heures 30 – compte rendu n° 56
2. Jeudi 5 décembre 2024 à 9 heures – compte rendu n° 57
3. Jeudi 5 décembre 2024 à 11 heures – compte rendu n° 58
4. Mardi 10 décembre 2024 à 16 heures – compte rendu n° 59
5. Mercredi 11 décembre 2024 à 9 heures – compte rendu n° 60
6. Mercredi 11 décembre 2024 à 14 heures 30 – compte rendu n° 61
7. Mercredi 11 décembre 2024 à 17 heures – compte rendu n° 63
8. Jeudi 12 décembre 2024 à 9 heures – compte rendu n° 64
9. Mardi 17 décembre 2024 à 16 heures – compte rendu n° 67
10. Mercredi 18 décembre 2024 à 9 heures – compte rendu n° 68
11. Mercredi 15 janvier 2025 à 9 heures – compte rendu n° 69
12. Mercredi 15 janvier 2025 à 15 heures – compte rendu n° 70
13. Jeudi 16 janvier 2025 à 9 heures – compte rendu n° 71
14. Mardi 21 janvier 2025 à 16 heures – compte rendu n° 72
15. Mercredi 22 janvier 2025 à 16 heures – compte rendu n° 74
16. Jeudi 23 janvier 2025 à 9 heures – compte rendu n° 75
17. Mardi 28 janvier 2025 à 16 heures 30 – compte rendu n° 76
18. Mardi 4 février 2025 à 16 heures 30 – compte rendu n° 78
19. Mercredi 5 février 2025 à 9 heures – compte rendu n° 79
20. Jeudi 6 février 2025 à 10 heures – compte rendu n° 80
21. Mardi 11 février 2025 à 16 heures 30 – compte rendu n° 81
22. Mercredi 12 février 2025 à 15 heures – compte rendu n° 83
23. Jeudi 13 février 2025 à 9 heures – compte rendu n° 84
24. Mercredi 19 février 2025 à 10 heures – compte rendu n° 85
25. Mercredi 19 février 2025 à 15 heures – compte rendu n° 86
26. Jeudi 20 février 2025 à 9 heures – compte rendu n° 87
27. Mardi 11 mars 2025 à 16 heures – compte rendu n° 89
28. Mercredi 12 mars 2025 à 15 heures – compte rendu n° 90
29. Mardi 18 mars 2025 à 16 heures 30 – compte rendu n° 91
30. Mercredi 26 mars 2025 à 16 heures 30 – compte rendu n° 93