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Le rapport de la mission conjointe de l’Inspection générale des finances et de l’Inspection générale des affaires sociales analyse les écarts territoriaux dans l’attribution de cinq aides sociales légales (allocation aux adultes handicapés, allocation d'éducation de l'enfant handicapé, allocation personnalisée d'autonomie, prestation de compensation du handicap, aide sociale à l’hébergement) du champ de l’autonomie, dans le cadre d’une mission d’évaluation de la qualité de l’action publique. Ces cinq aides représentent des versements de 30 Md€ en 2023. Il met en évidence des différences importantes entre départements, tant en densité (nombre de bénéficiaires) qu’en intensité (montants versés), dues en partie à la démographie, à l’offre locale de services à la personne et aux modalités d’instruction des demandes.
Ces prestations, en partie décentralisées, font intervenir plusieurs acteurs (départements, maison départementale des personnes handicapées, caisse d'allocations familiales, Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie, État) et celles-ci relèvent de logiques variées : minimum social pour l’AAH, compensation personnalisée pour l’APA, la PCH et l’AEEH ou soutien à l’hébergement pour l’ASH. Ces dernières années, les versements d’aides sociales légales augmentent plus rapidement dans le champ du handicap (de l’ordre de +7,5 %/an), notamment en raison de l’extension législative des droits (déconjugalisation de l’AAH, PCH "psy"). Les montants des aides en faveur personnes âgées en perte d’autonomie progressent à un rythme plus modéré malgré le rattrapage récent des tarifs socles des services d’aide à domicile. Cette situation qui devrait, à droits constants, s’inverser avec l’arrivée prochaine des générations nées après-guerre aux âges où la prévalence de la dépendance augmente rapidement.
La mission a identifié des leviers pour harmoniser les pratiques entre départements en s’appuyant notamment sur le renforcement du contrôle interne et de la lutte contre la fraude, sous l’égide de la CNSA. Pour l’instruction des demandes, outre l’actualisation des référentiels nationaux, le cadrage des durées d’ouverture des droits et de versements est également de nature à sécuriser l’équité territoriale devant ces prestations. En termes de gestion, la réalisation d’entretiens pour les demandeurs ou bénéficiaires de l’AAH-2, la conduite à bonne fin de la modernisation des systèmes d’information et des échanges de données entre administrations, l’évolution des modalités de versement de certaines aides (APA, PCH) et la généralisation des contrôles d’effectivité (AEEH et PCH) sécuriseraient le versement à bon droit de ces prestations. À cette fin, conformément à la loi qui l’en investit, la CNSA est appelée à jouer un rôle actif dans l’animation, la structuration des pratiques, le pilotage des SI et l’harmonisation territoriale des pratiques. Parallèlement, les aides extralégales des départements et des CCAS, souvent mal articulées entre elles et avec les aides sociales régies par la loi et le règlement, gagneraient à être mieux coordonnées dans le cadre, notamment, du service public départemental de l’autonomie et sous l’égide des départements, chefs de file en matière d’action sociale.
La mission a également étudié des mesures d’économies (réforme des barèmes APA, évolution de la base ressource de l’ASH), fiscales (meilleure articulation entre crédits d’impôt pour les services à la personne et prestations sociales versées pour les aides humaines) et proposé des mesures techniques (contrôles renforcés, dématérialisation, télégestion) en visant à renforcer l’équité et le paiement à bon droit de ces aides sociales et d’amélioration de la qualité du service rendu aux personnes âgées et handicapées, dans un contexte de croissance soutenue des besoins et de contraintes fortes sur les finances publiques locales et nationales.
INTRODUCTION
1. EN CROISSANCE, LES AIDES SOCIALES EN FAVEUR DES PERSONNES EN SITUATION DE HANDICAP OU DE PERTE D’AUTONOMIE CONNAISSENT DES ÉVOLUTIONS DIFFÉRENCIÉES…
1.1. Sur une longue période, la dépense publique d’accompagnement de la perte d’autonomie et du handicap croit au niveau national et dans les budgets départementaux
1.1.1. L’effort national de soutien à l’autonomie a cru de 2,6 % par an entre 2010 et 2023, avec une croissance plus dynamique sur le champ des personnes âgées
1.1.2. La hausse des dépenses publiques sur le champ de l’autonomie concerne notamment les départements, qui consacrent près de 70 % de leur budget de fonctionnement aux dépenses sociales
1.2. Les cinq aides légales sous revue obéissent à des logiques distinctes et font intervenir de nombreux acteurs, sous l’égide du département, conforté dans son rôle de chef de file
1.2.1. Des prestations dans une logique de minima social ou de prestations de compensation, en nature ou en espèce, sous condition de ressource ou non
1.2.2. Les aides sociales légales sous revue font, sauf exception, l’objet d’une gestion (instruction, évaluation, décision, versement, financement) faisant intervenir une multiplicité d’acteurs
1.3. Les cinq aides sociales étudiées sont en croissance, à des rythmes marqués dans le champ du handicap, du fait d’une extension des droits et d’un meilleur repérage
1.4. Des aides extralégales qui nécessitent d’être mieux articulées entre départements et le bloc communal
2. LES CARACTÉRISTIQUES SOCIO-DÉMOGRAPHIQUES EXPLIQUENT, DE MANIÈRE AGRÉGÉE, LA MOITIÉ DES ÉCARTS DE DENSITÉ (BÉNÉFICIAIRES) ET D’INTENSITÉ (MONTANTS MOYENS) POUR LES CINQ AIDES SOCIALES LÉGALES, AVEC DES DIFFÉRENCES IMPORTANTES ENTRE LES IDES
2.1. Les disparités entre départements, globalement stables, sont plus importantes en densité qu’en intensité, sauf pour la PCH
2.2. Les facteurs socio-démographiques expliquent, pour chaque aide, une partie, parfois majoritaire, des écarts de dépenses
3. L’HARMONISATION DES PRATIQUES D’ATTRIBUTION DES AIDES PEUT ENCORE PROGRESSER, TANDIS QUE LE CONTRÔLE INTERNE ET LA LUTTE CONTRE LA FRAUDE SONT ENCORE LARGEMENT À DÉPLOYER OU À DÉVELOPPER
3.1. En dépit d’efforts d’harmonisation, les pratiques d’évaluation et de versement des prestations par les MDPH et les services autonomie des conseils départementaux présentent des disparités qui compromettent l’égalité de traitement des demandes
3.1.1. Les missions de la CNSA en matière d’harmonisation des pratiques se sont renforcées, tandis que la plupart des MDPH et conseils départementaux mènent des actions d’harmonisation
3.1.2. Le cadre juridique, qui laisse une grande souplesse, mérite d’être précisé pour limiter les disparités, sans revenir sur le principe d’évaluations individualisées
3.1.3. Les durées d’attribution des droits mériteraient d’être harmonisées, tandis que l’objectif de simplification doit être concilié avec l’adaptation à l’évolutivité du handicap
3.1.4. L’évaluation de l’AAH 2 nécessite des aménagements dans une logique de juste droit mais aussi pour renforcer l’accompagnement des allocataires
3.2. Le déploiement du contrôle interne et la structuration de la lutte contre la fraude constituent des priorités pour le versement à bon droit des prestations
3.2.1. La culture du contrôle et de la lutte contre la fraude, embryonnaire tant en MDPH que dans les services autonomie, présente un risque au regard des enjeux humains et financiers des aides attribuées
3.2.2. Un contrôle interne à renforcer tant au niveau national que local
3.2.3. Une stratégie de lutte contre la fraude à construire, par convergence progressive des standards et des pratiques vers ceux des organismes de sécurité sociale
4. D’AUTRES MESURES PARAMÉTRIQUES OU FISCALES POURRAIENT GÉNÉRER DES ÉCONOMIES BUDGÉTAIRES D’ICI À 2027
4.1. Des mesures d’aménagement des paramètres des cinq prestations peuvent permettre de renforcer leur cohérence et mieux prendre en compte la faculté contributive des personnes concernées
4.1.1. Quatre mesures relatives aux prestations du champ du handicap permettraient de renforcer leur équité ou leur cohérence
4.1.2. Des mesures d’évolution des prestations en vue de mieux refléter la faculté contributive des bénéficiaires, sans remettre en cause l’universalité des prestations
4.1.3. D’autres mesures pourraient être adoptées dans une logique de rendement budgétaire
4.2. La dépense fiscale peut et doit être mieux articulée avec les aides sociales pour en renforcer la légitimité et l’efficacité
CONCLUSION
ANNEXES ET FICHES
ANNEXE I : LETTRE DE MISSION
ANNEXE II : LISTE DES PERSONNES RENCONTRÉES
ANNEXE III : ANALYSE DES DISPARITÉS DÉPARTEMENTALES DES DÉPENSES D’AIDES SOCIALES LÉGALES ET DE LEURS DÉTERMINANTS STRUCTURELS
ANNEXE IV : DISPARITÉS DANS LES MODALITÉS D’ATTRIBUTION DES AIDES LÉGALES EN SOUTIEN À L’AUTONOMIE
ANNEXE V : LE PAIEMENT À BON DROIT DES AIDES SOCIALES LÉGALES DU CHAMP DU HANDICAP ET DE LA PERTE D’AUTONOMIE (CONTRÔLE, INDUS, LUTTE CONTRE LA FRAUDE, NON-RECOURS)
ANNEXE VI : ÉTAT DES LIEUX DES AIDES EXTRALÉGALES SUR LE CHAMP DU HANDICAP ET DE L’AUTONOMIE
ANNEXE VII : DÉPENSES ET AVANTAGES FISCAUX POUR LES PERSONNES DÉPENDANTES
ANNEXE VIII : APPLICATION DU CADRE DE MÉTHODE ET D’ANALYSE DES REVUES DE DÉPENSES (RDD)
ANNEXE IX : ÉTUDE DE COMPARAISON INTERNATIONALE ALLEMAGNE, CANADA, DANEMARK, ESPAGNE, ETATS-UNIS, JAPON, PAYS-BAS, ROYAUME-UNI ÉLÉMENTS RECUEILLIS VIA LE RÉSEAU INTERNATIONAL DE LA DG TRÉSOR
FICHE AAH : ALLOCATION AUX ADULTES HANDICAPÉS - MONOGRAPHIE
FICHE AEEH : ALLOCATION D’ÉDUCATION DE L’ENFANT HANDICAPÉ - MONOGRAPHIE
FICHE APA : ALLOCATION PERSONNALISÉE POUR L’AUTONOMIE - MONOGRAPHIE
FICHE ASH : AIDE SOCIALE À L’HÉBERGEMENT - MONOGRAPHIE
FICHE PCH : PRESTATION DE COMPENSATION DU HANDICAP - MONOGRAPHIE
- Type de document : Rapport d'inspection
- Pagination : 782 pages
- Édité par : Inspection générale des finances : Inspection générale des affaires sociales