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Incohérence entre peine encourue, peine prononcée et peine exécutée. Ce rapport dresse le diagnostic suivant : le droit de l'exécution des peines produit, depuis plus de 10 ans, des effets inverses à l'intention du législateur au détriment des condamnés, des professionnels concernés et de la société dans son ensemble.
Si les rapporteures soulignent l'absence de chiffres sur l'ampleur des réductions de peine accordées aux détenus, les délais d'exécution des peines "alternatives" à l'incarcération (à l'exception des travaux d'intérêt général) ou les caractéristiques des peines réellement effectuées par les sortants de prison après 2020, elles relèvent l'allongement continu de la durée moyenne des incarcérations dans la politique pénale française : 11,3 mois en moyenne contre 4,6 en Allemagne.
Fin mai 2025, les prisons comptaient 84 363 détenus, en augmentation de plus de 6 000 détenus en une année, pour une capacité opérationnelle de 62 566 places.
Les courtes peines (1 à 6 mois) entraînent un effet désocialisant (perte d'emploi, rupture familiale). Elles sont trop brèves pour permettre un véritable accompagnement par les services pénitentiaires d'insertion et de probation (SPIP) et sont inefficaces en matière de réinsertion. Les rapporteures proposent de réintroduire les très courtes peines d'emprisonnement (inférieures ou égales à 1 mois), supprimées en 2019, permettant de produire un "choc carcéral" dissuasif sans rompre les attaches sociales ni compromettre l'insertion professionnelle. Elles proposent de rendre sa lisibilité au droit de l'exécution des peines et de clarifier les rôles respectifs des différents acteurs de la chaîne pénale.
Les rapporteures préconisent un changement profond de philosophie avec des propositions qui s'articulent autour de cinq axes directeurs :
- réaffirmer le sens de la peine auprès du condamné et de la société ;
- replacer la réinsertion au cœur de la peine ;
- juguler la surpopulation carcérale ;
- garantir l'exécution rapide et effective des sanctions pénales ;
- assurer un traitement adapté des mineurs condamnés.
L'ESSENTIEL
I. REDONNER DU SENS À LA PEINE : VERS DES SANCTIONS EFFECTIVES ET ADAPTÉES
A. GARANTIR UNE MEILLEURE ADÉQUATION ENTRE LES PEINES ENCOURUES, LES PEINES PRONONCÉES ET LEUR EXÉCUTION EFFECTIVE
B. RÉINTRODUIRE LES TRÈS COURTES PEINES, LEVIERS D'EFFICACITÉ DE LA RÉPONSE PÉNALE
C. PROMOUVOIR UNE INDIVIDUALISATION DES PEINES PLUS EFFECTIVE
II. PLACER LA RÉINSERTION AU CŒUR DE LA PEINE
A. DONNER À L'INCARCÉRATION UNE FINALITÉ CONSTRUCTIVE
B. DONNER UN VÉRITABLE CONTENU AUX PEINES ALTERNATIVES
III. JUGULER LA SURPOPULATION CARCÉRALE
A. CRÉER UNE VÉRITABLE PEINE DE PROBATION
B. ROMPRE AVEC LA LOGIQUE DE "GESTION DES FLUX"
IV. ACCÉLERER L'EXÉCUTION DE LA PEINE ET RENFORCER SON CONTRÔLE
A. DÉVELOPPER UNE CULTURE DE L'EXÉCUTION DES PEINES AU SEIN DES FORCES DE SÉCURITÉ INTÉRIEURE
B. ACCÉLÉRER L'EXÉCUTION DE LA PEINE EN FAVORISANT LA PRÉSENCE DU PRÉVENU AUX AUDIENCES ET EN MODERNISANT LES VOIES DE SIGNIFICATION DES JUGEMENTS
C. DONNER CONFIANCE DANS LES PEINES ALTERNATIVES À L'EMPRISONNEMENT PAR L'ACCROISSEMENT DES CONTRÔLES DE LA PROBATION
V. GARANTIR ENFIN UN TRAITEMENT ADAPTÉ DES CONDAMNÉS MINEURS
A. CONSTRUIRE POUR LES MINEURS CONDAMNÉS UN PARCOURS ÉDUCATIF ET RESPONSABILISANT
B. RÉÉQUILIBRER LES MOYENS ENTRE LES STRUCTURES DE MILIEU FERMÉ
LISTE DES PROPOSITIONS
AVANT PROPOS
I. L'EXÉCUTION DES PEINES : UNE INACCEPTABLE DÉFAILLANCE
A. UN DROIT ÉCLATÉ, DES ACTEURS DÉBOUSSOLÉS
1. Une succession irréfléchie de réformes contradictoires
a) Un récent amoncellement de réformes parfois contradictoires a aggravé les modalités d'exécution des peines en France
b) Le droit de l'application des peines connaît en conséquence une complexification croissante, qui altère la bonne exécution des peines
c) L'impossible évaluation de l'exécution des peines
2. Une chaîne d'acteurs variés et dévoués, mais souvent dépassés
a) Les acteurs judiciaires, en quête du sens de la peine
b) Les acteurs intervenant principalement en post-sentenciel : des missions essentielles dont la réalisation est obérée par un sentiment de submersion
c) Les forces de sécurité intérieure : une participation à géométrie variable, malgré des initiatives louables
B. UNE SURPOPULATION CARCÉRALE PARADOXALEMENT AGGRAVÉE PAR LES TENTATIVES DE "GESTION DES FLUX"
1. Des prisons surpeuplées, dégradées et insuffisamment différenciées
a) La surpopulation carcérale : une ampleur inédite, des conséquences dramatiques
b) Des délais d'incarcération excessifs pour les condamnés qui n'entrent pas immédiatement en détention
c) Des conditions de détention qui font obstacle à la réinsertion des condamnés
2. Les aménagements de peine et la libération sous contrainte : des solutions de facilité ?
a) Une logique de "gestion des flux" qui n'a pas prouvé son efficacité…
b) … qui favorise les sorties "sèches" et prive la sanction de son sens
C. LES PEINES ALTERNATIVES, PARENT PAUVRE DE LA SANCTION
1. Les alternatives à la prison : une exécution lacunaire et une sous-dotation chronique conduisant à une efficacité contestée et difficilement mesurable
a) Une grande diversité de peines permettant de favoriser l'application du principe d'individualisation de la peine
b) Une exécution complexe et partielle, sans réels effets sur la réduction de la
population carcérale
c) Des ambitions contrariées par des difficultés structurelles
D. LES MINEURS DÉLINQUANTS, DES CONDAMNÉS COMME LES AUTRES ?
1. Un cadre pénal spécifique
a) Un corpus juridique pour partie autonome
b) Des acteurs spécialisés
c) Un droit commun de l'exécution des peines aux conséquences particulièrement néfastes sur les mineurs
2. Les mineurs en milieu ouvert : des outils insuffisamment mobilisables faute de moyens
3. Les mineurs en milieu fermé : des affectations erratiques, un suivi lacunaire
a) Les mineurs en prison : des détenus comme les autres ?
b) Les centres éducatifs fermés : un placement qui favorise désormais la réitération ?
II. RÉFORMER SANS SURSEOIR : CINQ AXES POUR UNE MEILLEURE EXÉCUTION DES PEINES
A. REDONNER DU SENS À LA PEINE : VERS DES SANCTIONS EFFECTIVES ET ADAPTÉES
1. Garantir une meilleure adéquation entre les peines encourues, les peines prononcées et leur exécution effective
a) Rétablir la signification de la sanction prononcée
b) Réajuster le quantum des peines prononcées au regard du quantum encouru
2. Réintroduire les très courtes peines, leviers d'efficacité de la réponse pénale
3. Promouvoir une individualisation des peines plus effective
a) Garantir les moyens matériels de l'individualisation des peines
b) Améliorer les décisions relatives à l'individualisation des peines
B. REPLACER LA RÉINSERTION AU CŒUR DE LA PEINE
1. Donner à l'incarcération une finalité constructive
a) Renforcer la présence et la formation des personnels pénitentiaires
b) Garantir une prise en charge sanitaire digne et effective
2. Donner un véritable contenu aux peines alternatives
C. JUGULER LA SURPOPULATION CARCÉRALE
1. Créer une véritable peine de probation
2. Faire enfin de la peine de prison ferme une sanction efficace et dissuasive
3. Ne plus utiliser la fin de peine comme un levier de régulation carcérale
4. Se donner les moyens d'un diagnostic objectif de l'état du milieu fermé et de l'efficacité des peines qui s'y accomplissent
D. ACCÉLÉRER L'EXÉCUTION DE LA PEINE ET RENFORCER SON CONTRÔLE
1. Développer une culture de l'exécution des peines au sein des forces de sécurité intérieure
2. Accélérer l'exécution de la peine en favorisant la présence du prévenu aux audiences et en modernisant les voies de signification des jugements
3. Donner confiance dans les peines alternatives à l'emprisonnement par l'accroissement des contrôles de la probation
E. GARANTIR ENFIN UN TRAITEMENT ADAPTÉ DES CONDAMNÉS MINEURS
1. Construire pour les mineurs condamnés un parcours éducatif et responsabilisant
2. Rééquilibrer les moyens entre les structures de milieu fermé
EXAMEN EN COMMISSION
LISTE DES PERSONNES ENTENDUES ET DES CONTRIBUTIONS ÉCRITES
LISTE DES PERSONNES ENTENDUES EN DÉPLACEMENT
TABLEAU DE MISE EN ŒUVRE ET DE SUIVI
ANNEXE 1 - LÉGISLATION COMPARÉE NOTE SUR L'EXÉCUTION DES PEINES
1. Tableau de synthèse
2. Canada et province du Québec
a) Les règles d'aménagement des peines d'emprisonnement ferme
(1) Les formes d'aménagement de peine et les conditions pour en bénéficier
(2) Les autorités compétentes
(3) Les statistiques disponibles en matière d'aménagements de peines
b) Les alternatives à l'emprisonnement
(1) Le sursis
(2) Les travaux compensatoires
(3) Le programme d'accompagnement justice et santé mentale +
c) Le recours à la justice restaurative
(1) Au niveau fédéral
(2) Au Québec
3. Espagne
a) Les règles d'aménagement des peines d'emprisonnement ferme
(1) Les formes d'aménagement de peine et les conditions pour en bénéficier
(2) Les autorités compétentes
(3) Les données statistiques
b) Les alternatives à l'emprisonnement
(1) Le régime carcéral du troisième degré, dit régime "ouvert" (articles 80 à 88 du règlement pénitentiaire)
(2) Le travail d'intérêt général (article 49 du code pénal)
(3) La peine d'assignation à résidence (article 37 du code pénal)
(4) La liberté surveillée (article 106 du code pénal)
c) Le recours à la justice restaurative
(1) Principes, objectifs et cadre juridique
(2) Acteurs et modalités de mise en œuvre
(3) Typologie des délits et volume d'activité
(4) Effets, bénéfices et limites des processus restauratifs
(5) Perspectives d'évolution et recommandations institutionnelles
4. Italie
a) Les règles d'aménagement des peines d'emprisonnement ferme
(1) Les formes d'aménagement de peine et les conditions pour en bénéficier
(2) Les autorités compétentes
(3) Les données statistiques
b) Les alternatives à l'emprisonnement
(1) Un nouveau régime de peines substitutives prononcées ab initio
(2) Une réforme conçue pour faire face à la crise de l'exécution pénale
(3) Les limites du dispositif et les perspectives d'amélioration
c) Le recours à la justice restaurative
(1) Contexte et origine de la réforme
(2) Esprit et contenu du décret de 2022
(3) Principales dispositions et modalités de fonctionnement de la justice restaurative
5. Les Pays-Bas
a) Les règles d'aménagement des peines d'emprisonnement ferme
(1) Les différentes formes d'aménagement de peine
(2) Les conditions pour bénéficier d'un aménagement de peine
(3) Les autorités compétentes
(4) Les données statistiques
b) Les alternatives à l'emprisonnement
(1) Les amendes
(2) Le travail d'intérêt général
(3) Les peines avec sursis
(4) Les critiques relatives aux courtes peines d'emprisonnement et le recours plus important aux ordonnances pénales
c) Le recours à la justice restaurative
(1) La médiation restaurative
(2) La médiation pénale
(3) Les mesures de médiation et de réparation dans le cadre du programme pour mineurs (Halt)
(4) L'évaluation du cadre de la politique de justice restaurative en matière pénale
ANNEXE 2 - RAPPORT DE LA MISSION D'URGENCE RELATIVE À L'EXÉCUTION DES PEINES - MINISTÈRE DE LA JUSTICE
LE CONTRÔLE EN CLAIR
- Autre titre : L'exécution à la peine - 20 propositions pour mieux exécuter et donner du sens aux sanctions pénales
- Type de document : Rapport parlementaire
- Pagination : 337 pages
- Édité par : Sénat
- Collection : Les Rapports du Sénat
- Numéro dans la série : 2
