Texte intégral
Après avoir arrêté les orientations macro-économiques en avril, puis les orientations fiscales en juillet, nous présentons aujourd'hui dans sa totalité le projet de loi de finances pour 1999. Il s'agit donc, avant tout, d'éclairer une stratégie et de préciser des réformes pour l'essentiel déjà annoncées.
La présentation du projet de loi de finances au début du mois de septembre marque une innovation. Elle permet au Parlement d'examiner le budget pendant deux semaines supplémentaires. Elle répond ainsi à une revendication aussi ancienne que légitime. Elle traduit, en outre, le respect des engagements que nous avions pris l'année dernière.
La méthode
Notre méthode reprend, mot pour mot, celle que nous avions définie l'année dernière : concertation et durée.
*Le choix de la concertation a été la règle à chaque phase d'élaboration du projet de loi de finances : avec les parlementaires, lors du débat d'orientation budgétaire, avec les parlementaires à nouveau, mais aussi les représentants des élus locaux, des salariés et des employeurs pour les orientations fiscales ; avec tous les acteurs concernés depuis le mois de juillet.
*Le choix de la durée est à la fois le moyen de mise en uvre le plus efficace des profondes réformes de la fiscalité de ce projet de loi de finances - notamment pour la taxe professionnelle, la taxe d'habitation et les carburants - et l'horizon de moyen terme dans lequel s'inscrit notre politique économique.
Le fond
Nos choix s'ordonnent autour de la priorité du gouvernement de Lionel Jospin : l'emploi. C'est pourquoi ce budget est placé sous le signe d'une croissance soutenue, solidaire et durable.
*Une croissance soutenue. La prévision pour 1998 était de 3 %. Elle a été critiquée pour son optimisme excessif. Elle sera certainement atteinte et sans doute dépassée. La prévision pour 1999 est, de la même manière, prudente. Elle se situe à 2,7 %, soit un chiffre plus bas que celui retenu par la plupart des organismes internationaux. Elle repose sur des bases solides : la consommation des ménages, favorisée par plus de 5 % de gain de pouvoir d'achat sur 1998-1999.
*Une croissance solidaire. La réduction des inégalités est au cur de notre politique. C'est ainsi que les mesures adoptées depuis juin 1997 - et prolongées aujourd'hui - se traduiront par une double redistribution : entre les revenus du travail et les revenus du capital d'une part ; entre les plus riches et les classes moyennes et populaires d'autre part.
*Une croissance durable. La caractéristique du cycle économique en France est de voir se succéder de trop courtes périodes de croissance forte et de trop longues périodes de croissance faible. L'ambition du gouvernement est d'inverser cette tendance : une lutte victorieuse contre le chômage nécessite non seulement une croissance forte, non seulement une croissance riche en emplois mais aussi une croissance durable. Telle est la portée véritable, pour ne prendre que quelques exemples, de la réduction des déficits publics, de la priorité accordée aux dépenses d'avenir, de la politique en faveur de l'innovation ou de la suppression de la taxe professionnelle sur les salaires.
Ce premier budget de l'ère euro est un budget utile à la France ; il prépare l'avenir ; il engage une profonde réforme de notre fiscalité ; il est fidèle aux valeurs de toujours de la gauche.
Première partie : la stratégie économique
Les choix macro-économiques de ce projet de loi de finances sont déjà connus :
*L'utilisation d'une partie des fruits de la croissance pour financer des baisses d'impôts favorables à l'emploi (en particulier la réforme de la taxe professionnelle et la baisse des droits de mutation) et à la justice sociale (baisse ciblée de la TVA et augmentation du rendement de l'ISF).
*La poursuite résolue de la reconstitution de l'arme budgétaire grâce à la baisse des déficits publics en 1999 avec un objectif de besoin de financement de 2,3 % du PIB, au travers notamment d'une nouvelle réduction du déficit budgétaire de l'État de 21 MdF.
*Une évolution maîtrisée des dépenses de l'État, dont la croissance sera limitée à 1 % en volume.
La stratégie du gouvernement repose sur trois idées simples :
*L'objectif d'une croissance française durable, qui suppose tout à la fois la reconstitution de nos marges de manuvre et l'élévation de notre potentiel de croissance.
*La perspective d'une croissance européenne forte grâce, notamment, à la mise en uvre de l'euro.
*La nécessité d'une nouvelle régulation internationale pour ordonner des marchés dont l'instabilité menace la croissance mondiale
I - La nécessité d'une nouvelle régulation internationale
L'environnement mondial s'est clairement assombri depuis le printemps, soulignant la nécessité de promouvoir de nouvelles régulations économiques et financières internationales.
Un chiffre résume l'effet externe subi par l'économie française : la croissance de la demande mondiale adressée à la France sera divisée par deux entre 1997 et 1999. Elle était de plus de 10 % en 1997. Elle sera d'environ 5 % en 1999, malgré la vigueur de la reprise des économies européennes qui représentent plus de 60 % de nos exportations.
La dégradation de l'environnement international ne doit cependant pas nous conduire à des jugements indifférenciés sur la situation des différentes zones de l'économie mondiale, à l'image de ce que font les marchés financiers qui manifestent désormais une suspicion généralisée, brûlant aujourd'hui ce qu'hier ils avaient encensé. Les responsables publics doivent pour leur part faire un effort de lucidité sur la situation de chacune des parties de l'économie mondiale.
Déclenchée par une vague de spéculation, révélant des faiblesses cachées de leurs économies, aggravée par une chute sans doute excessive des taux de changes et des politiques économiques qui apparaissent, a posteriori, exagérément restrictives, la contraction des économies émergentes d'Asie a été particulièrement prononcée. Sur l'ensemble de l'année, l'activité reculera probablement de plus de 5 % dans des économies habituées à croître de 5 à 10 % par an.
Certains signes - en particulier les évolutions récentes des exportations et des importations de ces pays - suggèrent cependant que l'ajustement externe s'est opéré, qu'un plancher est en passe d'être atteint et qu'un rebond est possible au cours des prochains mois. La mise en uvre résolue des programmes appuyés par la communauté internationale peut permettre ainsi un redémarrage des économies émergentes d'Asie.
Poids lourd de l'économie asiatique, le Japon a tardé à réagir à l'approfondissement des difficultés de son économie : la restructuration de son système financier n'en est encore qu'à son commencement. Ses modalités ne sont pas aussi claires qu'on le souhaiterait. L'ampleur de la nécessaire stimulation fiscale de l'économie japonaise reste en outre incertaine. La récession sera sévère au Japon cette année et la reprise sans doute très modérée l'an prochain. Les dirigeants japonais sont, n'en doutons pas, conscients de leurs responsabilités historiques pour enclencher le redémarrage de l'Asie. Combinée avec la poursuite de la politique de stabilité de la monnaie, conduite avec une détermination remarquable par les autorités chinoises, une action résolue du gouvernement japonais devrait permettre d'éclairer l'horizon pour l'Asie au cours des prochains mois.
Le troisième foyer d'incertitudes est représenté par les risques de contagion de l'instabilité financière à l'ensemble des pays émergents, à la suite de l'effondrement financier de la Russie.
L'impact macro-économique direct de la crise russe sur la croissance européenne est faible, compte tenu de leur part réduite dans l'économie mondiale : il faut rappeler, par exemple, que la Russie ne représente qu'un pour cent de nos exportations.
Pour beaucoup d'autres pays émergents, la contagion de la crise financière n'apparaît pas justifiée.
Beaucoup de ces difficultés résultent de la chute des cours des matières premières dont la contrepartie est une hausse du pouvoir d'achat des pays importateurs : à bien des égards, nous assistons à un nouveau contre-choc pétrolier, événement qui avait contribué - faut-il le rappeler ? - à la forte croissance des pays développés dans la deuxième moitié des années 80.
Il reste que nous ne pouvons pas nous désintéresser de l'évolution du sort de nombreux peuples qui peuvent avoir le sentiment que le temps des grandes épidémies est revenu, frappant toutes ses victimes de façon indifférenciée, sans qu'il soit possible d'inverser le cours des choses. Deux principes devraient guider notre action : discriminer et aider.
Discriminer implique de traiter de manière différente des situations différentes.
*Certains pays souffrent d'une gestion déficiente, et doivent remettre de l'ordre dans leur maison ; la Russie illustre ce cas de figure. La communauté internationale ne peut pas se substituer aux gouvernements pour mettre en uvre l'action requise. En Russie, la solution passe d'abord par la stabilisation macro-économique pour conjurer le risque d'inflation, puis par la reconstruction d'un État capable d'assurer ses missions régaliennes et de lever l'impôt pour financer les services publics nécessaires au fonctionnement normal d'un pays. Nous attendons qu'un gouvernement soit mis en place pour pouvoir reprendre le dialogue sur les voies du redressement économique de la Russie.
*D'autres pays enregistrent un déficit de leurs échanges courants, produit d'une demande interne sans doute un peu trop dynamique. Ils doivent progressivement les ramener à un niveau qui peut être financé. La communauté internationale, au travers des organisations internationales compétentes, en premier lieu le FMI, peut et doit continuer à aider aux ajustement nécessaires.
*D'autres, enfin, sont dans une situation essentiellement saine et subissent à l'excès le contrecoup des crises.
Aider les pays en difficulté est une nécessité : au-delà de l'action des organisations internationales, les pays du G7 et l'Union Européenne ont une responsabilité particulière. Ils doivent veiller dans la conduite de leurs politiques économiques à rechercher les solutions coopératives. Plus précisément, les pays de la zone euro doivent être prêts à manifester leur confiance et leur solidarité aux pays qui leur sont proches, en Europe et ailleurs.
Le dernier point d'appréhension pour l'économie mondiale concerne les États-Unis. Après sept années de croissance soutenue, le ralentissement de l'économie américaine n'apparaît pas nettement même s'il est toujours annoncé. La prévision de demande mondiale que nous avons évoquée est cohérente avec un ralentissement sensible de l'activité aux États-Unis. Ce ralentissement temporaire, inévitable et même souhaitable compte tenu de la forte croissance des sept années passées, peut-il se transformer en franche récession sous l'effet d'une correction boursière trop brutale ? C'est peu probable compte tenu de la vitalité profonde de l'économie américaine. En tout état de cause, les autorités américaines disposent des moyens de faire face aux risques d'une décélération trop brutale : la politique monétaire a jusqu'ici géré le cycle avec une grande dextérité ; la politique budgétaire dispose d'excédents qui pourront être mobilisés. Les marges de manuvre qu'autorise une bonne situation des finances publiques constituent pour les pays européens et pour la France un exemple à méditer.
Au total, ce panorama de notre environnement international souligne la rudesse du choc que doivent affronter les économies européennes et l'économie française. Même si les pays de la zone euro sont globalement peu ouverts sur le reste du monde, la contraction de l'activité dans de nombreux pays émergents, la récession japonaise et le ralentissement probable de l'économie américaine affecteront leur croissance en 1999, avec une contribution négative du commerce extérieur. Ce facteur, malgré la vigueur de notre demande interne, a conduit à retenir une prévision prudente de croissance pour 1999.
II - La perspective d'une croissance européenne forte
En 1999, la croissance de la zone euro sera probablement la plus forte de celle des grandes zones de l'économie mondiale.
Les économies européennes, après des performances souvent médiocres pendant la première partie des années 1990, disposent aujourd'hui d'un potentiel de rebond élevé. Les tensions inflationnistes apparaissent pratiquement inexistantes dans les grands pays de la zone, tout particulièrement en France et en Allemagne qui représentent, à elles deux, plus de la moitié du PIB de la zone. Après des années de restructuration, la compétitivité des entreprises européennes a été restaurée et leur bilan assaini. Au total, aucun facteur interne ne s'oppose à une croissance soutenue et durable des économies européennes.
Les politiques économiques sont particulièrement bien orientées.
Les économies de la zone euro bénéficient de conditions monétaires stables, ce qui est favorable à l'investissement et à la croissance. Le contraste est particulièrement saisissant entre l'instabilité des taux de change dans le monde et le très grand calme qui règne sur les marchés de change intra-européens. La marche vers l'euro révèle ici très clairement ces bénéfices. Alors que la crise mexicaine avait déstabilisé les marchés financiers européens, l'instabilité des marchés mondiaux n'a pas affecté la sérénité des marchés en Europe.
Cette convergence s'effectue dans un contexte de baisse des taux d'intérêt favorable à la croissance. Jamais, depuis 1945, la France n'a bénéficié de taux nominaux aussi bas. Allégeant le poids du service de la dette publique, cette baisse des taux favorise la demande des ménages, en particulier celle de logements, et stimule l'investissement des entreprises.
La forte baisse des taux d'intérêt à long terme enregistrée depuis le début de la crise asiatique a ainsi permis de compenser en bonne partie l'effet récessif de la dégradation de l'environnement international, en favorisant une vigoureuse expansion de la demande intérieure en Europe.
Pour prolonger ce contexte favorable - car l'Europe a les moyens de faire face à la crise -, il faut à la fois :
*Une coordination effective des politiques budgétaires nationales qui prenne en compte la situation de l'économie et des finances publiques de chaque pays. C'est à cette fin qu'a été créé le Conseil de l'euro.
*Une conduite appropriée de la politique monétaire. La BCE prend les rênes dans une situation délicate, qui va nécessiter du jugement, notamment pour jauger avec précision les conséquences externes de ses décisions. Elle devra gérer le cycle européen en vue de préserver la stabilité des prix et de maintenir un environnement favorable à la croissance.
Dans le concert européen, le dynamisme de la demande intérieure française est particulièrement prononcé.
Grâce notamment aux mesures que le gouvernement a su prendre depuis un an (gains de pouvoir d'achat des salariés avec le basculement des cotisations maladies sur la CSG, revalorisation du SMIC ), la croissance de la consommation des ménages est aujourd'hui particulièrement dynamique.
Conjointement, le dynamisme de l'emploi nourrit la croissance des revenus du travail et poursuit le cercle vertueux de la croissance et de l'emploi. En 1998 et 1999, environ 250 000 emplois seront créés chaque année dans le secteur marchand, grâce à la croissance, mais aussi, pour cette dernière année, grâce aux premiers effets de la réduction du temps de travail.
L'emploi et les mesures de justice sociale contribueront à une hausse du revenu de l'ensemble des ménages pratiquement inconnue depuis le début de la décennie.
Le rythme élevé de progression de la demande des ménages entraînera une sensible accélération de l'investissement des entreprises, qui devrait approcher 6 % en 1998 et 1999. Cette évolution favorable permettra de rattraper une partie du retard accumulé depuis plusieurs années. Nous considérons qu'elle est encore insuffisante. Pour croître vigoureusement dans les cinq prochaines années, la France a besoin d'un effort d'équipement soutenu. À défaut, l'expansion de l'économie française viendrait buter sur des capacités de production insuffisantes. Nous devrons ainsi prendre garde à ne pas compromettre le réveil de l'investissement qui s'est amorcé, et que nous devons accompagner.
Au total, la force de la demande intérieure atténuera fortement l'impact du ralentissement de l'économie mondiale. En 1998 et 1999, la croissance sera forte. Elle devrait atteindre 3,1 % en 1998. En 1999, l'ampleur du choc extérieur a conduit à retenir une perspective de croissance légèrement plus faible : 2,7 %.
III - L'objectif d'une croissance française durable
En 1999, les politiques économiques devront garder le cap d'une stratégie de croissance durable, favorable à l'épanouissement d'une société du travail.
Cette stratégie de croissance s'articule autours de deux volets :
*Viser une gestion des finances publiques qui tire parti de la croissance pour reconstituer des marges de manuvre, à moyen et long terme, de manière à limiter les fluctuations excessives de l'activité économique que le fonctionnement spontané des marchés suscite.
*Mobiliser l'énergie et les capacités créatrices des forces du travail, des entrepreneurs et des grands services publics .
La reconstitution de nos marges de manuvre permettra de préserver une conjoncture favorable.
En présentant en avril les objectifs des finances publiques pour 1999, nous indiquions qu'après la réalisation d'un déficit public de 3 % en 1998, nous visions pour 1999 une cible ambitieuse de 2,3 % en 1999.
L'équilibre du PLF pour 1999 met en évidence une nouvelle réduction du besoin de financement de
l'État de 21 MdF. Le déficit budgétaire s'établirait ainsi à 236,6 MdF pour 1999. L'évolution contenue des dépenses (+ 1 % en volume) permettra tout à la fois de réduire les déficits publics et d'entamer le processus de baisse des impôts, avec une première tranche de 16 MdF en 1999.
Pour 1998, il apparaît d'ores et déjà que le besoin de financement de l'ensemble des comptes publics sera inférieur à 3 % et ne devrait pas dépasser 2,9 %. La croissance de la demande intérieure contribuera, plus vive que prévu, certainement à l'amélioration de l'ensemble des comptes publics.
Cette amélioration de la situation des finances publiques concerne aussi les comptes sociaux. Le PLFSS confirmera l'objectif de retour à l'équilibre du régime général en 1999. La croissance de l'emploi permet même d'envisager des excédents plus élevés de l'ensemble des comptes sociaux (de l'ordre de 0,15 point de PIB en 1999). Cette évolution est souhaitable, en raison, notamment, de nos perspectives démographiques.
Notre gestion des finances publiques nous permettrait de faire face, le moment venu, aux conséquences d'un éventuel ralentissement de la croissance. Comme nous l'évoquions pour les États-Unis, une amélioration structurelle du solde public autorise une politique conjoncturelle de soutien à la croissance. La réduction de la part des dépenses publiques dans le PIB se traduit par une amélioration du solde structurel des finances publiques françaises, sans recours à des hausses de prélèvements.
Cette amélioration structurelle des finances publiques nous permettra d'approcher dès 1999 l'objectif de stabilisation du poids de la dette publique qui est prévu pour l'an 2000. Avec un déficit des comptes publics de 2,3 % du PIB, nous serons en effet très près du seuil de 2 % qui permet, à moyen terme, de stabiliser le poids de la dette dans le PIB. Le poids de la dette publique atteindrait 58,7 % du PIB en 1999 contre 58,2 % en 1998. Ce bon résultat s'explique par le niveau des taux d'intérêt et la baisse rapide du déficit. Pour la première fois depuis 1991, l'équilibre primaire sera atteint : les recettes de l'État couvriront l'intégralité de ses dépenses hors charge de la dette.
Mobiliser les forces de la production pour favoriser une expansion durable
Nous avons souvent souligné notre volonté de faire du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, le ministère de la production au service du développement d'une société du travail.
Pour réaliser cet objectif ambitieux, il nous faut tout à la fois laisser aux producteurs une plus grande partie des richesses, orienter notre système de prélèvement dans un sens plus favorable à l'emploi, et donc à la justice sociale, et améliorer l'efficacité de l'État et de nos grands services publics.
Le PLF pour 1999 organise la poursuite de la décrue des prélèvements obligatoires, après les fortes hausses des années 1993-1997.
Pour la deuxième année consécutive les prélèvements obligatoires baisseront en 1999. Après avoir culminé en 1997 à 46,1 % du PIB, le taux de prélèvements obligatoires devrait baisser de 2/10e de point en 1998 comme en 1999, malgré un contexte où la vive croissance de la demande intérieure augmente les recettes fiscales.
Cette évolution des prélèvements obligatoires permettra de laisser une plus grande part des richesses produites aux producteurs de ces richesses.
La décrue des prélèvements obligatoires s'accompagnera d'une structure des prélèvements plus favorable à l'emploi et à la justice sociale.
La suppression progressive de la part salaire de la taxe professionnelle se traduira, in fine, par une réduction nette de près de 30 MdF des impôts sur le travail.
La baisse des droits de mutation, communément appelés " frais de notaire ", conduira aussi à favoriser la mobilité des salariés en réduisant les coûts des changements de résidence.
Le projet de budget maintient le financement du mécanisme de réduction des cotisations sociales sur les bas salaires.
Complémentaire à cet effort de promotion de l'emploi, le projet de budget conforte l'effort de redistribution, grâce à la baisse de la TVA sur les abonnements EDF, à l'accroissement du rendement de l'ISF et aux effets de la révision des valeurs locatives sur la taxe d'habitation.
le dernier grand volet de notre politique économique consiste à promouvoir l'efficacité de l'action de la sphère publique. Ce projet de budget traduit le souci d'une meilleure utilisation des dépenses publiques de l'État. L'accent mis sur nos priorités se traduit par d'importants redéploiements de crédits, de l'ordre de 30 MdF. Combinés avec les actions engagées en 1997 et 1998, ce sont plus de 5 % des dépenses publiques qui auront été redéployés, résultat particulièrement notable compte tenu de la rigidité des dépenses de l'État.
La lutte contre une gestion insuffisamment rigoureuse des ressources publiques ne se cantonnera pas aux dépenses de l'État. Dans le domaine de l'assurance-maladie, le gouvernement s'efforce de faire revenir les dépenses de santé sur le sentier qui avait été arrêté par le Parlement lors de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1998.
Notre stratégie budgétaire se dessine donc clairement. Pour 1999, elle partage nos marges en trois tiers à peu près égaux :
16 milliards de francs pour la progression des dépenses en volume, pour financer les priorités,
16 milliards de francs pour la baisse des impôts,
21 milliards de francs pour la réduction du déficit.
Deuxième partie : la réforme de la fiscalité
Les Français considèrent que le poids de la fiscalité est excessif. Ils ont raison. Ils considèrent ce poids d'autant plus excessif qu'ils jugent, par ailleurs, notre système fiscal injuste, inefficace et complexe. Ils ont encore raison. Ils doutent de la capacité des responsables politiques à modifier ce système fiscal. Nous voulons les convaincre aujourd'hui qu'une réforme est non seulement nécessaire mais aussi possible. Mieux, nous voulons leur montrer qu'une réforme progressive et profonde est engagée.
Le Premier ministre a fixé, notamment dans sa déclaration de politique générale, les objectifs que devait atteindre cette réforme de la fiscalité. Ce sont ces objectifs que poursuit la politique fiscale du Gouvernement depuis un an. Les mesures que nous présentons constituent une étape importante dans la poursuite de ces objectifs.
*L'emploi d'abord, notamment par la suppression de la taxe professionnelle assise sur les salaires et par une série de mesures qui favorisent ceux qui produisent, qui bougent, qui créent, qui innovent. C'est une fiscalité du mouvement.
*La justice fiscale, ensuite, à la fois par une augmentation de près de 30 % du rendement de l'ISF, par la révision des bases locatives des impôts locaux, par des baisses ciblées de la TVA et, pour la première fois depuis vingt ans, par la stabilité de la TIPP sur l'essence sans plomb.
*L'environnement, encore, notamment par l'alignement progressif de la fiscalité sur le gazole sur l'écart européen moyen.
*Cette réforme comprend, en outre, la suppression pure et simple de plusieurs taxes, notamment sur les timbres de la carte d'identité ou sur les droits d'examen pour le permis de conduire.
Elle se traduit, au total, par une vraie réforme de structure de notre fiscalité, autour de cinq objectifs : l'emploi, la justice fiscale, l'écologie, l'innovation et la simplification.
I - Une fiscalité plus favorable à l'emploi
Cette priorité a été rappelée par le Premier ministre lors de sa déclaration de politique générale et la politique menée par le Gouvernement a déjà permis de commencer à réduire le chômage. Dès la loi de finances pour 1998, certaines mesures fiscales ont été arrêtées en vue de favoriser l'emploi : un crédit d'impôt de 10 000 F par emploi créé a été institué pour les petites et moyennes entreprises et un crédit d'impôt pour la réalisation de dépenses d'entretien de l'habitation principale, égal au montant de la TVA acquitté au titre de ces dépenses, a été mis en place. Cet effort pour l'emploi est aujourd'hui considérablement amplifié.
Supprimer la taxe professionnelle sur les salaires
La taxe professionnelle a été créée en 1975. On ne compte plus les déclarations la critiquant ni les rapports proposant de la réformer.
C'est effectivement un impôt très critiquable :
*il est unique en Europe et pèse donc sur la compétitivité des entreprises et de l'économie française ;
*il est excessivement complexe ;
*il est facteur d'inégalités entre les collectivités locales, y compris au sein d'une même agglomération ; j'y reviendrai en évoquant les mesures sur la justice fiscale ;
*il frappe les salaires et renchérit donc le coût du travail : c'est un frein à l'embauche souvent dénoncé.
En dépit de ces défauts, aucun gouvernement n'a jusqu'à maintenant entrepris une réforme en profondeur de cet impôt.
C'est ce que nous engageons aujourd'hui.
Pour favoriser l'emploi, le Gouvernement proposera de diminuer les prélèvements qui pèsent sur le travail en supprimant sur 5 ans la taxe professionnelle sur les salaires, qui représente 35 % de l'assiette globale de cette taxe. Les modalités retenues aboutiront à une suppression totale pour 69 % des établissements redevables dès 1999. Cette décision conduira à un allégement rapide et de grande ampleur de la taxe professionnelle payée par les secteurs à forte intensité de main d'uvre. Elle conduira, par exemple, à un allégement de la TP de 50 % dans le secteur du bâtiment. Elle sera compensée par l'État et sera donc neutre pour les collectivités locales.
Favoriser l'utilisation productive du capital
Le dynamisme de l'économie et par conséquent la création d'emplois sont dans notre pays handicapés par divers obstacles qu'il importe de lever pour que la croissance dure le plus longtemps possible. Plusieurs mesures significatives auront pour objet de remédier aux blocages fiscaux qui conduisent à la stérilisation du capital.
*réduire significativement et de façon permanente les impôts pesant sur les ventes de locaux d'habitation.
Ces impôts, que l'on dénomme " frais de notaire " dans le langage courant, sont particulièrement élevés en France. Ils passeront désormais en moyenne à 6 % - ce qui représente une baisse de 20 % -, par la suppression de la part régionale. Les collectivités attributaires de ces droits bénéficieront là aussi d'une compensation. Cette mesure est entrée en vigueur dès le premier septembre.
Cette importante réforme sera accompagnée de l'institution d'avantages fiscaux en faveur des bailleurs privés pour les locations de logements intermédiaires. Le Gouvernement, à l'initiative de Louis Besson, secrétaire d'État au Logement, proposera ainsi la mise en place d'un statut du bailleur privé conventionné dont le caractère serait permanent et qui combinerait l'efficacité économique et la légitimité sociale.
Ces deux importantes mesures fiscales témoignent de l'importance que ce gouvernement accorde à la politique de soutien au logement, secteur essentiel de l'activité économique.
*Inciter à la transmission anticipée des entreprises en amplifiant le taux de réduction des droits de mutation dus en cas de donations.
Ces droits seront dorénavant réduits de 50 % lorsque le donateur sera âgé de moins de 65 ans et de 30 % lorsque le donateur a entre 65 et 75 ans. Cette mesure a pris effet dès le 1er septembre 1998.
*Uniformiser les droits de mutations à titre onéreux applicables en cas de cession d'immeubles industriels et commerciaux.
Ces droits varient actuellement fortement selon la forme juridique que prend la cession. Cette réforme s'opérera à ressource constante pour les collectivités locales. La diminution des ressources provenant de la baisse des droits sur les ventes directes d'immeubles d'entreprise sera compensée par l'augmentation des droits sur les ventes indirectes par cessions de parts de sociétés à prépondérance immobilière.
II - Une fiscalité plus favorable à la justice sociale
Des mesures ont déjà été prises en 1998 pour réduire les inégalités fiscales : ainsi, les diverses mesures adoptées - et notamment le transfert des cotisations salariales maladie vers la CSG - vont aboutir à une augmentation d'au moins 40 % des recettes tirées de la fiscalité sur les revenus du capital. Un rééquilibrage majeur de la fiscalité du travail et du capital a ainsi été effectué.
La recherche de la justice fiscale doit se poursuivre en modernisant la taxe d'habitation, en réduisant les inégalités entre collectivités locales, en durcissant la fiscalité pour les gros patrimoines, et en allégeant les impôts indirects pesant sur les ménages.
Moderniser les valeurs locatives cadastrales servant de base aux impôts locaux
Les principaux impôts locaux (taxe d'habitation, taxe foncière sur les propriétés bâties, taxe professionnelle) sont aujourd'hui encore calculés sur la base de valeurs locatives établies, s'agissant des propriétés bâties, en 1970. C'est peu dire que ces bases rendent compte de manière très imparfaite des facultés contributives réelles des redevables de ces impôts. Cela fait de la taxe d'habitation l'impôt le plus injuste de France.
C'est pourquoi le Gouvernement proposera au Parlement, dans le cadre de la loi de finances rectificative pour 1998, d'intégrer pour le calcul des impôts locaux, et principalement pour l'établissement de la taxe d'habitation, les nouvelles évaluations cadastrales issues de la révision autorisée par la loi du 30 juillet 1990.
Cette intégration interviendra au 1er janvier 2000. Elle se traduira par un allégement significatif de la taxe d'habitation payée par une grosse majorité des ménages, notamment ceux disposant de faibles ressources. Elle sera mise en uvre progressivement afin d'éviter de trop fortes variations des impôts pour les contribuables plus aisés et, en tout état de cause, ne pourra se traduire pour personne par une hausse supérieure à trois cents francs et à 15 % par an.
Introduire une vraie solidarité entre les collectivités locales par une réforme de la taxe professionnelle.
Pour lutter contre les inégalités entre communes, il s'agit de renforcer la péréquation nationale et régionale de la taxe professionnelle, avec une dimension particulière pour l'Île-de-France. Par ailleurs, le Gouvernement, à l'initiative de Jean-Pierre Chevènement, souhaite créer, pour les agglomérations, une taxe professionnelle unique appuyée sur un fort mécanisme incitatif.
Ces mécanismes seront précisés pour partie dans la prochaine loi de finances et pour partie dans le projet de loi sur l'intercommunalité. Il s'agit d'éléments essentiels pour la politique de la ville et l'aménagement du territoire.
Renforcer la fiscalité pour les gros patrimoines et les placements financiers.
*Aménager substantiellement l'ISF
Il faut aménager la fiscalité du patrimoine afin d'empêcher une évasion que les imprécisions de la loi sur l'ISF permettent aujourd'hui. Il convient aussi d'achever le rééquilibrage entre la fiscalité du travail et celle du capital. C'est pourquoi le Gouvernement propose d'une part, une série de mesures destinées à la fois à lutter contre l'évasion fiscale et les délocalisations de personnes physiques et, d'autre part, la création d'une nouvelle tranche de 1,8 % pour les 800 patrimoines supérieurs à 100 MF.
L'ensemble de ces mesures contribuera à augmenter de 30 % le rendement de l'ISF, qui pourrait être porté de 11 MdF en LFI 1998 à près de 15 MdF en 1999.
*Moraliser l'exonération en matière de droits de succession pour l'assurance-vie
Le Gouvernement propose de moraliser l'exonération des droits de succession dont bénéficient les produits d'assurance-vie, qui profite essentiellement aux plus gros patrimoines. Dorénavant, seuls pourront bénéficier totalement de cette exonération la somme de la valeur de rachat, pour les contrats rachetables et des primes investies pour les contrats non rachetables, jusqu'à 1 million de F. Au-delà de cette somme, les montants figurant sur des contrats d'assurance-vie ne pourront bénéficier de l'exonération que pour la fraction qui n'excède pas 30 % du patrimoine total du défunt.
*Réduire le taux de l'avoir fiscal pour les entreprises
Afin que la fiscalité ne favorise pas les placements financiers spéculatifs des entreprises, il est proposé de réduire en 1999 le taux de l'avoir fiscal dont elles bénéficient de 50 % à 45 %. Cette mesure, qui n'affectera pas les relations entre les sociétés mères et les filiales, ne change rien au taux de l'avoir fiscal qui concerne les ménages.
Alléger la fiscalité indirecte pour les ménages modestes
*Baisser la TVA de 5 milliards de francs
Le Premier ministre s'était engagé, au cours de la campagne électorale, à baisser la TVA sur les produits de première nécessité. Il avait rappelé, au cours de son discours de politique générale, que le Gouvernement examinerait les conditions de cette baisse, qui pourrait être envisagée dès que la situation budgétaire le permettrait. Une première étape avait été accomplie en ce sens lors de la loi de finances pour 1998, qui a prévue une baisse de 20,6 % à 5,5 % de la TVA applicable aux travaux de rénovation dans le logement social.
Cette mesure importante sera complétée en 1999. L'ancienne majorité avait relevé le taux de la TVA sur les abonnements à l'électricité et au gaz, par deux fois, en 1994 et 1995. Nous proposons de revenir au taux de 5,5 %, ce qui bénéficiera tout particulièrement aux ménages modestes. Cette mesure sera accompagnée d'une diminution à 5,5 % de la TVA applicable à certains appareillages pour les personnes handicapées, de la TVA applicable sur la collecte, le traitement et l'élimination des déchets faisant l'objet d'un tri sélectif et de la TVA applicable aux travaux d'amélioration des logements sociaux privés.
Au total, depuis juin 1997, le Gouvernement aura diminué la TVA de plus de 8 MdF.
*Supprimer des impôts indirects archaïques
Il est rare qu'un Gouvernement propose de supprimer des " petits impôts " qui sont peu sensibles et d'un rendement parfois significatif. En effet, s'il est aisé de relever un impôt après l'avoir abaissé, il est plus difficile de créer un nouvel impôt.
Mais certains de ces impôts, comme le droit de timbre sur les cartes nationales d'identité ou encore le droit d'examen pour les permis de conduire, pénalisent avant tout les ménages modestes et les jeunes contribuables. C'est pourquoi le Gouvernement a proposé de supprimer ces deux impôts dès le 1er septembre 1998, ce qui bénéficiera à plus de 4 millions de ménages.
III - Une fiscalité plus favorable à l'écologie
De nombreuses mesures ont illustré la volonté du Gouvernement de pénaliser les activités polluantes. De nouvelles mesures s'inspireront de cette importante orientation gouvernementale en matière fiscale.
Amorcer dès 1999 le rattrapage de la TIPP sur l'essence sans plomb par la TIPP sur le gazole
Il est indispensable de mettre fin à la singularité de la France en Europe en ce qui concerne l'écart de taxation du gazole et de l'essence sans plomb (1,43 F/l contre 0,93 F/l en moyenne dans l'Union européenne).
Il est donc proposé de rattraper la différence par rapport à l'écart moyen communautaire en 7 ans. En 1999, la première étape de ce rattrapage - qui sera d'un montant de 7 centimes - s'accompagnera pour la première fois depuis 20 ans d'une stabilité de la TIPP sur l'essence sans plomb, carburant moins polluant.
Favoriser l'acquisition de véhicules propres
Cette mesure de relèvement des taxes sur le gazole s'accompagnera d'un certain nombre de dispositions favorables aux véhicules propres, notamment aux véhicules bicarburés. Ainsi, l'amortissement exceptionnel dont bénéficient aujourd'hui les véhicules fonctionnant exclusivement au GPL, au GNV ou à l'électricité sera prorogé et étendu aux véhicules bicarburés.
Rationaliser les taxes sur la pollution
Il existe aujourd'hui de multiples taxes sur la pollution, affectées à des organismes très divers. Il en résulte une complète illisibilité de la politique fiscale de lutte contre la pollution et de réelles difficultés de gestion.
C'est pourquoi le Gouvernement propose de substituer dès l'année 1999 aux taxes sur la pollution existantes une taxe unique, appelée taxe générale sur les activités polluantes (TGAP), affectée au budget de l'État. Cela conduira à la suppression de 5 impôts existants. La TGAP aura vocation à être transformée en une véritable " écotaxe " une fois qu'auront abouties les négociations actuellement menées au niveau communautaire sur ce sujet.
IV - Une fiscalité plus favorable à l'innovation
Favoriser le capital de proximité
Avec Claude Allègre, nous entendons favoriser le capital de proximité investi dans les entreprises de croissance. Ainsi, le dispositif actuel de déduction fiscale pour les personnes physiques qui investissent dans des PME nouvelles sera pérennisé et le régime des fonds communs de placements dans l'innovation (FCPI) sera assoupli. Nous allons parallèlement mettre en place un nouvel avantage fiscal au titre des dons faits par les particuliers aux associations de soutien à la création d'entreprise : ces dons pourront bénéficier d'une importante réduction d'impôt.
Enfin, nous proposons d'améliorer sensiblement le mécanisme de déduction du revenu global des pertes en capital réalisée par les investisseurs qui n'hésitent pas à prendre des risques.
Soutenir les entreprises innovantes
Le crédit d'impôt recherche, qui a démontré son efficacité pour encourager la réalisation de dépenses de recherche et développement par les entreprises, sera reconduit pour 5 ans et amélioré sur de nombreux points, notamment en direction des petites et moyennes entreprises.
Nous proposons aussi d'élargir le régime des bons de souscription de parts de créateurs d'entreprises et le dispositif de report d'imposition des plus values réinvesties dans les entreprises nouvelles à toutes les entreprises à fort potentiel de croissance de moins de quinze ans.
Notre parti-pris est simple : que notre fiscalité frappe la rente - c'est le sens économique de l'ISF - et les capitaux dormants ; qu'elle favorise au contraire davantage le mouvement, la production, l'innovation.
V - une fiscalité plus simple
Le Gouvernement a déjà mené, sous l'impulsion de Marylise Lebranchu, secrétaire d'État aux petites et moyennes entreprises, un important effort de simplification des relations entre l'administration et les petites entreprises : en matière fiscale, une seule date a été fixée pour le dépôt des principales déclarations professionnelles et l'autorisation administrative préalable à la télétransmission des factures a été supprimée. Cette démarche de simplification des obligations des petites entreprises est confirmée par plusieurs dispositions importantes de ce projet de loi et étendue à certaines obligations des particuliers.
simplifier les obligations fiscales des petites entreprises
La complexité fiscale peut parfois être mise à profit par les grandes entreprises mais elle constitue un véritable " impôt caché " pour les petites entreprises.
Une simplification radicale des obligations au titre de la TVA pour plus de 500 000 très petites entreprises sera mise en uvre en 1999. Il s'agit d'exonérer de TVA les biens livrés et les prestations facturées par les entreprises dont le chiffre d'affaires n'excède pas, selon les professions, 175 000 F ou 500 000 F, alors que le seuil actuel est fixé à 100 000 F. Ces entreprises n'auront donc plus à souscrire de déclarations de TVA. La mesure conduira donc à la suppression de plusieurs formulaires fastidieux à remplir pour les dirigeants de ces très petites entreprises.
Cette mesure sera accompagnée d'un allégement sensible des obligations déclaratives pour plus d'un million d'entreprises réalisant moins de 5 MF de chiffre d'affaires qui sont soumises au régime réel simplifié d'imposition. Au lieu de souscrire des déclarations trimestrielles de chiffre d'affaires, ces entreprises se borneraient à souscrire une déclaration annuelle en acquittant leur impôt par des acomptes trimestriels. Cette mesure conduirait à la suppression de plus de 7 millions de déclarations chaque année.
alléger les obligations fiscales des particuliers
La simplification est un enjeu important pour les petites entreprises mais elle concerne également les particuliers.
L'institution, par la loi de finances pour 1998, d'un régime micro en matière de revenus fonciers, constituait déjà une importante mesure de simplification pour les petits bailleurs immobiliers. Cette disposition sera complétée en loi de finances rectificative pour 1998 par la suppression de la déclaration de droit de bail pour plus de 2 millions de petits propriétaires, qui conduira à la disparition de près de 3,9 millions de formulaires chaque année.
Enfin, plus d'une famille sur deux bénéficiera de la suppression de l'exigence d'un certificat de scolarité pour l'obtention de la réduction d'impôt pour frais de scolarisation des enfants. Cette attestation ne sera plus demandée lorsque l'âge de l'enfant n'excède pas celui de la scolarité obligatoire (16 ans).
poursuivre la suppression des petits impôts
Outre le droit de timbre sur les cartes d'identité et le droit d'examen pour l'obtention du permis de conduire, qui sont des mesures de justice fiscale, la loi de finances pour 1999 comprendra, dans la ligne de la suppression de la taxe sur les aéronefs ou de droit de timbre sur les contrats de transport, décidées l'année dernière, six suppressions d'impôt : taxe sur les briquets et les allumettes, taxe sur les sucres, droit de fabrication sur certains produits alcooliques, prélèvement sur les bénéfices des entreprises exploitant des gisements d'hydrocarbures, taxe additionnelle à la taxe foncière perçue au profit du BAPSA, taxe sur les eaux naturelles.
Au total, la loi de finances pour 1999 conduira à l'abrogation de 58 articles législatifs du code général des impôts, et donc à la suppression des textes réglementaires et des circulaires d'application correspondantes. Elle permettra par ailleurs la suppression de dix procédures déclaratives concernant plus d'un million de petites entreprises et plus de trois millions de particuliers. Ce sont plus de quinze millions de formulaires par an qui vont ainsi être supprimés. Ces chiffres sont les indicateurs les plus notables de la volonté simplificatrice du Gouvernement.
L'ensemble des mesures évoquées aura un effet majeur : les impôts vont baisser significativement en 1999.
*Si l'on examine le contenu de cette baisse, on peut dire qu'il se compose à la fois de suppression de taxes - il y en a cinq au total - et par des diminutions d'impôts - les plus importantes concernant la taxe professionnelle, la TVA et les impôts sur les ventes de locaux d'habitation. Elles profitent majoritairement aux ménages.
*Si l'on étudie le montant de cette baisse, il s'établit à 12 milliards de francs pour les mesures nouvelles et, si l'on intègre les mesures annoncées en 1998 mais qui ne prennent effet qu'en 1999 - par exemple le crédit d'impôt emploi - à 16 milliards de francs.
*Si l'on réfléchit aux justifications de cette baisse, on peut dire qu'elle correspond à nos engagements politiques et qu'elle marque la volonté de renforcer le potentiel de croissance ; du point de vue psychologique, après l'augmentation des prélèvements obligatoires de près d'un demi point de PIB par an entre 1993 et 1997, elle traduit une rupture heureuse : en effet, à l'instar de ce qui se passe pour 1998, la part des fruits de la croissance prélevée par la sphère publique descendra nettement en dessous des 40 % quand elle était en moyenne supérieure à 60 % entre 1993 et 1996.
Troisième partie :une augmentation maîtrisée des dépenses pour financer les priorités du gouvernement
Les dépenses de l'État augmentent de 1 % en volume dans le projet de budget pour 1999, soit 36,9 MdF. Cette progression est moins rapide que celle de la richesse nationale, mais des efforts de redéploiement importants permettent d'assurer une forte croissance des moyens consacrés aux priorités, qui sont de deux ordres : l'emploi et la justice sociale, et l'amélioration des conditions de la vie quotidienne. Par ailleurs est conduite cette année, à des fins de clarification, une opération sans précédent de réintégration au sein du budget général de diverses dépenses, pour un montant de 45,6 MdF.
I - L'emploi et la justice sociale
L'emploi constitue la priorité numéro un de ce Gouvernement. La politique menée a permis une diminution du chômage de près de 160 000 personnes depuis l'été 1997. La baisse continue du chômage depuis presque un an constitue une tendance forte qu'il convient de rendre durable et d'amplifier. À cette fin, les crédits du budget de l'emploi progresseront de 6,1 MdF en 1999 (+ 3,9 %), au profit des emplois jeunes, de la réduction du temps de travail et des allégements du coût du travail non qualifié.
Le développement de l'emploi et de la justice sociale se traduit également par un effort envers la santé et la solidarité (+ 4,5 %), la ville (+ 32 %), le logement (+ 4 %). Au total, les moyens de la politique de lutte contre les exclusions mise en place l'an dernier passeront de 2,4 MdF en 1998 à 7,7 MdF en 1999.
L'éducation est le lieu où les jeunes acquièrent le plus de chances durables de trouver un emploi et de participer à la vie sociale. C'est pourquoi les dotations consacrées à l'enseignement scolaire progressent de 4,1 %. Elles permettent de poursuivre les actions de lutte contre l'exclusion sociale en milieu scolaire et notamment d'accueillir 60 000 emplois-jeunes, aux côtés des enseignants, pour encadrer les élèves. Les moyens consacrés à l'enseignement supérieur connaissent une évolution encore plus forte, de 5,5 %, compte tenu des besoins démographiques et sociaux : 800 emplois y sont créés et des moyens importants sont prévus au titre du futur plan social étudiant. L'action en faveur des jeunes s'exprime également, de façon complémentaire, à travers les programmes mis en place par le ministère de la jeunesse et des sports, dont les crédits progressent de 3,4 %.
II- L'amélioration des conditions de la vie quotidienne
L'État doit assurer pleinement ses missions régaliennes et garantir un égal accès de tous au service public.
C'est pourquoi la priorité donnée à la justice en 1998 sera renforcée en 1999 (+ 5,6 %). Ce ministère fait progresser de nombreux chantiers de front, afin de mieux répondre aux besoins des usagers et de renforcer les libertés. L'accélération des procédures pénales, le développement des modes alternatifs de règlement des litiges, ou encore le développement des maisons de justice, sont autant d'exemples concrets des efforts que nous menons pour rapprocher la justice de nos concitoyens. Dans ce cadre, 930 emplois sont créés, qui devraient avoir des retombées immédiates et concrètes.
Dans le même temps, les moyens alloués à la sécurité publique sont renforcés (+ 3 %), en particulier les moyens de fonctionnement de la police et les crédits d'investissement du ministère de l'intérieur.
Le budget de la culture connaîtra également une progression dynamique de ses crédits, lui permettant d'atteindre 0,97 % du montant total des dépenses de l'État en 1999.
L'environnement constitue enfin une composante essentielle de notre cadre de vie. Compte tenu du nombre croissant de ses missions, que ce soit en matière de prévention des risques écologiques, de lutte contre les nuisances comme le bruit, ou simplement d'entretien du milieu naturel, les moyens de ce ministère connaissent une progression sans précédent : + 15,1 % à structure constante, auxquels s'ajoute le produit de la nouvelle taxe générale sur les activités polluantes (1,9 MdF).
III - Des efforts de redéploiements importants
La procédure d'élaboration du budget pour 1999 a été sélective. Le réexamen de chaque dépense, au franc le franc, a permis de dégager 30 MdF au profit des priorités du Gouvernement.
Les effectifs civils ont été stabilisés, comme en 1998, mais d'importantes créations d'emplois ont été réalisées, en particulier à la justice et dans l'enseignement supérieur, grâce à des redéploiements entre ministères portant au total sur près de 2 400 emplois. Par ailleurs, des moyens importants sont consacrés à la poursuite de l'accord salarial du 10 février 1998 (14,8 MdF en 1999).
Les dépenses de fonctionnement sont maîtrisées (+ 0,3 %) tandis que la priorité a été donnée à la poursuite des efforts en matière d'équipement, qui progressent au total de 2,8 %.
Les crédits consacrés à la Défense progressent de 2,2 %. La professionnalisation des armées est poursuivie et 86 MdF de crédits d'équipement sont inscrits afin de mettre en uvre les conclusions de la revue des programmes.
Enfin, la charge de la dette progresse de 2,4 MdF seulement, sous l'effet de la baisse des taux d'intérêt et de la réduction progressive des déficits. La politique budgétaire menée permet ainsi de réorienter dès 1999 des marges importantes au profit des dépenses actives de l'État.
IV - Une opération sans précédent de rebudgétisation
À des fins de transparence, le projet de loi de finances pour 1999 réintègre au sein du budget général 45,6 MdF de dépenses.
Les règles de financement des rémunérations publiques sont clarifiées : conformément aux recommandations du Conseil Constitutionnel dans ses décisions du 29 décembre 1994 relative à la loi de finances pour 1995 et du 30 décembre 1997 relative à la loi de finances pour 1998, des crédits relatifs au budget des services financiers (11,2 MdF), ainsi qu'au paiement par l'État des pensions des fonctionnaires de la Poste (14,8 MdF) seront inscrits en loi de finances initiale, alors qu'ils étaient jusqu'à présent rattachés au budget général par la voie de fonds de concours et retracés exclusivement en loi de règlement. Il s'agit là d'une opération neutre en termes d'équilibre budgétaire. Le déficit reste inchangé mais, dès la loi de finances initiale, les sommes concernées apparaîtront dorénavant dans les documents budgétaires.
En outre, des procédures d'affectation sont supprimées. Des dépenses qui étaient financées sur des comptes spéciaux du Trésor et qui ne pesaient pas sur l'évolution des charges du budget général seront réintégrées au sein de ce dernier. Il s'agit notamment de dépenses en faveur du logement (3,9 MdF), en particulier les charges du prêt à taux zéro, dont la rebudgétisation assurera par ailleurs un financement pérenne à ce dispositif d'accession à la propriété. Le produit de la nouvelle taxe générale sur les activités polluantes (1,9 MdF) figurera également dans les recettes du budget général, tandis que les quatre taxes auxquelles elle se substitue finançaient directement l'ADEME.
Enfin, au titre des modifications dans la répartition des charges entre les différentes administrations publiques, l'État prendra à sa charge le coût pour les collectivités locales de la baisse des droits de mutation à titre onéreux (8,6 MdF) et le coût de l'allocation pour les parents isolés, financée jusqu'à présent par la CNAF (4,2 MdF).
(source http://sig.premier-ministre.gouv.fr, le 10 septembre 2001)
La présentation du projet de loi de finances au début du mois de septembre marque une innovation. Elle permet au Parlement d'examiner le budget pendant deux semaines supplémentaires. Elle répond ainsi à une revendication aussi ancienne que légitime. Elle traduit, en outre, le respect des engagements que nous avions pris l'année dernière.
La méthode
Notre méthode reprend, mot pour mot, celle que nous avions définie l'année dernière : concertation et durée.
*Le choix de la concertation a été la règle à chaque phase d'élaboration du projet de loi de finances : avec les parlementaires, lors du débat d'orientation budgétaire, avec les parlementaires à nouveau, mais aussi les représentants des élus locaux, des salariés et des employeurs pour les orientations fiscales ; avec tous les acteurs concernés depuis le mois de juillet.
*Le choix de la durée est à la fois le moyen de mise en uvre le plus efficace des profondes réformes de la fiscalité de ce projet de loi de finances - notamment pour la taxe professionnelle, la taxe d'habitation et les carburants - et l'horizon de moyen terme dans lequel s'inscrit notre politique économique.
Le fond
Nos choix s'ordonnent autour de la priorité du gouvernement de Lionel Jospin : l'emploi. C'est pourquoi ce budget est placé sous le signe d'une croissance soutenue, solidaire et durable.
*Une croissance soutenue. La prévision pour 1998 était de 3 %. Elle a été critiquée pour son optimisme excessif. Elle sera certainement atteinte et sans doute dépassée. La prévision pour 1999 est, de la même manière, prudente. Elle se situe à 2,7 %, soit un chiffre plus bas que celui retenu par la plupart des organismes internationaux. Elle repose sur des bases solides : la consommation des ménages, favorisée par plus de 5 % de gain de pouvoir d'achat sur 1998-1999.
*Une croissance solidaire. La réduction des inégalités est au cur de notre politique. C'est ainsi que les mesures adoptées depuis juin 1997 - et prolongées aujourd'hui - se traduiront par une double redistribution : entre les revenus du travail et les revenus du capital d'une part ; entre les plus riches et les classes moyennes et populaires d'autre part.
*Une croissance durable. La caractéristique du cycle économique en France est de voir se succéder de trop courtes périodes de croissance forte et de trop longues périodes de croissance faible. L'ambition du gouvernement est d'inverser cette tendance : une lutte victorieuse contre le chômage nécessite non seulement une croissance forte, non seulement une croissance riche en emplois mais aussi une croissance durable. Telle est la portée véritable, pour ne prendre que quelques exemples, de la réduction des déficits publics, de la priorité accordée aux dépenses d'avenir, de la politique en faveur de l'innovation ou de la suppression de la taxe professionnelle sur les salaires.
Ce premier budget de l'ère euro est un budget utile à la France ; il prépare l'avenir ; il engage une profonde réforme de notre fiscalité ; il est fidèle aux valeurs de toujours de la gauche.
Première partie : la stratégie économique
Les choix macro-économiques de ce projet de loi de finances sont déjà connus :
*L'utilisation d'une partie des fruits de la croissance pour financer des baisses d'impôts favorables à l'emploi (en particulier la réforme de la taxe professionnelle et la baisse des droits de mutation) et à la justice sociale (baisse ciblée de la TVA et augmentation du rendement de l'ISF).
*La poursuite résolue de la reconstitution de l'arme budgétaire grâce à la baisse des déficits publics en 1999 avec un objectif de besoin de financement de 2,3 % du PIB, au travers notamment d'une nouvelle réduction du déficit budgétaire de l'État de 21 MdF.
*Une évolution maîtrisée des dépenses de l'État, dont la croissance sera limitée à 1 % en volume.
La stratégie du gouvernement repose sur trois idées simples :
*L'objectif d'une croissance française durable, qui suppose tout à la fois la reconstitution de nos marges de manuvre et l'élévation de notre potentiel de croissance.
*La perspective d'une croissance européenne forte grâce, notamment, à la mise en uvre de l'euro.
*La nécessité d'une nouvelle régulation internationale pour ordonner des marchés dont l'instabilité menace la croissance mondiale
I - La nécessité d'une nouvelle régulation internationale
L'environnement mondial s'est clairement assombri depuis le printemps, soulignant la nécessité de promouvoir de nouvelles régulations économiques et financières internationales.
Un chiffre résume l'effet externe subi par l'économie française : la croissance de la demande mondiale adressée à la France sera divisée par deux entre 1997 et 1999. Elle était de plus de 10 % en 1997. Elle sera d'environ 5 % en 1999, malgré la vigueur de la reprise des économies européennes qui représentent plus de 60 % de nos exportations.
La dégradation de l'environnement international ne doit cependant pas nous conduire à des jugements indifférenciés sur la situation des différentes zones de l'économie mondiale, à l'image de ce que font les marchés financiers qui manifestent désormais une suspicion généralisée, brûlant aujourd'hui ce qu'hier ils avaient encensé. Les responsables publics doivent pour leur part faire un effort de lucidité sur la situation de chacune des parties de l'économie mondiale.
Déclenchée par une vague de spéculation, révélant des faiblesses cachées de leurs économies, aggravée par une chute sans doute excessive des taux de changes et des politiques économiques qui apparaissent, a posteriori, exagérément restrictives, la contraction des économies émergentes d'Asie a été particulièrement prononcée. Sur l'ensemble de l'année, l'activité reculera probablement de plus de 5 % dans des économies habituées à croître de 5 à 10 % par an.
Certains signes - en particulier les évolutions récentes des exportations et des importations de ces pays - suggèrent cependant que l'ajustement externe s'est opéré, qu'un plancher est en passe d'être atteint et qu'un rebond est possible au cours des prochains mois. La mise en uvre résolue des programmes appuyés par la communauté internationale peut permettre ainsi un redémarrage des économies émergentes d'Asie.
Poids lourd de l'économie asiatique, le Japon a tardé à réagir à l'approfondissement des difficultés de son économie : la restructuration de son système financier n'en est encore qu'à son commencement. Ses modalités ne sont pas aussi claires qu'on le souhaiterait. L'ampleur de la nécessaire stimulation fiscale de l'économie japonaise reste en outre incertaine. La récession sera sévère au Japon cette année et la reprise sans doute très modérée l'an prochain. Les dirigeants japonais sont, n'en doutons pas, conscients de leurs responsabilités historiques pour enclencher le redémarrage de l'Asie. Combinée avec la poursuite de la politique de stabilité de la monnaie, conduite avec une détermination remarquable par les autorités chinoises, une action résolue du gouvernement japonais devrait permettre d'éclairer l'horizon pour l'Asie au cours des prochains mois.
Le troisième foyer d'incertitudes est représenté par les risques de contagion de l'instabilité financière à l'ensemble des pays émergents, à la suite de l'effondrement financier de la Russie.
L'impact macro-économique direct de la crise russe sur la croissance européenne est faible, compte tenu de leur part réduite dans l'économie mondiale : il faut rappeler, par exemple, que la Russie ne représente qu'un pour cent de nos exportations.
Pour beaucoup d'autres pays émergents, la contagion de la crise financière n'apparaît pas justifiée.
Beaucoup de ces difficultés résultent de la chute des cours des matières premières dont la contrepartie est une hausse du pouvoir d'achat des pays importateurs : à bien des égards, nous assistons à un nouveau contre-choc pétrolier, événement qui avait contribué - faut-il le rappeler ? - à la forte croissance des pays développés dans la deuxième moitié des années 80.
Il reste que nous ne pouvons pas nous désintéresser de l'évolution du sort de nombreux peuples qui peuvent avoir le sentiment que le temps des grandes épidémies est revenu, frappant toutes ses victimes de façon indifférenciée, sans qu'il soit possible d'inverser le cours des choses. Deux principes devraient guider notre action : discriminer et aider.
Discriminer implique de traiter de manière différente des situations différentes.
*Certains pays souffrent d'une gestion déficiente, et doivent remettre de l'ordre dans leur maison ; la Russie illustre ce cas de figure. La communauté internationale ne peut pas se substituer aux gouvernements pour mettre en uvre l'action requise. En Russie, la solution passe d'abord par la stabilisation macro-économique pour conjurer le risque d'inflation, puis par la reconstruction d'un État capable d'assurer ses missions régaliennes et de lever l'impôt pour financer les services publics nécessaires au fonctionnement normal d'un pays. Nous attendons qu'un gouvernement soit mis en place pour pouvoir reprendre le dialogue sur les voies du redressement économique de la Russie.
*D'autres pays enregistrent un déficit de leurs échanges courants, produit d'une demande interne sans doute un peu trop dynamique. Ils doivent progressivement les ramener à un niveau qui peut être financé. La communauté internationale, au travers des organisations internationales compétentes, en premier lieu le FMI, peut et doit continuer à aider aux ajustement nécessaires.
*D'autres, enfin, sont dans une situation essentiellement saine et subissent à l'excès le contrecoup des crises.
Aider les pays en difficulté est une nécessité : au-delà de l'action des organisations internationales, les pays du G7 et l'Union Européenne ont une responsabilité particulière. Ils doivent veiller dans la conduite de leurs politiques économiques à rechercher les solutions coopératives. Plus précisément, les pays de la zone euro doivent être prêts à manifester leur confiance et leur solidarité aux pays qui leur sont proches, en Europe et ailleurs.
Le dernier point d'appréhension pour l'économie mondiale concerne les États-Unis. Après sept années de croissance soutenue, le ralentissement de l'économie américaine n'apparaît pas nettement même s'il est toujours annoncé. La prévision de demande mondiale que nous avons évoquée est cohérente avec un ralentissement sensible de l'activité aux États-Unis. Ce ralentissement temporaire, inévitable et même souhaitable compte tenu de la forte croissance des sept années passées, peut-il se transformer en franche récession sous l'effet d'une correction boursière trop brutale ? C'est peu probable compte tenu de la vitalité profonde de l'économie américaine. En tout état de cause, les autorités américaines disposent des moyens de faire face aux risques d'une décélération trop brutale : la politique monétaire a jusqu'ici géré le cycle avec une grande dextérité ; la politique budgétaire dispose d'excédents qui pourront être mobilisés. Les marges de manuvre qu'autorise une bonne situation des finances publiques constituent pour les pays européens et pour la France un exemple à méditer.
Au total, ce panorama de notre environnement international souligne la rudesse du choc que doivent affronter les économies européennes et l'économie française. Même si les pays de la zone euro sont globalement peu ouverts sur le reste du monde, la contraction de l'activité dans de nombreux pays émergents, la récession japonaise et le ralentissement probable de l'économie américaine affecteront leur croissance en 1999, avec une contribution négative du commerce extérieur. Ce facteur, malgré la vigueur de notre demande interne, a conduit à retenir une prévision prudente de croissance pour 1999.
II - La perspective d'une croissance européenne forte
En 1999, la croissance de la zone euro sera probablement la plus forte de celle des grandes zones de l'économie mondiale.
Les économies européennes, après des performances souvent médiocres pendant la première partie des années 1990, disposent aujourd'hui d'un potentiel de rebond élevé. Les tensions inflationnistes apparaissent pratiquement inexistantes dans les grands pays de la zone, tout particulièrement en France et en Allemagne qui représentent, à elles deux, plus de la moitié du PIB de la zone. Après des années de restructuration, la compétitivité des entreprises européennes a été restaurée et leur bilan assaini. Au total, aucun facteur interne ne s'oppose à une croissance soutenue et durable des économies européennes.
Les politiques économiques sont particulièrement bien orientées.
Les économies de la zone euro bénéficient de conditions monétaires stables, ce qui est favorable à l'investissement et à la croissance. Le contraste est particulièrement saisissant entre l'instabilité des taux de change dans le monde et le très grand calme qui règne sur les marchés de change intra-européens. La marche vers l'euro révèle ici très clairement ces bénéfices. Alors que la crise mexicaine avait déstabilisé les marchés financiers européens, l'instabilité des marchés mondiaux n'a pas affecté la sérénité des marchés en Europe.
Cette convergence s'effectue dans un contexte de baisse des taux d'intérêt favorable à la croissance. Jamais, depuis 1945, la France n'a bénéficié de taux nominaux aussi bas. Allégeant le poids du service de la dette publique, cette baisse des taux favorise la demande des ménages, en particulier celle de logements, et stimule l'investissement des entreprises.
La forte baisse des taux d'intérêt à long terme enregistrée depuis le début de la crise asiatique a ainsi permis de compenser en bonne partie l'effet récessif de la dégradation de l'environnement international, en favorisant une vigoureuse expansion de la demande intérieure en Europe.
Pour prolonger ce contexte favorable - car l'Europe a les moyens de faire face à la crise -, il faut à la fois :
*Une coordination effective des politiques budgétaires nationales qui prenne en compte la situation de l'économie et des finances publiques de chaque pays. C'est à cette fin qu'a été créé le Conseil de l'euro.
*Une conduite appropriée de la politique monétaire. La BCE prend les rênes dans une situation délicate, qui va nécessiter du jugement, notamment pour jauger avec précision les conséquences externes de ses décisions. Elle devra gérer le cycle européen en vue de préserver la stabilité des prix et de maintenir un environnement favorable à la croissance.
Dans le concert européen, le dynamisme de la demande intérieure française est particulièrement prononcé.
Grâce notamment aux mesures que le gouvernement a su prendre depuis un an (gains de pouvoir d'achat des salariés avec le basculement des cotisations maladies sur la CSG, revalorisation du SMIC ), la croissance de la consommation des ménages est aujourd'hui particulièrement dynamique.
Conjointement, le dynamisme de l'emploi nourrit la croissance des revenus du travail et poursuit le cercle vertueux de la croissance et de l'emploi. En 1998 et 1999, environ 250 000 emplois seront créés chaque année dans le secteur marchand, grâce à la croissance, mais aussi, pour cette dernière année, grâce aux premiers effets de la réduction du temps de travail.
L'emploi et les mesures de justice sociale contribueront à une hausse du revenu de l'ensemble des ménages pratiquement inconnue depuis le début de la décennie.
Le rythme élevé de progression de la demande des ménages entraînera une sensible accélération de l'investissement des entreprises, qui devrait approcher 6 % en 1998 et 1999. Cette évolution favorable permettra de rattraper une partie du retard accumulé depuis plusieurs années. Nous considérons qu'elle est encore insuffisante. Pour croître vigoureusement dans les cinq prochaines années, la France a besoin d'un effort d'équipement soutenu. À défaut, l'expansion de l'économie française viendrait buter sur des capacités de production insuffisantes. Nous devrons ainsi prendre garde à ne pas compromettre le réveil de l'investissement qui s'est amorcé, et que nous devons accompagner.
Au total, la force de la demande intérieure atténuera fortement l'impact du ralentissement de l'économie mondiale. En 1998 et 1999, la croissance sera forte. Elle devrait atteindre 3,1 % en 1998. En 1999, l'ampleur du choc extérieur a conduit à retenir une perspective de croissance légèrement plus faible : 2,7 %.
III - L'objectif d'une croissance française durable
En 1999, les politiques économiques devront garder le cap d'une stratégie de croissance durable, favorable à l'épanouissement d'une société du travail.
Cette stratégie de croissance s'articule autours de deux volets :
*Viser une gestion des finances publiques qui tire parti de la croissance pour reconstituer des marges de manuvre, à moyen et long terme, de manière à limiter les fluctuations excessives de l'activité économique que le fonctionnement spontané des marchés suscite.
*Mobiliser l'énergie et les capacités créatrices des forces du travail, des entrepreneurs et des grands services publics .
La reconstitution de nos marges de manuvre permettra de préserver une conjoncture favorable.
En présentant en avril les objectifs des finances publiques pour 1999, nous indiquions qu'après la réalisation d'un déficit public de 3 % en 1998, nous visions pour 1999 une cible ambitieuse de 2,3 % en 1999.
L'équilibre du PLF pour 1999 met en évidence une nouvelle réduction du besoin de financement de
l'État de 21 MdF. Le déficit budgétaire s'établirait ainsi à 236,6 MdF pour 1999. L'évolution contenue des dépenses (+ 1 % en volume) permettra tout à la fois de réduire les déficits publics et d'entamer le processus de baisse des impôts, avec une première tranche de 16 MdF en 1999.
Pour 1998, il apparaît d'ores et déjà que le besoin de financement de l'ensemble des comptes publics sera inférieur à 3 % et ne devrait pas dépasser 2,9 %. La croissance de la demande intérieure contribuera, plus vive que prévu, certainement à l'amélioration de l'ensemble des comptes publics.
Cette amélioration de la situation des finances publiques concerne aussi les comptes sociaux. Le PLFSS confirmera l'objectif de retour à l'équilibre du régime général en 1999. La croissance de l'emploi permet même d'envisager des excédents plus élevés de l'ensemble des comptes sociaux (de l'ordre de 0,15 point de PIB en 1999). Cette évolution est souhaitable, en raison, notamment, de nos perspectives démographiques.
Notre gestion des finances publiques nous permettrait de faire face, le moment venu, aux conséquences d'un éventuel ralentissement de la croissance. Comme nous l'évoquions pour les États-Unis, une amélioration structurelle du solde public autorise une politique conjoncturelle de soutien à la croissance. La réduction de la part des dépenses publiques dans le PIB se traduit par une amélioration du solde structurel des finances publiques françaises, sans recours à des hausses de prélèvements.
Cette amélioration structurelle des finances publiques nous permettra d'approcher dès 1999 l'objectif de stabilisation du poids de la dette publique qui est prévu pour l'an 2000. Avec un déficit des comptes publics de 2,3 % du PIB, nous serons en effet très près du seuil de 2 % qui permet, à moyen terme, de stabiliser le poids de la dette dans le PIB. Le poids de la dette publique atteindrait 58,7 % du PIB en 1999 contre 58,2 % en 1998. Ce bon résultat s'explique par le niveau des taux d'intérêt et la baisse rapide du déficit. Pour la première fois depuis 1991, l'équilibre primaire sera atteint : les recettes de l'État couvriront l'intégralité de ses dépenses hors charge de la dette.
Mobiliser les forces de la production pour favoriser une expansion durable
Nous avons souvent souligné notre volonté de faire du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, le ministère de la production au service du développement d'une société du travail.
Pour réaliser cet objectif ambitieux, il nous faut tout à la fois laisser aux producteurs une plus grande partie des richesses, orienter notre système de prélèvement dans un sens plus favorable à l'emploi, et donc à la justice sociale, et améliorer l'efficacité de l'État et de nos grands services publics.
Le PLF pour 1999 organise la poursuite de la décrue des prélèvements obligatoires, après les fortes hausses des années 1993-1997.
Pour la deuxième année consécutive les prélèvements obligatoires baisseront en 1999. Après avoir culminé en 1997 à 46,1 % du PIB, le taux de prélèvements obligatoires devrait baisser de 2/10e de point en 1998 comme en 1999, malgré un contexte où la vive croissance de la demande intérieure augmente les recettes fiscales.
Cette évolution des prélèvements obligatoires permettra de laisser une plus grande part des richesses produites aux producteurs de ces richesses.
La décrue des prélèvements obligatoires s'accompagnera d'une structure des prélèvements plus favorable à l'emploi et à la justice sociale.
La suppression progressive de la part salaire de la taxe professionnelle se traduira, in fine, par une réduction nette de près de 30 MdF des impôts sur le travail.
La baisse des droits de mutation, communément appelés " frais de notaire ", conduira aussi à favoriser la mobilité des salariés en réduisant les coûts des changements de résidence.
Le projet de budget maintient le financement du mécanisme de réduction des cotisations sociales sur les bas salaires.
Complémentaire à cet effort de promotion de l'emploi, le projet de budget conforte l'effort de redistribution, grâce à la baisse de la TVA sur les abonnements EDF, à l'accroissement du rendement de l'ISF et aux effets de la révision des valeurs locatives sur la taxe d'habitation.
le dernier grand volet de notre politique économique consiste à promouvoir l'efficacité de l'action de la sphère publique. Ce projet de budget traduit le souci d'une meilleure utilisation des dépenses publiques de l'État. L'accent mis sur nos priorités se traduit par d'importants redéploiements de crédits, de l'ordre de 30 MdF. Combinés avec les actions engagées en 1997 et 1998, ce sont plus de 5 % des dépenses publiques qui auront été redéployés, résultat particulièrement notable compte tenu de la rigidité des dépenses de l'État.
La lutte contre une gestion insuffisamment rigoureuse des ressources publiques ne se cantonnera pas aux dépenses de l'État. Dans le domaine de l'assurance-maladie, le gouvernement s'efforce de faire revenir les dépenses de santé sur le sentier qui avait été arrêté par le Parlement lors de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1998.
Notre stratégie budgétaire se dessine donc clairement. Pour 1999, elle partage nos marges en trois tiers à peu près égaux :
16 milliards de francs pour la progression des dépenses en volume, pour financer les priorités,
16 milliards de francs pour la baisse des impôts,
21 milliards de francs pour la réduction du déficit.
Deuxième partie : la réforme de la fiscalité
Les Français considèrent que le poids de la fiscalité est excessif. Ils ont raison. Ils considèrent ce poids d'autant plus excessif qu'ils jugent, par ailleurs, notre système fiscal injuste, inefficace et complexe. Ils ont encore raison. Ils doutent de la capacité des responsables politiques à modifier ce système fiscal. Nous voulons les convaincre aujourd'hui qu'une réforme est non seulement nécessaire mais aussi possible. Mieux, nous voulons leur montrer qu'une réforme progressive et profonde est engagée.
Le Premier ministre a fixé, notamment dans sa déclaration de politique générale, les objectifs que devait atteindre cette réforme de la fiscalité. Ce sont ces objectifs que poursuit la politique fiscale du Gouvernement depuis un an. Les mesures que nous présentons constituent une étape importante dans la poursuite de ces objectifs.
*L'emploi d'abord, notamment par la suppression de la taxe professionnelle assise sur les salaires et par une série de mesures qui favorisent ceux qui produisent, qui bougent, qui créent, qui innovent. C'est une fiscalité du mouvement.
*La justice fiscale, ensuite, à la fois par une augmentation de près de 30 % du rendement de l'ISF, par la révision des bases locatives des impôts locaux, par des baisses ciblées de la TVA et, pour la première fois depuis vingt ans, par la stabilité de la TIPP sur l'essence sans plomb.
*L'environnement, encore, notamment par l'alignement progressif de la fiscalité sur le gazole sur l'écart européen moyen.
*Cette réforme comprend, en outre, la suppression pure et simple de plusieurs taxes, notamment sur les timbres de la carte d'identité ou sur les droits d'examen pour le permis de conduire.
Elle se traduit, au total, par une vraie réforme de structure de notre fiscalité, autour de cinq objectifs : l'emploi, la justice fiscale, l'écologie, l'innovation et la simplification.
I - Une fiscalité plus favorable à l'emploi
Cette priorité a été rappelée par le Premier ministre lors de sa déclaration de politique générale et la politique menée par le Gouvernement a déjà permis de commencer à réduire le chômage. Dès la loi de finances pour 1998, certaines mesures fiscales ont été arrêtées en vue de favoriser l'emploi : un crédit d'impôt de 10 000 F par emploi créé a été institué pour les petites et moyennes entreprises et un crédit d'impôt pour la réalisation de dépenses d'entretien de l'habitation principale, égal au montant de la TVA acquitté au titre de ces dépenses, a été mis en place. Cet effort pour l'emploi est aujourd'hui considérablement amplifié.
Supprimer la taxe professionnelle sur les salaires
La taxe professionnelle a été créée en 1975. On ne compte plus les déclarations la critiquant ni les rapports proposant de la réformer.
C'est effectivement un impôt très critiquable :
*il est unique en Europe et pèse donc sur la compétitivité des entreprises et de l'économie française ;
*il est excessivement complexe ;
*il est facteur d'inégalités entre les collectivités locales, y compris au sein d'une même agglomération ; j'y reviendrai en évoquant les mesures sur la justice fiscale ;
*il frappe les salaires et renchérit donc le coût du travail : c'est un frein à l'embauche souvent dénoncé.
En dépit de ces défauts, aucun gouvernement n'a jusqu'à maintenant entrepris une réforme en profondeur de cet impôt.
C'est ce que nous engageons aujourd'hui.
Pour favoriser l'emploi, le Gouvernement proposera de diminuer les prélèvements qui pèsent sur le travail en supprimant sur 5 ans la taxe professionnelle sur les salaires, qui représente 35 % de l'assiette globale de cette taxe. Les modalités retenues aboutiront à une suppression totale pour 69 % des établissements redevables dès 1999. Cette décision conduira à un allégement rapide et de grande ampleur de la taxe professionnelle payée par les secteurs à forte intensité de main d'uvre. Elle conduira, par exemple, à un allégement de la TP de 50 % dans le secteur du bâtiment. Elle sera compensée par l'État et sera donc neutre pour les collectivités locales.
Favoriser l'utilisation productive du capital
Le dynamisme de l'économie et par conséquent la création d'emplois sont dans notre pays handicapés par divers obstacles qu'il importe de lever pour que la croissance dure le plus longtemps possible. Plusieurs mesures significatives auront pour objet de remédier aux blocages fiscaux qui conduisent à la stérilisation du capital.
*réduire significativement et de façon permanente les impôts pesant sur les ventes de locaux d'habitation.
Ces impôts, que l'on dénomme " frais de notaire " dans le langage courant, sont particulièrement élevés en France. Ils passeront désormais en moyenne à 6 % - ce qui représente une baisse de 20 % -, par la suppression de la part régionale. Les collectivités attributaires de ces droits bénéficieront là aussi d'une compensation. Cette mesure est entrée en vigueur dès le premier septembre.
Cette importante réforme sera accompagnée de l'institution d'avantages fiscaux en faveur des bailleurs privés pour les locations de logements intermédiaires. Le Gouvernement, à l'initiative de Louis Besson, secrétaire d'État au Logement, proposera ainsi la mise en place d'un statut du bailleur privé conventionné dont le caractère serait permanent et qui combinerait l'efficacité économique et la légitimité sociale.
Ces deux importantes mesures fiscales témoignent de l'importance que ce gouvernement accorde à la politique de soutien au logement, secteur essentiel de l'activité économique.
*Inciter à la transmission anticipée des entreprises en amplifiant le taux de réduction des droits de mutation dus en cas de donations.
Ces droits seront dorénavant réduits de 50 % lorsque le donateur sera âgé de moins de 65 ans et de 30 % lorsque le donateur a entre 65 et 75 ans. Cette mesure a pris effet dès le 1er septembre 1998.
*Uniformiser les droits de mutations à titre onéreux applicables en cas de cession d'immeubles industriels et commerciaux.
Ces droits varient actuellement fortement selon la forme juridique que prend la cession. Cette réforme s'opérera à ressource constante pour les collectivités locales. La diminution des ressources provenant de la baisse des droits sur les ventes directes d'immeubles d'entreprise sera compensée par l'augmentation des droits sur les ventes indirectes par cessions de parts de sociétés à prépondérance immobilière.
II - Une fiscalité plus favorable à la justice sociale
Des mesures ont déjà été prises en 1998 pour réduire les inégalités fiscales : ainsi, les diverses mesures adoptées - et notamment le transfert des cotisations salariales maladie vers la CSG - vont aboutir à une augmentation d'au moins 40 % des recettes tirées de la fiscalité sur les revenus du capital. Un rééquilibrage majeur de la fiscalité du travail et du capital a ainsi été effectué.
La recherche de la justice fiscale doit se poursuivre en modernisant la taxe d'habitation, en réduisant les inégalités entre collectivités locales, en durcissant la fiscalité pour les gros patrimoines, et en allégeant les impôts indirects pesant sur les ménages.
Moderniser les valeurs locatives cadastrales servant de base aux impôts locaux
Les principaux impôts locaux (taxe d'habitation, taxe foncière sur les propriétés bâties, taxe professionnelle) sont aujourd'hui encore calculés sur la base de valeurs locatives établies, s'agissant des propriétés bâties, en 1970. C'est peu dire que ces bases rendent compte de manière très imparfaite des facultés contributives réelles des redevables de ces impôts. Cela fait de la taxe d'habitation l'impôt le plus injuste de France.
C'est pourquoi le Gouvernement proposera au Parlement, dans le cadre de la loi de finances rectificative pour 1998, d'intégrer pour le calcul des impôts locaux, et principalement pour l'établissement de la taxe d'habitation, les nouvelles évaluations cadastrales issues de la révision autorisée par la loi du 30 juillet 1990.
Cette intégration interviendra au 1er janvier 2000. Elle se traduira par un allégement significatif de la taxe d'habitation payée par une grosse majorité des ménages, notamment ceux disposant de faibles ressources. Elle sera mise en uvre progressivement afin d'éviter de trop fortes variations des impôts pour les contribuables plus aisés et, en tout état de cause, ne pourra se traduire pour personne par une hausse supérieure à trois cents francs et à 15 % par an.
Introduire une vraie solidarité entre les collectivités locales par une réforme de la taxe professionnelle.
Pour lutter contre les inégalités entre communes, il s'agit de renforcer la péréquation nationale et régionale de la taxe professionnelle, avec une dimension particulière pour l'Île-de-France. Par ailleurs, le Gouvernement, à l'initiative de Jean-Pierre Chevènement, souhaite créer, pour les agglomérations, une taxe professionnelle unique appuyée sur un fort mécanisme incitatif.
Ces mécanismes seront précisés pour partie dans la prochaine loi de finances et pour partie dans le projet de loi sur l'intercommunalité. Il s'agit d'éléments essentiels pour la politique de la ville et l'aménagement du territoire.
Renforcer la fiscalité pour les gros patrimoines et les placements financiers.
*Aménager substantiellement l'ISF
Il faut aménager la fiscalité du patrimoine afin d'empêcher une évasion que les imprécisions de la loi sur l'ISF permettent aujourd'hui. Il convient aussi d'achever le rééquilibrage entre la fiscalité du travail et celle du capital. C'est pourquoi le Gouvernement propose d'une part, une série de mesures destinées à la fois à lutter contre l'évasion fiscale et les délocalisations de personnes physiques et, d'autre part, la création d'une nouvelle tranche de 1,8 % pour les 800 patrimoines supérieurs à 100 MF.
L'ensemble de ces mesures contribuera à augmenter de 30 % le rendement de l'ISF, qui pourrait être porté de 11 MdF en LFI 1998 à près de 15 MdF en 1999.
*Moraliser l'exonération en matière de droits de succession pour l'assurance-vie
Le Gouvernement propose de moraliser l'exonération des droits de succession dont bénéficient les produits d'assurance-vie, qui profite essentiellement aux plus gros patrimoines. Dorénavant, seuls pourront bénéficier totalement de cette exonération la somme de la valeur de rachat, pour les contrats rachetables et des primes investies pour les contrats non rachetables, jusqu'à 1 million de F. Au-delà de cette somme, les montants figurant sur des contrats d'assurance-vie ne pourront bénéficier de l'exonération que pour la fraction qui n'excède pas 30 % du patrimoine total du défunt.
*Réduire le taux de l'avoir fiscal pour les entreprises
Afin que la fiscalité ne favorise pas les placements financiers spéculatifs des entreprises, il est proposé de réduire en 1999 le taux de l'avoir fiscal dont elles bénéficient de 50 % à 45 %. Cette mesure, qui n'affectera pas les relations entre les sociétés mères et les filiales, ne change rien au taux de l'avoir fiscal qui concerne les ménages.
Alléger la fiscalité indirecte pour les ménages modestes
*Baisser la TVA de 5 milliards de francs
Le Premier ministre s'était engagé, au cours de la campagne électorale, à baisser la TVA sur les produits de première nécessité. Il avait rappelé, au cours de son discours de politique générale, que le Gouvernement examinerait les conditions de cette baisse, qui pourrait être envisagée dès que la situation budgétaire le permettrait. Une première étape avait été accomplie en ce sens lors de la loi de finances pour 1998, qui a prévue une baisse de 20,6 % à 5,5 % de la TVA applicable aux travaux de rénovation dans le logement social.
Cette mesure importante sera complétée en 1999. L'ancienne majorité avait relevé le taux de la TVA sur les abonnements à l'électricité et au gaz, par deux fois, en 1994 et 1995. Nous proposons de revenir au taux de 5,5 %, ce qui bénéficiera tout particulièrement aux ménages modestes. Cette mesure sera accompagnée d'une diminution à 5,5 % de la TVA applicable à certains appareillages pour les personnes handicapées, de la TVA applicable sur la collecte, le traitement et l'élimination des déchets faisant l'objet d'un tri sélectif et de la TVA applicable aux travaux d'amélioration des logements sociaux privés.
Au total, depuis juin 1997, le Gouvernement aura diminué la TVA de plus de 8 MdF.
*Supprimer des impôts indirects archaïques
Il est rare qu'un Gouvernement propose de supprimer des " petits impôts " qui sont peu sensibles et d'un rendement parfois significatif. En effet, s'il est aisé de relever un impôt après l'avoir abaissé, il est plus difficile de créer un nouvel impôt.
Mais certains de ces impôts, comme le droit de timbre sur les cartes nationales d'identité ou encore le droit d'examen pour les permis de conduire, pénalisent avant tout les ménages modestes et les jeunes contribuables. C'est pourquoi le Gouvernement a proposé de supprimer ces deux impôts dès le 1er septembre 1998, ce qui bénéficiera à plus de 4 millions de ménages.
III - Une fiscalité plus favorable à l'écologie
De nombreuses mesures ont illustré la volonté du Gouvernement de pénaliser les activités polluantes. De nouvelles mesures s'inspireront de cette importante orientation gouvernementale en matière fiscale.
Amorcer dès 1999 le rattrapage de la TIPP sur l'essence sans plomb par la TIPP sur le gazole
Il est indispensable de mettre fin à la singularité de la France en Europe en ce qui concerne l'écart de taxation du gazole et de l'essence sans plomb (1,43 F/l contre 0,93 F/l en moyenne dans l'Union européenne).
Il est donc proposé de rattraper la différence par rapport à l'écart moyen communautaire en 7 ans. En 1999, la première étape de ce rattrapage - qui sera d'un montant de 7 centimes - s'accompagnera pour la première fois depuis 20 ans d'une stabilité de la TIPP sur l'essence sans plomb, carburant moins polluant.
Favoriser l'acquisition de véhicules propres
Cette mesure de relèvement des taxes sur le gazole s'accompagnera d'un certain nombre de dispositions favorables aux véhicules propres, notamment aux véhicules bicarburés. Ainsi, l'amortissement exceptionnel dont bénéficient aujourd'hui les véhicules fonctionnant exclusivement au GPL, au GNV ou à l'électricité sera prorogé et étendu aux véhicules bicarburés.
Rationaliser les taxes sur la pollution
Il existe aujourd'hui de multiples taxes sur la pollution, affectées à des organismes très divers. Il en résulte une complète illisibilité de la politique fiscale de lutte contre la pollution et de réelles difficultés de gestion.
C'est pourquoi le Gouvernement propose de substituer dès l'année 1999 aux taxes sur la pollution existantes une taxe unique, appelée taxe générale sur les activités polluantes (TGAP), affectée au budget de l'État. Cela conduira à la suppression de 5 impôts existants. La TGAP aura vocation à être transformée en une véritable " écotaxe " une fois qu'auront abouties les négociations actuellement menées au niveau communautaire sur ce sujet.
IV - Une fiscalité plus favorable à l'innovation
Favoriser le capital de proximité
Avec Claude Allègre, nous entendons favoriser le capital de proximité investi dans les entreprises de croissance. Ainsi, le dispositif actuel de déduction fiscale pour les personnes physiques qui investissent dans des PME nouvelles sera pérennisé et le régime des fonds communs de placements dans l'innovation (FCPI) sera assoupli. Nous allons parallèlement mettre en place un nouvel avantage fiscal au titre des dons faits par les particuliers aux associations de soutien à la création d'entreprise : ces dons pourront bénéficier d'une importante réduction d'impôt.
Enfin, nous proposons d'améliorer sensiblement le mécanisme de déduction du revenu global des pertes en capital réalisée par les investisseurs qui n'hésitent pas à prendre des risques.
Soutenir les entreprises innovantes
Le crédit d'impôt recherche, qui a démontré son efficacité pour encourager la réalisation de dépenses de recherche et développement par les entreprises, sera reconduit pour 5 ans et amélioré sur de nombreux points, notamment en direction des petites et moyennes entreprises.
Nous proposons aussi d'élargir le régime des bons de souscription de parts de créateurs d'entreprises et le dispositif de report d'imposition des plus values réinvesties dans les entreprises nouvelles à toutes les entreprises à fort potentiel de croissance de moins de quinze ans.
Notre parti-pris est simple : que notre fiscalité frappe la rente - c'est le sens économique de l'ISF - et les capitaux dormants ; qu'elle favorise au contraire davantage le mouvement, la production, l'innovation.
V - une fiscalité plus simple
Le Gouvernement a déjà mené, sous l'impulsion de Marylise Lebranchu, secrétaire d'État aux petites et moyennes entreprises, un important effort de simplification des relations entre l'administration et les petites entreprises : en matière fiscale, une seule date a été fixée pour le dépôt des principales déclarations professionnelles et l'autorisation administrative préalable à la télétransmission des factures a été supprimée. Cette démarche de simplification des obligations des petites entreprises est confirmée par plusieurs dispositions importantes de ce projet de loi et étendue à certaines obligations des particuliers.
simplifier les obligations fiscales des petites entreprises
La complexité fiscale peut parfois être mise à profit par les grandes entreprises mais elle constitue un véritable " impôt caché " pour les petites entreprises.
Une simplification radicale des obligations au titre de la TVA pour plus de 500 000 très petites entreprises sera mise en uvre en 1999. Il s'agit d'exonérer de TVA les biens livrés et les prestations facturées par les entreprises dont le chiffre d'affaires n'excède pas, selon les professions, 175 000 F ou 500 000 F, alors que le seuil actuel est fixé à 100 000 F. Ces entreprises n'auront donc plus à souscrire de déclarations de TVA. La mesure conduira donc à la suppression de plusieurs formulaires fastidieux à remplir pour les dirigeants de ces très petites entreprises.
Cette mesure sera accompagnée d'un allégement sensible des obligations déclaratives pour plus d'un million d'entreprises réalisant moins de 5 MF de chiffre d'affaires qui sont soumises au régime réel simplifié d'imposition. Au lieu de souscrire des déclarations trimestrielles de chiffre d'affaires, ces entreprises se borneraient à souscrire une déclaration annuelle en acquittant leur impôt par des acomptes trimestriels. Cette mesure conduirait à la suppression de plus de 7 millions de déclarations chaque année.
alléger les obligations fiscales des particuliers
La simplification est un enjeu important pour les petites entreprises mais elle concerne également les particuliers.
L'institution, par la loi de finances pour 1998, d'un régime micro en matière de revenus fonciers, constituait déjà une importante mesure de simplification pour les petits bailleurs immobiliers. Cette disposition sera complétée en loi de finances rectificative pour 1998 par la suppression de la déclaration de droit de bail pour plus de 2 millions de petits propriétaires, qui conduira à la disparition de près de 3,9 millions de formulaires chaque année.
Enfin, plus d'une famille sur deux bénéficiera de la suppression de l'exigence d'un certificat de scolarité pour l'obtention de la réduction d'impôt pour frais de scolarisation des enfants. Cette attestation ne sera plus demandée lorsque l'âge de l'enfant n'excède pas celui de la scolarité obligatoire (16 ans).
poursuivre la suppression des petits impôts
Outre le droit de timbre sur les cartes d'identité et le droit d'examen pour l'obtention du permis de conduire, qui sont des mesures de justice fiscale, la loi de finances pour 1999 comprendra, dans la ligne de la suppression de la taxe sur les aéronefs ou de droit de timbre sur les contrats de transport, décidées l'année dernière, six suppressions d'impôt : taxe sur les briquets et les allumettes, taxe sur les sucres, droit de fabrication sur certains produits alcooliques, prélèvement sur les bénéfices des entreprises exploitant des gisements d'hydrocarbures, taxe additionnelle à la taxe foncière perçue au profit du BAPSA, taxe sur les eaux naturelles.
Au total, la loi de finances pour 1999 conduira à l'abrogation de 58 articles législatifs du code général des impôts, et donc à la suppression des textes réglementaires et des circulaires d'application correspondantes. Elle permettra par ailleurs la suppression de dix procédures déclaratives concernant plus d'un million de petites entreprises et plus de trois millions de particuliers. Ce sont plus de quinze millions de formulaires par an qui vont ainsi être supprimés. Ces chiffres sont les indicateurs les plus notables de la volonté simplificatrice du Gouvernement.
L'ensemble des mesures évoquées aura un effet majeur : les impôts vont baisser significativement en 1999.
*Si l'on examine le contenu de cette baisse, on peut dire qu'il se compose à la fois de suppression de taxes - il y en a cinq au total - et par des diminutions d'impôts - les plus importantes concernant la taxe professionnelle, la TVA et les impôts sur les ventes de locaux d'habitation. Elles profitent majoritairement aux ménages.
*Si l'on étudie le montant de cette baisse, il s'établit à 12 milliards de francs pour les mesures nouvelles et, si l'on intègre les mesures annoncées en 1998 mais qui ne prennent effet qu'en 1999 - par exemple le crédit d'impôt emploi - à 16 milliards de francs.
*Si l'on réfléchit aux justifications de cette baisse, on peut dire qu'elle correspond à nos engagements politiques et qu'elle marque la volonté de renforcer le potentiel de croissance ; du point de vue psychologique, après l'augmentation des prélèvements obligatoires de près d'un demi point de PIB par an entre 1993 et 1997, elle traduit une rupture heureuse : en effet, à l'instar de ce qui se passe pour 1998, la part des fruits de la croissance prélevée par la sphère publique descendra nettement en dessous des 40 % quand elle était en moyenne supérieure à 60 % entre 1993 et 1996.
Troisième partie :une augmentation maîtrisée des dépenses pour financer les priorités du gouvernement
Les dépenses de l'État augmentent de 1 % en volume dans le projet de budget pour 1999, soit 36,9 MdF. Cette progression est moins rapide que celle de la richesse nationale, mais des efforts de redéploiement importants permettent d'assurer une forte croissance des moyens consacrés aux priorités, qui sont de deux ordres : l'emploi et la justice sociale, et l'amélioration des conditions de la vie quotidienne. Par ailleurs est conduite cette année, à des fins de clarification, une opération sans précédent de réintégration au sein du budget général de diverses dépenses, pour un montant de 45,6 MdF.
I - L'emploi et la justice sociale
L'emploi constitue la priorité numéro un de ce Gouvernement. La politique menée a permis une diminution du chômage de près de 160 000 personnes depuis l'été 1997. La baisse continue du chômage depuis presque un an constitue une tendance forte qu'il convient de rendre durable et d'amplifier. À cette fin, les crédits du budget de l'emploi progresseront de 6,1 MdF en 1999 (+ 3,9 %), au profit des emplois jeunes, de la réduction du temps de travail et des allégements du coût du travail non qualifié.
Le développement de l'emploi et de la justice sociale se traduit également par un effort envers la santé et la solidarité (+ 4,5 %), la ville (+ 32 %), le logement (+ 4 %). Au total, les moyens de la politique de lutte contre les exclusions mise en place l'an dernier passeront de 2,4 MdF en 1998 à 7,7 MdF en 1999.
L'éducation est le lieu où les jeunes acquièrent le plus de chances durables de trouver un emploi et de participer à la vie sociale. C'est pourquoi les dotations consacrées à l'enseignement scolaire progressent de 4,1 %. Elles permettent de poursuivre les actions de lutte contre l'exclusion sociale en milieu scolaire et notamment d'accueillir 60 000 emplois-jeunes, aux côtés des enseignants, pour encadrer les élèves. Les moyens consacrés à l'enseignement supérieur connaissent une évolution encore plus forte, de 5,5 %, compte tenu des besoins démographiques et sociaux : 800 emplois y sont créés et des moyens importants sont prévus au titre du futur plan social étudiant. L'action en faveur des jeunes s'exprime également, de façon complémentaire, à travers les programmes mis en place par le ministère de la jeunesse et des sports, dont les crédits progressent de 3,4 %.
II- L'amélioration des conditions de la vie quotidienne
L'État doit assurer pleinement ses missions régaliennes et garantir un égal accès de tous au service public.
C'est pourquoi la priorité donnée à la justice en 1998 sera renforcée en 1999 (+ 5,6 %). Ce ministère fait progresser de nombreux chantiers de front, afin de mieux répondre aux besoins des usagers et de renforcer les libertés. L'accélération des procédures pénales, le développement des modes alternatifs de règlement des litiges, ou encore le développement des maisons de justice, sont autant d'exemples concrets des efforts que nous menons pour rapprocher la justice de nos concitoyens. Dans ce cadre, 930 emplois sont créés, qui devraient avoir des retombées immédiates et concrètes.
Dans le même temps, les moyens alloués à la sécurité publique sont renforcés (+ 3 %), en particulier les moyens de fonctionnement de la police et les crédits d'investissement du ministère de l'intérieur.
Le budget de la culture connaîtra également une progression dynamique de ses crédits, lui permettant d'atteindre 0,97 % du montant total des dépenses de l'État en 1999.
L'environnement constitue enfin une composante essentielle de notre cadre de vie. Compte tenu du nombre croissant de ses missions, que ce soit en matière de prévention des risques écologiques, de lutte contre les nuisances comme le bruit, ou simplement d'entretien du milieu naturel, les moyens de ce ministère connaissent une progression sans précédent : + 15,1 % à structure constante, auxquels s'ajoute le produit de la nouvelle taxe générale sur les activités polluantes (1,9 MdF).
III - Des efforts de redéploiements importants
La procédure d'élaboration du budget pour 1999 a été sélective. Le réexamen de chaque dépense, au franc le franc, a permis de dégager 30 MdF au profit des priorités du Gouvernement.
Les effectifs civils ont été stabilisés, comme en 1998, mais d'importantes créations d'emplois ont été réalisées, en particulier à la justice et dans l'enseignement supérieur, grâce à des redéploiements entre ministères portant au total sur près de 2 400 emplois. Par ailleurs, des moyens importants sont consacrés à la poursuite de l'accord salarial du 10 février 1998 (14,8 MdF en 1999).
Les dépenses de fonctionnement sont maîtrisées (+ 0,3 %) tandis que la priorité a été donnée à la poursuite des efforts en matière d'équipement, qui progressent au total de 2,8 %.
Les crédits consacrés à la Défense progressent de 2,2 %. La professionnalisation des armées est poursuivie et 86 MdF de crédits d'équipement sont inscrits afin de mettre en uvre les conclusions de la revue des programmes.
Enfin, la charge de la dette progresse de 2,4 MdF seulement, sous l'effet de la baisse des taux d'intérêt et de la réduction progressive des déficits. La politique budgétaire menée permet ainsi de réorienter dès 1999 des marges importantes au profit des dépenses actives de l'État.
IV - Une opération sans précédent de rebudgétisation
À des fins de transparence, le projet de loi de finances pour 1999 réintègre au sein du budget général 45,6 MdF de dépenses.
Les règles de financement des rémunérations publiques sont clarifiées : conformément aux recommandations du Conseil Constitutionnel dans ses décisions du 29 décembre 1994 relative à la loi de finances pour 1995 et du 30 décembre 1997 relative à la loi de finances pour 1998, des crédits relatifs au budget des services financiers (11,2 MdF), ainsi qu'au paiement par l'État des pensions des fonctionnaires de la Poste (14,8 MdF) seront inscrits en loi de finances initiale, alors qu'ils étaient jusqu'à présent rattachés au budget général par la voie de fonds de concours et retracés exclusivement en loi de règlement. Il s'agit là d'une opération neutre en termes d'équilibre budgétaire. Le déficit reste inchangé mais, dès la loi de finances initiale, les sommes concernées apparaîtront dorénavant dans les documents budgétaires.
En outre, des procédures d'affectation sont supprimées. Des dépenses qui étaient financées sur des comptes spéciaux du Trésor et qui ne pesaient pas sur l'évolution des charges du budget général seront réintégrées au sein de ce dernier. Il s'agit notamment de dépenses en faveur du logement (3,9 MdF), en particulier les charges du prêt à taux zéro, dont la rebudgétisation assurera par ailleurs un financement pérenne à ce dispositif d'accession à la propriété. Le produit de la nouvelle taxe générale sur les activités polluantes (1,9 MdF) figurera également dans les recettes du budget général, tandis que les quatre taxes auxquelles elle se substitue finançaient directement l'ADEME.
Enfin, au titre des modifications dans la répartition des charges entre les différentes administrations publiques, l'État prendra à sa charge le coût pour les collectivités locales de la baisse des droits de mutation à titre onéreux (8,6 MdF) et le coût de l'allocation pour les parents isolés, financée jusqu'à présent par la CNAF (4,2 MdF).
(source http://sig.premier-ministre.gouv.fr, le 10 septembre 2001)