Déclaration de M. Michel Mercier, ministre de la justice et des libertés, sur l'importance grandissante des textes européens en matière de justice pénale, exprimant notamment son point de vue sur la perspective de création d'un parquet européen et son opposition au projet de directive sur les avocats, à Paris le 8 juin 2011.

Je suis heureux d’avoir l’occasion de discuter avec vous de textes qui, outre qu’ils ont un impact de plus en plus marqué sur notre législation, deviennent une source de notre droit en dehors du Parlement. C’est une évolution majeure, puisque, depuis la Révolution, il appartenait au Parlement de fixer les incriminations pénales, les peines et la procédure.
Plusieurs textes sont actuellement en négociation : les directives sur les garanties procédurales, les directives de droit pénal spécial relatives à la lutte contre la pédopornographie et la cybercriminalité, ou encore le projet de règlement sur les successions, inscrit à l’ordre du jour du Conseil « Justice et affaires intérieures » qui se tiendra ce vendredi 9 juin.
Ces textes, qui paraissent extrêmement techniques, concernent directement nos concitoyens comme tous les citoyens européens. C’est notamment le cas du projet de règlement sur les successions qui vise à simplifier le règlement des successions transfrontalières. Après trois années de travaux préparatoires dans lesquels la France s’est beaucoup investie, nous approchons d’un compromis sur plusieurs points. Nous pouvons considérer avec satisfaction qu’en dehors de la question de la limitation du champ de la loi successorale, la France est parvenue à sauvegarder l’essentiel : le critère de détermination de la loi applicable, qui sera celui de la résidence habituelle, et le principe de la circulation de l’acte authentique. Je poursuivrai la défense de ces deux avancées, vendredi, lors de la réunion du Conseil. En outre, malgré l’arrêt récent de la Cour de justice de l’Union européenne sur la condition de nationalité pour l’accès à la profession de notaire en France, nous sommes parvenus à faire valoir notre position ; notre système est reconnu comme pertinent au niveau européen.
D’autres projets en discussion concernent plus directement les acteurs de la chaîne pénale. C’est le cas du projet de directive sur la décision d’enquête européenne, qui vise à établir au sein de l’Union européenne un régime unique et cohérent en matière de collecte des éléments de preuve dans le domaine pénal. Je souhaite que cet instrument apporte une réelle valeur ajoutée aux praticiens du droit. Pour cela, il est indispensable que les négociations en cours n’aboutissent pas à un compromis qui se situerait en deçà des standards actuels de l’entraide judiciaire, notamment par la multiplication de motifs permettant de refuser les demandes de coopération.
Je souhaite évoquer plus longuement la proposition de directive sur l’accès à l’avocat, publiée aujourd’hui, ainsi que le projet de Parquet européen qui intéresse particulièrement votre commission. Ces deux projets ont une dimension politique d’autant plus évidente qu’ils font écho aux discussions qui animent la scène politique intérieure.
Le projet de directive sur l’accès à l’avocat vient parachever la feuille de route relative aux garanties procédurales décidée par le Conseil en 2009. Deux mesures ont déjà été prises ; le droit à l’interprétation et à la traduction des pièces de procédure, dont la négociation est achevée, et l’information des accusés et des suspects, actuellement en discussion au Parlement européen.
La troisième mesure, qui porte sur la garde à vue, entraîne de réelles difficultés car elle n’assure pas l’équilibre nécessaire entre la protection des droits de la défense et les nécessités de l’enquête. Si, il y a quelques semaines, nous sommes parvenus à une loi nationale équilibrée, cette proposition me semble préjudiciable à l’efficacité des enquêtes.
Le texte prévoit en effet l’intervention systématique de l’avocat, dont il étend la présence à d’autres actes, tels les perquisitions et les prélèvements sur la personne gardée à vue. Il impose aux enquêteurs d’attendre l’arrivée de l’avocat pour tout acte d’audition ou d’enquête qui demande la présence du gardé à vue. De plus, le texte permet à l’avocat de poser des questions à tout moment : son intervention pendant les auditions n’est pas encadrée comme le prévoit la loi française, et le renvoi au droit national est limité à la consignation de ses observations dans la procédure. Enfin, l’entretien du gardé à vue avec l’avocat n’est pas limité dans le temps : il dure autant qu’il est nécessaire pour assurer les droits de la défense. Cette conception floue crée une forte insécurité juridique, et donc un risque de nullité.
Toutes ces mesures contraignent les enquêteurs à suivre le rythme imposé par l’avocat du gardé à vue : il décide de la durée des entretiens, il peut bloquer une perquisition ou un prélèvement d’ADN, il peut monopoliser une audition. Le renforcement des droits de la défense est un des objectifs centraux de notre action, mais ce dispositif très contraignant pour les enquêteurs risque de freiner la manifestation de la vérité et de compromettre la réussite des enquêtes, au préjudice de la société et des victimes.
En outre, la proposition de directive ne reconnaît pas de régime dérogatoire de garde à vue pour le terrorisme et la criminalité organisée. Ne prévoyant aucun cadre de garde à vue adapté à cette forme de criminalité, elle ne permet donc aucun report de l’arrivée de l’avocat, comme le prévoit notre droit. C’est toute la lutte contre le terrorisme et la criminalité organisée qui sera affectée par ces dispositions. Afin de tenir compte de la complexité des enquêtes, notre législation permet des dérogations à la présence de l’avocat plus flexibles et plus longues pour ces formes de criminalité particulièrement graves. Mais elle exige pour ces dérogations, conformément à la jurisprudence européenne, une motivation in concreto.
Par ailleurs, le projet de directive entraîne un dévoiement du rôle de l’avocat.
En effet, il prévoit que l’avocat du gardé à vue aura le droit d’inspecter les locaux de garde à vue au sein des commissariats et des brigades de gendarmerie. Cette mission relève en France des autorités publiques : procureur de la République, magistrat instructeur, parlementaires et contrôleur général des lieux privations de liberté. Ce contrôle fonctionne, et l’instauration d’un contrôle de nature privée n’aurait aucun sens. Ce ne peut être la mission des avocats.
Par ailleurs, le texte impose aux États membres de contrôler la qualité des conseils juridiques délivrés et donc celle du travail des avocats, une compétence qui relève en France des ordres professionnels. Ce n’est pas acceptable, et pour une raison de principe et parce qu’en pratique le contrôle systématique de la qualité des prestations délivrées est irréalisable.
Les conséquences pratiques du projet de directive sont loin d’être négligeables. Le dispositif retenu, qui impose la présence de l’avocat à toutes les auditions des personnes suspectées d’avoir commis une infraction pénale, conduira à l’augmentation mécanique du nombre de gardes à vue, compromettant ainsi les efforts que nous avons accomplis au cours des derniers mois pour remédier à une situation qui n’était plus tenable.
Ce dispositif a des conséquences budgétaires considérables, notamment en matière d’aide juridictionnelle. Or la Commission ne traite pas la question du financement, en renvoyant la responsabilité à chaque Etat. Mais si l’on reproche souvent à la France sa place dans le classement du fonctionnement de la justice, on oublie de dire qu’elle occupe le premier rang pour la gratuité de l’accès à la justice. Ce projet d’inspiration individualiste avantagera les personnes qui pourront financer leur défense ; ce n’est ni notre tradition ni notre façon de voir les choses.
La négociation doit donc porter aussi sur la question du financement : il en va de la validité même de cette réforme. Imposer un standard européen qu’aucun pays ne sera capable de supporter financièrement n’a pas de sens. Il me semble donc opportun de définir un tarif européen de l’aide juridictionnelle et le champ du financement public de l’avocat, harmonisé au sein des États membres. En l’absence de financement des nouveaux droits, nous nous orienterons vers une justice inégalitaire. Les deux questions ne peuvent donc être dissociées.
La politique pénale qui se dessine derrière cette proposition est une politique ultralibérale qui limite les capacités opérationnelles des États en matière de lutte contre la délinquance et témoigne d’une défiance à l’égard des États membres. La Commission européenne ne se préoccupe que des droits de la défense, au détriment de ceux des victimes et surtout au détriment des moyens d’investigation et de poursuite des policiers et du Parquet.
Nous devons être vigilants car ce projet de directive s’inscrit dans une démarche plus globale qui peut faire craindre un certain recul au niveau judiciaire. En effet, la Commission européenne montre peu d’entrain à développer l’entraide judiciaire, et elle a récemment émis des critiques à l’égard des instruments d’extradition dans sa communication sur le mandat d’arrêt européen, alors que cet instrument améliore considérablement l’efficacité des investigations et donc de la lutte contre la criminalité.
Je suis persuadé que nous pouvons construire une autre politique pénale, plus équilibrée, qui permette de renforcer les instruments d’entraide et qui propose des cadres adaptés aux attentes de tous les citoyens.
Les citoyens n’attendent pas des États qu’ils se désengagent dans ce domaine, tant s’en faut, mais qu’ils se fassent les promoteurs d’une politique européenne responsable reposant sur des mesures qui peuvent être financées par les États, d’une politique pénale équilibrée, protectrice des libertés mais permettant une justice efficace, garantissant la sécurité de tous les citoyens de l’Union et au sein de laquelle les victimes auront toute leur place.
Notre engagement pour la construction d’une Europe de la justice doit se forger autour de ces axes forts, car c’est grâce à une position cohérente et structurée que nous pourrons mener efficacement la négociation. La politique pénale européenne doit être ambitieuse, et reposer sur une coopération toujours croissante entre les États membres.
J’en viens au projet de création d’un Parquet européen.
Depuis le Traité de Lisbonne, qui a concrétisé des réflexions nées une dizaine d’années plus tôt, les États membres ont la possibilité de créer un Parquet européen qui serait compétent pour poursuivre les infractions portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union, voire pour lutter contre la criminalité grave ayant une dimension transfrontalière. C’est une possibilité et non une obligation.
Aux termes de l’article 86 du traité sur le fonctionnement de l’Union, le Parquet européen, créé «à partir d’Eurojust», serait compétent pour rechercher, poursuivre et renvoyer en jugement, le cas échéant en liaison avec Europol, les auteurs et complices de ces infractions, et exercer en la matière l’action publique devant les juridictions compétentes des États membres. Le traité renvoie à des actes de droit dérivé le soin de définir l’admissibilité des preuves et les règles applicables au contrôle juridictionnel des actes de procédure.
Le traité a ainsi fixé un cadre souple, offrant une large gamme de possibilités. Mais avant de passer à l’étape de la définition et des choix, il est indispensable de tracer les contours de ce que devrait être véritablement ce Parquet européen et surtout de déterminer en quoi son efficacité serait supérieure à celle des Parquets nationaux.
A l’évidence, la réflexion ne peut être considérée comme aboutie. C’est d’ailleurs la raison pour laquelle votre assemblée avait suggéré au Premier ministre de demander au Conseil d’Etat une étude sur la question. Cette étude éclaire les enjeux multiples, et délicats, de la question. Je ne prétends pas apporter aujourd’hui de réponses définitives, mais vous faire part de quelques réflexions.
Avant toute chose, il sera indispensable de définir clairement le champ de compétences du Parquet européen, ce qui revient à se poser la question des motifs qui doivent, ou pas, conduire à l’instituer. Le traité mentionne à cet égard deux possibilités : atteintes aux intérêts financiers de l’Union et criminalité organisée. J’ai tendance à penser qu’au moins dans un premier temps, si le Parquet européen devait être mis en place, il faudrait limiter sa compétence à la protection des intérêts financiers de l’Union. Cela éviterait que le Parquet européen ne se trouve en concurrence avec les Parquets nationaux.
Pour l’organisation du Parquet européen, deux modèles sont envisageables : un collège de procureurs nationaux, sur le modèle d’Eurojust, ou un Parquet européen intégré, dont les membres ne représentent plus les États membres mais un véritable ministère public européen.
Nous ne sommes pas en mesure d’affirmer aujourd’hui qu’un modèle est préférable à l’autre. Le Parquet européen intégré permettrait, selon ses promoteurs, de gagner en réactivité, surtout si il devait disposer d’un service d’enquête propre ; le Parquet européen rassemblant un collège de procureurs nationaux permettrait de conserver les spécificités nationales.
Il me paraît toutefois important que les attributions du Parquet ne se limitent pas, comme dans le modèle anglo-saxon, à soutenir l’accusation à l’audience. Dans la conception française que je défends, il doit également diriger les investigations, poursuivre et soutenir l’action publique tout au long de la procédure. Un procureur européen doit avant tout, à l’instar d’un procureur français, être un magistrat.
Construire un Parquet européen, c’est aussi se poser la question de son articulation avec les justices nationales et sur ce point la réflexion est inaboutie. Comment les juridictions nationales pourront-elles autoriser les perquisitions, les écoutes, la détention provisoire ou le contrôle judiciaire des personnes poursuivies ? De même, pour le jugement des infractions relevant du Parquet européen, quelles juridictions doivent être compétentes, en quelle langue doivent se dérouler les débats, et qui doit les financer ?
Par ailleurs, la mise en œuvre d’un Parquet européen ne suppose-t-elle pas l’uniformisation des incriminations qui relèveraient de sa compétence ? Les législations pénales nationales relatives à la protection des intérêts financiers de l’Union sont très variables. Pour éviter que le «forum shopping» autrement dit le choix de l’Etat membre dans lequel se fera la poursuite, ne porte atteinte à l’égalité de traitement des justiciables, une telle harmonisation est sans doute nécessaire. Mais le Parlement français acceptera-t-il une modification des incriminations signifiant le cas échéant l’abaissement de l’échelle des peines, au risque d’incohérence avec le droit pénal national ?
L’institution d’un Parquet européen, parce qu’elle traduit une certaine forme d’abandon de la souveraineté nationale, est un choix politique important qui doit être débattu par les citoyens, pour qu’ils décident si un procureur installé à Bruxelles ou à Luxembourg protégera mieux les intérêts de la société qu’un procureur en fonction à quelques kilomètres de chez eux.
Construire l’Europe, c’est s’impliquer dans des choix communs et définir ces choix ensemble. Défendre l’Europe, ce n’est pas laisser la Commission et même le Parlement européen seuls pour décider des règles qui s’imposent aux États et aux citoyens : c’est investir l’espace politique européen dans lequel la droite, le centre et la gauche expriment leurs positions sur les sujets qui concernent directement les citoyens.
Le débat politique sur les instruments juridiques soumis à la négociation est nécessaire, et même indispensable. C’est le signe de la maturité de la construction européenne. Si nous ne nous saisissons pas de ces sujets d’intérêt commun, si nous laissons se faire, hors de tout débat, une politique pénale déséquilibrée, les citoyens voteront pour des partis anti-européens, non par hostilité envers la construction européenne mais par hostilité envers la politique menée par l’Union européenne, ce qui est tout autre chose. Derrière la nécessaire politisation du débat européen, c’est le consensus autour du projet européen qui est en jeu.
Depuis le Traité de Lisbonne, l’Union européenne peut traiter de sujets qui touchent directement à la vie quotidienne des citoyens ; c’est le cas de la justice pénale. Il ne faut pas laisser penser que le débat sur ces questions est technique et qu’il ne vise qu’à transposer une jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’Homme ou de la Cour de justice de l’Union européenne. Il s’agit de débats politiques, de débats de société comme nous en avons eus lors des débats sur la loi portant réforme de la garde à vue. A l’issue de ces débats, nous sommes parvenus à un texte garantissant l’équilibre entre les libertés individuelles constitutionnellement garanties, le maintien de l’ordre public et la sécurité de nos concitoyens. C’est cet équilibre, qui me semble être une conception largement partagée de la justice, que je m’attacherai à défendre au niveau européen.
(Interventions des parlementaires)
Cet intéressant débat a mis en lumière des positions sans doute moins antagonistes qu’on peut le penser. L’une des manières d’être européen, c’est de s’en tenir aux grands principes et d’occulter les questions pratiques ; mais, selon moi, la seule façon de progresser consiste à tout mettre sur la table sans rien se cacher. Du projet de Parquet européen, le Conseil d’Etat dit : «L’impression de relative retenue qui pourrait (…) résulter (de l’étude) ne doit pas masquer la conviction que le Conseil d’État s’est forgée, à l’occasion de ses travaux, de la nécessité qu’il y a de progresser dans la voie du renforcement d’un espace judiciaire européen par la création d’un véritable organe commun de poursuites pénales.» On ne peut que partager ce point de vue. Mais il reste à définir la forme que l’on souhaite donner au Parquet européen - Parquet intégré ou Eurojust renforcé - et à trancher les questions de fond qui demeurent irrésolues.
Un procureur poursuit des infractions légalement déterminées ; dans le cas d’un Parquet européen, qui déterminera les incriminations ? Que fera-t-on en cas de «concours» d’incriminations entre les États et le Parquet européen ? D’autre part, comment réglera-t-on les relations entre le Parquet européen et les Parquets nationaux ? Comment dessaisira-t-on, qui contrôlera, qui décidera ? Il est vrai, aussi, que décider d’instituer un procureur européen, c’est aller vers une forme de fédéralisme.
Il est légitime de se poser ses questions, mais cela n’empêche pas de construire l’espace judiciaire européen en renforçant Eurojust et ainsi la coopération entre les États membres. Définir des incriminations pénales européennes, c’est un abandon de compétence marquant pour un Parlement national, et comme cette définition ne peut relever que d’un Parlement, c’est reconnaître ce pouvoir au Parlement européen. Régler les questions pratiques - car je comprends le propos de M. Schneider, qui s’agace de ce que les procédures quotidiennes continuent de différer dans des pays frontaliers - n’empêche pas que l’on puisse créer un espace judiciaire européen ; on peut avancer sur les deux fronts en même temps.
Je n’ai pas l’intention de soutenir le texte de la proposition de directive sur l’accès à l’avocat qui, dans sa forme actuelle, est dangereusement déséquilibré. Les droits de la défense doivent évidemment être respectés, mais ceux de la société et des victimes doivent l’être aussi ; je le dirai à Mme Reding. Je suis favorable à ce qu’en France la justice reste accessible à tous. Si, dans notre pays, 60 % du contentieux est d’ordre familial, c’est que chacun peut accéder à la justice ; dans les autres pays, il faut payer pour cela. La manière dont la justice est organisée traduit notre culture, et l’on peut avoir de fortes convictions européennes sans pour autant consentir à l’abandon de sa culture. Je suis très attaché à notre droit, qui fut un temps à la base du droit de nombreux pays européens et qui continue de l’être dans certains États et je considère ce projet de directive comme inacceptable en l’état. Je compte sur les membres de votre commission pour participer à la réflexion sur ces sujets.Source http://www.diplomatie.gouv.fr, le 24 juin 2011