Texte intégral
Mes chers collègues,
Même si ce 30 juin ne devrait pas marquer la fin de nos travaux, nous voici parvenus au terme de cette session de printemps qui nous a vu réunis pour la première fois et il me revient, conformément à la tradition, d'en faire le bilan et d'en tirer quelques enseignements. Enseignements d'autant plus nécessaires que si les changements de législature rythment la vie parlementaire, tous ne se ressemblent pas, certains marquant aussi une césure dans la vie politique du pays: ce fut le cas de celui-ci.
J'observe d'emblée, pour m'en réjouir, que la bonne atmosphère de nos travaux n'en aura pas été exagérément perturbée. Voilà qui est sain.
Mais de tels événements impliquent pour le moins des délais de mise en place et ont d'inévitables conséquences sur le calendrier des travaux parlementaires. Ainsi s'explique que notre assemblée prête à fonctionner, après quelques jours consacrés à son organisation, soit restée pendant près d'un mois, assez largement désœuvrée, avant que l'ordre du jour ne se remplisse jusqu'à saturation.
Au total, trente-deux textes nous auront été soumis, d'importance inégale mais dont certains étaient, plus que d'autres, chargés de signification politique, comme en ont témoigné nos débats sur la réforme du droit de la nationalité, les contrôles d'identité, la maîtrise de l'immigration, la loi de finances rectificative, la réforme du statut de la Banque de France, l'aide des collectivités territoriales aux établissements d'enseignement privé, les privatisations ou la réforme constitutionnelle.
L'activité de notre assemblée n'a pas été que législative. Trois grands débats d'orientation ont eu lieu : sur la ville et les banlieues, l'actualité européenne et le développement rural. Les séances de questions, et les communications du Gouvernement sur lesquelles je reviendrai, ainsi que les travaux des commissions l'ont également occupée.
Au total, au cours de ces trois mois, l'Assemblée nationale aura siégé près de 300 heures en séance publique, examiné plus de 4 000 amendements, posé quelque 245 questions d'actualité, interrogé 157 fois le Gouvernement par des questions orales. Sans parler des six premières communications hebdomadaires du Gouvernement qui ont donné lieu à 29 réponses des groupes.
Il faut enfin signaler que six propositions de loi auront eu accès à la séance publique. Ce chiffre est à rapprocher de celui de l'ensemble des textes dont nous avons débattu, même si ce genre de comptabilité ne donne pas forcément, j'en conviens, la meilleure mesure de l'initiative parlementaire.
Ainsi, notre rythme de travail a-t-il été soutenu. Il l'a été non seulement pour les parlementaires mais aussi pour le personnel de l'Assemblée nationale dont nous avons constaté une fois de plus la compétence, le dévouement et la disponibilité. Qu'il en soit très vivement remercié.
Que soit aussi remerciée la presse parlementaire qui a rendu compte de nos débats et les a assortis des commentaires sans lesquels il n'y pas d'information véritable.
Ces débats ont été malheureusement obscurcis par la perte de deux de nos collègues. La soudaineté de ces événements et les regrets qui les ont accompagnés sont dans toutes les mémoires.
Il est clair que notre Assemblée présente trois caractéristiques. Elle est largement renouvelée ; elle est substantiellement rajeunie ; elle est enfin fortement majoritaire.
Ces caractéristiques font sa particularité. Elles expliquent aussi que cherchant à définir sa place dans une nouvelle conjoncture politique, elle s'écarte parfois de comportements que l'on croyait dériver de la nature même des institutions.
Ai-je déjà assez répété, à cet égard, que notre constitution est parlementaire !
Il ne s'agit pas d'une opinion personnelle. Ce fut le dessein, publiquement exprimé, des fondateurs de la Cinquième République.
C'est ainsi que la décrivait Michel Debré, Garde des Sceaux du Général de Gaulle, en août 1958 devant le Conseil d'État, en rejetant à la fois le régime d'assemblée et le régime présidentiel. Ce caractère résultait d'un nouvel équilibre des pouvoirs et de leur nécessaire collaboration.
Quelque peu occulté par la conjonction de la majorité présidentielle et de la majorité parlementaire, il se manifeste de façon éclatante, lorsque la première de ces majorités, déjà ancienne, cesse de se confondre avec la seconde. Il apparaît ainsi, en ces temps dits de "cohabitation", que le centre de gravité de nos institutions n'est pas aussi éloigné du Parlement que l'affirment certains.
Au-delà de l'élaboration de la loi, les assemblées parlementaires ont plus que jamais à remplir un triple rôle dont nous devons tirer les conséquences pratiques. Le Parlement est ainsi à la fois :
- le lieu du dialogue avec le Gouvernement et du contrôle de l'exécutif,
- celui du débat politique,
- celui, enfin, de la légitimité démocratique.
Arrêtons-nous sur chacun de ces trois aspects.
Le dialogue avec le Gouvernement est primordial. C'est ici que, par un débat contradictoire, doit être expliquée la politique du Gouvernement à la représentation nationale et au pays. Ce dialogue doit s'inscrire dans des procédures à travers lesquelles tous les membres de l'Assemblée doivent avoir l'assurance de pouvoir s'exprimer et obtenir les éclaircissements qu'ils attendent. De son côté, le Gouvernement doit voir dans la mise en œuvre de ces procédures, non pas l'exercice abusif du contrôle parlementaire, mais l'occasion de faire connaître ses objectifs et son action et de s'informer en retour des sentiments et des aspirations du pays.
Les trois grands débats de cette session sont l'illustration même de la façon dont un échange approfondi peut être organisé. De l'avis général ces débats ont été à la fois d'un grand sérieux et d'une très bonne tenue. Si la session budgétaire offre, à travers la discussion de la loi de finances, l'occasion de passer en revue tous les aspects de la politique gouvernementale, la session de printemps doit donner celle de s'arrêter sur quelques problèmes cruciaux de notre vie nationale.
Nous nous sommes également efforcés de favoriser le dialogue avec le gouvernement par l'aménagement de nos procédures d'usage courant.
C'est dans cet esprit que le déroulement des questions d'actualité du mercredi a été modifié. La limitation du temps de parole a rendu les questions et les réponses à la fois plus nombreuses, plus précises et plus spontanées. Ma tâche n'en a pas été pour autant facilitée, mais je crois qu'en retrouvant son rythme, cette procédure a aussi retrouvé beaucoup de ce qui fait son intérêt, et qui lui donne un caractère irremplaçable.
Le Gouvernement a bien voulu accepter également de s'exprimer tous les mardis à l'Assemblée nationale en début de séance par des communications sur des sujets particuliers donnant lieu à une réponse des différents groupes de l'Assemblée.
Je sais que l'appréciation portée sur cette nouvelle procédure n'est pas unanime. Il m'apparaît pourtant que l'expérience qui en a été faite au cours de ces quelques semaines répond à un réel et profond besoin d'information.
Celui-ci est directement démontré lorsque le sujet choisi permet au gouvernement de faire le point sur une question que l'actualité place au centre de nos réflexions. Tel a été le cas de la communication du gouvernement sur le "GATT" ou celle qui portait sur les problèmes communautaires, entre le sommet de Copenhague et la réunion du "G7".
Ce besoin est également prouvé, mais cette fois par l'absurde, lorsque le thème retenu, même s'il est très important pour notre Assemblée – comme c'est le cas de la politique à l'égard des départements d'outre-mer – est momentanément supplanté dans l'esprit de nombreux collègues par des préoccupations d'une plus brûlante actualité, comme l'accord sur les oléagineux.
Le rôle du Gouvernement qui a le choix des sujets, est ainsi primordial : les exigences de l'actualité sont à la fois trop fortes et trop fugaces pour qu'il en fasse abstraction et ne saisisse pas l'occasion d'expliquer son action à la représentation nationale et, à travers elle, au pays tout entier. Aux groupes d'utiliser pleinement toutes les ressources de cette procédure afin que le débat entre l'Assemblée et le Gouvernement se noue dans cet hémicycle plutôt que dans d'autres enceintes.
Enfin, nous attachons une grande importance aux questions orales sans débat. La vie quotidienne du pays s'y exprime par la voix de chacun d'entre nous. Elles ont été fixées désormais au jeudi matin afin de faciliter la présence des membres du gouvernement. Les progrès sont réels mais encore insuffisants. Chacun reconnaît et apprécie la courtoisie, la compétence et l'inlassable disponibilité du ministre délégué aux relations avec l'Assemblée nationale. Mais sa grande expérience de notre hémicycle fait qu'il sait mieux que quiconque que rien ne remplace sur une question déterminée les indications obtenues de la bouche même du ministre responsable. Lui seul peut infléchir une réponse déjà préparée en fonction des préoccupations directement exprimées par l'un d'entre nous.
Parce qu'elle organise un dialogue privilégié entre les responsables de l'action publique que vous êtes, Mesdames et Messieurs les ministres, et les contrôleurs que nous sommes, cette procédure participe de la mission fondamentale du Parlement. C'est pourquoi elle ne saurait être négligée.
Les divers aménagements que je viens d'évoquer ont porté sur nos procédures internes.
Mais il faudra probablement aller plus loin. Car si l'absentéisme a été à nouveau souligné à propos de certaines de nos séances, c'est que les mêmes causes produisent les mêmes effets : le caractère trop souvent irrationnel de l'utilisation du temps marque incontestablement la vie parlementaire ; ni les ordres du jour bousculés, ni le chevauchement des réunions de commission avec la séance publique, ni les interruptions inopinées et répétées, ni la multiplication des séances tardives ne sont les signes d'une bonne organisation de notre travail ni une incitation à l'assiduité. N'oublions pas non plus que les parlementaires ont aussi un devoir de présence dans leur circonscription qui pèse inévitablement sur les débuts et les fins de semaine et sur la disponibilité des lundi et vendredi.
Comment, dans ces conditions, ne pas songer à la rénovation de nos méthodes que permettrait une session unique de neuf mois, comme le prévoit l'un des projets de loi constitutionnelle présenté par le précédent Gouvernement ? Cet allongement des sessions et la concentration des séances en milieu de semaine pourraient d'ailleurs s'accompagner d'un contrôle plus strict des présences et des délégations de vote.
Quelle que soit la prudence nécessaire lorsqu'il s'agit d'aménager les procédures relatives au droit d'amendement qui constitue l'une des libertés parlementaires fondamentales, il faut cependant aussi envisager quelques adaptations de nos règles internes.
L'examen des textes ne saurait en effet s'opérer dans de bonnes conditions si, au moment où s'engage le débat, ni les députés, ni la commission, ni le Gouvernement, n'ont pu prendre connaissance de tous les amendements qui vont être discutés. Or c'est actuellement la situation la plus fréquente, les amendements pouvant être le plus souvent déposés jusqu'à la fin de la discussion générale.
Cette situation se concilie pourtant mal avec les dispositions réglementaires qui prévoient que la commission se réunit le jour de la séance à laquelle est inscrite la discussion d'un texte pour examiner les amendements déposés.
Elle n'est pas non plus en accord avec nos dispositions constitutionnelles, qui donnent la possibilité au gouvernement de s'opposer, dans le cours du débat, aux amendements qui n'ont pas été antérieurement soumis à la Commission. Il n'est guère admissible en effet que, par l'effet de dépôts tardifs, les commissions ne puissent donner leur avis sur des amendements dont certains peuvent être d'une très grande portée et même susciter, comme l'actualité récente l'a montrée, des controverses qui pourraient sans doute être évitées par un examen plus approfondi. Une réflexion vient d'être engagée sur ce point. Il est de l'intérêt de tous qu'elle puisse être menée à bien.
Nos dernières séances ont été marquées par un dépassement notable du temps de débat initialement envisagé. L'afflux des amendements, le caractère répétitif que l'on a pu prêter çà et là à certains d'entre eux, le nombre important de rappels au règlement et de suspensions de séances, m'ont conduit à rappeler certains principes dont j'entends qu'ils soient respectés.
Sans doute l'Assemblée nationale a-t-elle des prérogatives dans la conduite de ses débats. Celles-ci peuvent être exercées par tous, notamment par l'opposition qui y trouve le moyen de s'exprimer. Je connais moi-même, pour avoir été dans la minorité et en avoir fait usage, le caractère irremplaçable du droit d'amendement, comme moyen d'expression de cette minorité. Mais l'exercice de ces droits a toutefois deux limites que j'ai voulu rappeler : le règlement, dont je suis, avec le Bureau, le gardien ; la bonne tenue de nos débats et la dignité de notre assemblée dont chacun est comptable devant le pays.
Lieu du dialogue avec l'exécutif, le Parlement est aussi celui du débat politique. C'est avant tout entre majorité et minorité que se noue ce débat.
Les Français ont voulu notre assemblée très largement majoritaire. Nous devons faire en sorte – j'y reviens à dessein – que la voix de la minorité puisse s'exprimer sans difficulté dans le cadre de nos procédures. C'est l'une des conditions de la démocratie.
Aucun de ceux qui, dans leur carrière parlementaire, ont fait l'expérience de l'opposition, ne me contredira. Souvenons-nous de l'expression de Tocqueville évoquant dans La démocratie en Amérique "le règne tranquille de la majorité". Il ne peut être instauré que par le respect des droits de la minorité.
Il exige que celle-ci ait toute la place nécessaire dans le fonctionnement et l'expression du Parlement.
Elle lui a été réservée dans l'aménagement de nos procédures de questions. Chaque groupe dispose d'un temps égal en réponse à la communication hebdomadaire du gouvernement. Quant aux questions orales sans débat, les groupes de l'opposition ont été les premiers bénéficiaires de la mesure qui a consisté à attribuer une question supplémentaire à chaque groupe. Si l'on y ajoute les questions d'actualité, l'opposition dispose – et c'est légitime – d'un temps qui, proportionnellement, est sensiblement supérieur à celui des groupes de la majorité, afin d'interroger le Gouvernement et de contrôler ainsi son action.
Je me suis aussi personnellement efforcé d'assurer toute sa place à l'opposition dans les nominations aux postes qu'il m'incombait de pourvoir et de corriger, le cas échéant, des déséquilibres constatés par ailleurs.
Peut-être serait-il souhaitable également de faire dans la répartition des responsabilités extérieures une place plus importante aux nouveaux venus ? Gageons que les prochaines sessions permettront de distinguer tous les talents.
En m'adressant plus particulièrement à ceux d'entre vous qui siègent dans cet hémicycle pour la première fois depuis avril, je voudrais leur dire que c'est dans sa diversité que notre fonction trouve sa grandeur ; nous sommes à la fois législateurs, contrôleurs, intercesseurs, communicateurs, voire confesseurs ; en raison même de sa richesse, cette fonction ne peut le plus souvent donner à ceux qui l'exercent que des satisfactions relatives. Cela étant dit pour atténuer la déception de ceux d'entre vous qui auraient pu nourrir un moment l'illusion de la puissance.
Enfin, mes chers collègues, nous sommes dépositaires de la légitimité démocratique.
Seuls les parlements nationaux expriment la voix des peuples, seuls ils sont véritablement comptables devant eux.
Dans ces temps difficiles, les Français se tournent vers nous pour nous interroger et nous inviter à l'action. Nous en faisons tous l'expérience dans nos circonscriptions. Nous sommes en effet, que nous appartenions à la majorité ou à l'opposition, leurs interlocuteurs immédiats et naturels, ceux, que par leur vote, ils ont investis de leur confiance.
Craignons de les décevoir et même de les désespérer en alléguant l'impuissance face à des décisions qui nous échapperaient et en renvoyant les réponses à d'autres. Sans doute dans bien des domaines relevant des communautés européennes, la décision n'appartient plus entièrement aux institutions de la République, mais il nous incombe d'exercer un contrôle sur les règles communautaires qui s'imposeront aux Français et de faire connaître leur sentiment.
Ce contrôle, la loi constitutionnelle du 25 juin 1992 l'a prévu. Il a été mis en place à l'Assemblée nationale au cours de la présente session. Tous les projets d'actes communautaires comportant des dispositions à caractère législatif sont désormais examinés par notre délégation aux communautés européennes qui joue un rôle essentiel en ce domaine. Il appartient à nos commissions permanentes d'apprécier la suite à donner aux propositions de résolutions dont elles sont saisies.
Notre tâche en la matière est considérable : 83 actes communautaires ont été transmis à l'Assemblée depuis l'adoption de la réforme constitutionnelle et 20 depuis le début de cette session. C'est dire que le flux de la législation communautaire tend à rattraper, voire même à dépasser celui de la législation d'origine nationale. Même si ces textes sont d'importance très inégale, cette constatation doit nous inciter à la vigilance.
Onze propositions de résolution ont été déposées. Trois ont été adoptées : sur la TVA applicable aux transports de personne, le traitement des données à caractère personnel et les missions des fonds européens à finalité structurelle. Les deux dernières ont été débattues en séance publique.
Nous devons exercer pleinement cette fonction de contrôle et de prévention. Il nous revient d'apprécier la conformité des projets d'actes communautaires aux intérêts de notre pays, de dénoncer si nécessaire le caractère superflu de certaines réglementations, d'apprécier le cas échéant, l'application du principe de subsidiarité.
Encore conviendrait-il sans doute que le Gouvernement, avant de donner son accord à un acte communautaire, laisse au Parlement le temps de se prononcer sur les textes qui lui sont soumis, surtout lorsqu'une procédure d'examen a été engagée. D'autres gouvernements n'hésitent pas à invoquer à Bruxelles une réserve d'examen parlementaire.
Nous devrons observer avec vigilance comment il sera tenu compte de nos résolutions dans les négociations avec Bruxelles. Dans ces résolutions le Gouvernement puisera une force supplémentaire.
Je ne serais pas complet, si je n'évoquais pas enfin l'action de notre Bureau.
Réuni désormais mensuellement, il apporte à notre fonctionnement toute l'impulsion nécessaire. Je veux mentionner particulièrement l'action de ses différentes délégations notamment dans les domaines de la communication et de l'action internationale indispensables au rayonnement de notre assemblée. Il est régulièrement informé par nos questeurs, que je remercie, des orientations budgétaires qu'ils ont retenues. Il a récemment décidé que, comme c'est le cas dans d'autres démocraties, nous pourrons recevoir dans l'hémicycle, en dehors de la séance publique, les chefs d'État ou de Gouvernement étrangers, qui auront ainsi la faculté de s'adresser à vous du haut de cette tribune. Et nous nous réjouissons que le Sénat ait décidé de faire de même.
Voilà, mes chers collègues, les brèves réflexions que m'inspirent ces quelques semaines de session.
Au début de cette nouvelle législature, dans la configuration politique actuelle, c'est la place essentielle du Parlement dans nos institutions qui s'impose à nous.
Cette place doit être pleinement occupée. Nous devons tirer parti de toutes les procédures que nous offrent la Constitution et nos règles internes.
Dans les circonstances difficiles que traverse le pays, face aux interrogations de nos concitoyens, il nous incombe de répondre à leurs attentes, sinon le débat risquera de se porter ailleurs que dans les instances qui en sont le lieu naturel.
C'est le défi qui s'offre à nous et que nous devons relever.