Texte intégral
Monsieur le Président,
Mesdames et Messieurs,
Je suis heureux d'être aujourd'hui parmi vous.
Je me félicite de la possibilité que m'offre votre association de vous saluer collectivement, préfets, sous-préfets, inspecteurs généraux et inspecteurs de l'administration, administrateurs civils, membres détachés auprès des collectivités locales et retraités, avant de pouvoir le faire plus personnellement ce soir.
Les occasions qui me sont données de vous rencontrer sont assez fréquentes depuis quelques mois et je m'en réjouis : quatre réunions de préfets depuis avril dernier, une réunion des secrétaires généraux de préfecture le 2 octobre et une réunion de l'ensemble des sous-préfets d'arrondissement le 9 octobre qui constituait une première sous la Vème République.
Par ailleurs, à la faveur des déplacements que j'effectue dans le cadre du débat sur l'aménagement du territoire, je vous rencontre sur le terrain dans vos départements.
L'ensemble de ces contacts me permet de mesurer l'étendue de votre engagement au service de l'État, pour lequel vous ne mesurez ni vos talents, ni votre temps.
Représentants de l'État par essence, vous devez, aujourd'hui plus que jamais, accomplir votre mission avec rigueur et imagination.
La rigueur est indispensable dans l'exercice de vos fonctions et plus particulièrement dans l'exercice de vos missions régaliennes.
Nos concitoyens attendent de l'État qu'il soit fort, équitable et respecté. Chaque fois que dans une région, un département ou un arrondissement, vous mettez en œuvre les lois et les règlements de la République, vous devez agir en fonction de ces attentes.
Or, s'il est une attente fondamentale de nos concitoyens, c'est bien la sécurité.
Je vous renouvelle ma détermination à obtenir des résultats significatifs dans ce domaine. Mais ces résultats ne seront obtenus notamment que grâce à votre engagement personnel.
Aussi j'insiste à nouveau sur votre rôle qui est de diriger la police afin qu'elle soit plus efficace et que chacun de ses membres respecte sans faille le droit républicain.
C'est ainsi que l'autorité et le rayonnement de l'État seront assurés sur l'ensemble du territoire, alors même que notre société, en proie aux doutes les plus profonds, attend l'essentiel des institutions de la République.
Si la rigueur est nécessaire, l'imagination l'est tout autant.
Le grand débat sur l'aménagement du territoire en est un exemple.
Vous devez, à cette occasion, faire naître et animer le débat en favorisant l'éclosion des idées et des propositions. Nul mieux que vous n'est préparé à cet exercice qui donne au corps préfectoral la pleine mesure de son rôle. J'y reviendrai dans un instant.
Au-delà même du débat sur l'aménagement du territoire, vous avez à faire preuve d'imagination dans la recherche de solutions aux grands défis que notre pays doit relever, l'emploi et la sécurité notamment. Plus vous serez près de nos concitoyens, en les écoutant, en les aidant, en favorisant leurs initiatives, plus l'État que vous incarnez sera considéré comme le rouage moderne et efficace de notre République.
Pour ma part, je suis bien décidé à adapter à l'époque qui vient le ministère de l'intérieur et de l'aménagement du territoire.
Pour ce faire, j'ai plus particulièrement chargé deux de mes collaborateurs d'une mission. M. Thoraval, directeur de mon cabinet, étudiera l'adaptation des structures du ministère de l'intérieur compte tenu notamment de la déconcentration. M. Bordry, quant à lui, conseiller pour les libertés publiques, élaborera d'ici six mois, en liaison avec les services actifs de la police nationale, d'une part, les syndicats, d'autre part, un rapport sur l'aménagement des fonctions de la police et de son personnel au temps nouveau.
Voici donc deux missions fondamentales qui témoignent de ma détermination d'adapter les structures qui ont été confiées aux attentes de nos concitoyens.
Je suis conscient que ces grands chantiers dont l'État vous confie l'animation, nécessitent une adaptation du corps préfectoral au monde moderne et un renforcement de ses moyens d'action.
I. – Deux grands chantiers pour le corps préfectoral
1.1. L'aménagement du territoire
Comme j'ai déjà eu l'occasion de vous le dire, le débat sur l'aménagement du territoire est, à proprement parler, un débat sur la société française. C'est dans cet esprit que M. le Premier ministre, M. Hoeffel, ministre délégué à l'Aménagement du territoire et aux collectivités locales et moi- même avons lancé cette large consultation destinée à nous permettre de répondre aux trois questions suivantes :
Quelle France souhaitons-nous en 2015 ?
Quelle place revient à chaque région ?
Quels moyens faut-il mettre en œuvre pour obtenir l'équilibre voulu ?
Cette consultation dans laquelle chacun d'entre vous doit se sentir personnellement engagé, comme animateur et comme acteur, doit permettre au Gouvernement de déposer au printemps un projet de loi d'orientation sur l'aménagement du territoire.
Si je vous parle à nouveau aujourd'hui de ce formidable chantier, c'est que je suis convaincu qu'il est, pour le corps préfectoral en particulier, et pour le ministère de l'Intérieur et de l'Aménagement du territoire en général, un défi capital que vous aurez à cœur de relever.
De fait, les trois raisons d'être de ce débat sont très étroitement liées à votre mission, qu'un préfet, membre de votre association, définit dans les travaux préparatoires de votre assemblée générale comme le « service d'un État attentif et proche ».
Tout d'abord, vous devez mobiliser nos concitoyens pour les associer à l'élaboration du projet de développement économique et social qui sera le creuset de notre société pour les deux prochaines décennies.
Ensuite, vous devez redonner aux Français le goût pour la chose publique en les aidant à renouer le dialogue avec leurs représentants institutionnels, qu'ils relèvent de la vie politique, de la vie socio-professionnelle ou de la vie associative.
Enfin, il s'agit de restaurer la confiance dans un État capable d'exercer une magistrature morale qui garantisse à chacun l'impartialité et la rigueur de ses choix tout en assurant, dans le même temps, la cohésion sociale, la continuité et la solidarité économique du territoire.
Cette tâche que nous entreprenons n'est pas celle d'un gouvernement, ni même celle d'une majorité, c'est celle de la France toute entière engagée dans l'œuvre de renouveau de ses valeurs démocratiques et républicaines.
1.2. La déconcentration
Il y a quelques années, il était de bon ton de dire dogmatiquement que la déconcentration était tout à la fois le corollaire de la décentralisation, le pivot de la réforme de l'État et l'arme maîtresse du renouveau du service public. Une fois ces principes énoncés, il était difficile d'échapper au constat d'une situation insatisfaisante. Je reconnaissais moi-même en 1986, devant vous, que « c'était peu de dire que la déconcentration n'avait pas la même dynamique et la même énergie propre que la décentralisation ».
Depuis, la loi sur l'organisation territoriale de la République du 6 février 1992 et le décret portant charte de la déconcentration du 1er juillet 1992 ont clairement énoncé que la déconcentration était désormais le principe d'organisation de droit commun et la règle de répartition des attributions entre les différents échelons des administrations civiles de l'État.
Il restait à mettre en œuvre ce principe au cours d'un comité interministériel de l'administration territoriale. Celui-ci, annoncé en décembre 1992, puis reporté en février 1993, a été ajourné du fait des élections législatives. Nous avons repris ce vaste chantier et le CIATER du 23 juillet dernier, outre l'adoption de 300 mesures supplémentaires de déconcentration, a défini une démarche méthodique de réorganisation des administrations au regard de la déconcentration.
Ainsi, le Premier ministre a-t-il demandé à chaque ministre de constituer un comité de réorganisation, dont font partie obligatoirement un préfet et un trésorier payeur général, à charge pour ce comité de proposer un schéma de réorganisation et de déconcentration, avec l'indication du redéploiement des moyens humains et financiers, pour le mois de janvier 1994. Ce plan, une fois arrêté par chaque ministre et validé par le Premier ministre en CIATER, sera mis en œuvre dans un délai de 4 ans.
Il y a là, vous le sentez bien, une accélération significative de la politique de déconcentration qui, synchronisée avec la politique d'aménagement du territoire décidée lors du CIAT de Mende le 12 juillet dernier, crée les conditions d'un véritable renouveau.
Par votre présence au sein de chacun des comités ministériels, vous pouvez agir de façon significative sur l'évolution de notre administration à l'aube du troisième millénaire. Je compte sur vous pour y être les porte-parole d'un État moderne et proche des citoyens.
Mais je compte également sur vous pour assumer pleinement la totalité de vos compétences dans vos départements. Ces compétences viennent d'ailleurs d'être répertoriées dans le cadre d'une étude conduite par M. Vieu, chargé de mission pour la codification auprès du directeur général de l'administration. Cette étude a permis, en liaison avec l'ensemble des ministères concernés, de déterminer sous une forme exhaustive et avec une procédure de mise à jour, l'ensemble des attributions dévolues aux représentants de l'État. Je tiens à saluer l'exemplarité de ce travail qui donne la preuve que c'est bien à vous, et à vous seuls, que le Gouvernement confie la charge sur le territoire de mettre en œuvre ses politiques prioritaires, en matière d'emploi, de sécurité et de maîtrise de l'immigration notamment.
Du reste, le Premier ministre a confirmé à l'ensemble des ministres votre rôle dans une circulaire du 12 mai 1993 qui a, je crois, été accueillie avec satisfaction par l'ensemble du corps préfectoral.
Je suis bien conscient que ces grands chantiers que nous ouvrons ou poursuivons, pour autant qu'ils redonnent à vos fonctions l'éclat qui plaît au ministre de l'Intérieur, n'en nécessitent pas moins une adaptation du corps préfectoral et des moyens renforcés.
II. – Un corps préfectoral plus adapté à notre temps
La haute fonction publique évolue et doit encore évoluer. En effet, dans tous les secteurs de notre société, les méthodes de travail, les relations avec les agents évoluent. À la stricte relation hiérarchique, parfois nécessaire, se substituent de plus en plus l'implication, le travail en groupe, la négociation. C'est à ce prix que l'État donne de lui une image plus humaine, plus moderne, tant à nos concitoyens qu'aux fonctionnaires qui travaillent pour lui.
J'entends que le ministère de l'Intérieur soit exemplaire dans ce domaine, comme dans les autres.
Au moment où les préfectures sont, chaque jour davantage, les pivots territoriaux de la déconcentration, leur image doit être attractive et valorisante pour l'ensemble des agents.
Je sais les progrès qui ont été faits dans ce domaine, notamment à travers le plan de modernisation des préfectures que j'entends actualiser et poursuivre. Je vous demande d'améliorer encore les relations avec l'ensemble des fonctionnaires du cadre national des préfectures que, comme vous tous, j'estime et j'apprécie.
Je voudrais ici rendre un hommage solennel à l'ensemble des corps du ministère de l'intérieur qui, à nos côtés, travaillent quotidiennement.
Je pense bien sûr au cadre national des préfectures, mais également aux fonctionnaires du service des transmissions, à ceux des services techniques et du matériel, et à l'ensemble des personnels de l'administration centrale qui témoignent de la permanence de l'État et de la capacité d'adaptation aux nouvelles fonctions interministérielles qui nous sont confiées.
Vous m'avez fait part, monsieur le Président, des préoccupations des membres de votre association au regard de la gestion des hauts fonctionnaires du ministère de l'intérieur et de l'aménagement du territoire. J'essaierai d'y répondre en abordant successivement la gestion des carrières et la défense du corps préfectoral dans le cadre des mises en cause pénales.
2.1. La gestion des carrières
S'agissant des sous-préfets, j'ai retenu trois orientations :
1) Diminuer, autant que faire se peut, le rythme de rotation sur les postes.
2) Poursuivre le regroupement de la plupart des mouvements sur les périodes de congés scolaires ; ainsi, pour l'année 1993, 72 % des mouvements de sous-préfets ont été effectués en période de congé scolaire.
3) Enfin, maintenir un taux minimum de vacance des postes. Je note avec satisfaction qu'au 1er novembre 1993, 445 postes sont pourvus en métropole sur un total de 468, soit un taux de couverture de plus de 95 %.
Par ailleurs, j'ai le plaisir de vous annoncer la prochaine publication du classement des postes territoriaux. Celui-ci, outre l'intérêt qu'il présente pour une meilleure lisibilité des carrières, doit nous permettre d'accroître de 10 le nombre de postes de 1ère catégorie. Avec la publication, le 19 février 1993, de la circulaire de classement des postes d'administration centrale, les hauts fonctionnaires du ministère de l'Intérieur et de l'aménagement du territoire seront les premiers à disposer ainsi d'indicateurs pertinents sur les postes auxquels ils peuvent prétendre aux différentes étapes de leur carrière. J'y vois le signe d'une réelle modernisation de la gestion de l'État-major de l'État.
Pour ce qui est des préfets, 22 ont été nommés depuis mon arrivée, dont 17 en poste territorial et 5 pour une mission de service public. Sur ce total, 8 étaient sous-préfets en poste territorial, 6 occupaient des fonctions au ministère de l'intérieur et de l'aménagement du territoire et 5 occupaient des fonctions notamment d'administrateurs civils, hors du ministère de l'intérieur et de l'aménagement du territoire.
À mon arrivée, deux préfets en mission de service public avaient été nommés à quelques mois de la retraite. Depuis, j'ai veillé à ce que deux nouveaux préfets soient nommés dans les mêmes conditions. Ainsi, sur les 8 postes de préfets en mission de service du public relevant du Gouvernement, deux postes permettront de proposer quatre nominations par an au profit de sous- préfets en fin de carrière afin d'améliorer les perspectives de promotion dans le corps.
En ce qui concerne les administrateurs civils, je constate avec plaisir que certaines tendances favorables que je constatais déjà en 1987 se sont accentuées depuis l'âge moyen de promotion à la hors classe est passé en 10 ans de 47 à 42 ans, tandis que l'âge moyen des sous-directeurs se rapproche de 43 ans. Ainsi, les administrateurs civils ont une carrière plus rapide et occupent plus vite des postes d'encadrement. Je m'en réjouis.
Je voudrais maintenant vous entretenir d'un sujet dont vous m'avez saisi et qui a retenu ces derniers mois toute mon attention. Il s'agit de la nomination des hauts fonctionnaires au tour extérieur.
Comme vous le savez, le Conseil des ministres du 27 octobre dernier a adopté le projet de loi présenté par M. Rossinot, ministre de la fonction publique, relatif à certaines modalités de nomination dans la fonction publique de l'État et aux modalités d'accès de certains fonctionnaires ou hauts fonctionnaires à des fonctions privées.
Ce projet, qui sera prochainement soumis au Parlement, intéresse plus particulièrement le ministère de l'intérieur et de l'aménagement du territoire à deux titres :
1) D'une part, il est expressément prévu que l'inspection générale de l'administration émette un avis sur les candidatures au tour extérieur, au grade d'inspecteur général. En plaçant l'inspection générale de l'administration au même rang que les deux autres inspections interministérielles, l'inspection générale des finances et l'inspection générale des affaires sociales, le Gouvernement a ainsi voulu reconnaître le rôle qu'elle remplissait auprès du ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire tant du fait de la compétence interministérielle des préfets que de la responsabilité de la politique d'aménagement du territoire qui nous est maintenant confiée. Je me réjouis de cette décision et renouvelle aux membres de l'inspection générale de l'administration ma gratitude pour l'aide qu'elle m'apporte dans les domaines les plus divers.
2) D'autre part, vous m'avez, à de nombreuses reprises alerté, M. le Président, sur votre souci que soient recherchés les moyens d'assurer la régularité et l'objectivité du recrutement des sous-préfets au grand tour extérieur, dit « article 9 ».
Aussi ai-je demandé à M. le Premier ministre qu'un amendement gouvernemental au projet de loi dont je viens de vous parler puisse être déposé afin de garder à ce recrutement un caractère exceptionnel et de lui accorder la rigueur indispensable.
À cet égard, j'ai proposé que la loi prévoit expressément, dans le statut particulier du corps des sous-préfets, la possibilité d'un recrutement au grade de sous-préfet de 2ème classe, sans condition autre que d'âge et de diplôme, dans la double limite de 10 % des emplois budgétaires de sous-préfets et d'une nomination par an.
Ces nominations ne pourraient intervenir qu'après consultation d'une commission chargée d'apprécier l'aptitude des intéressés à exercer les fonctions de sous-préfet. Le sens des avis de cette commission serait rendu public.
Telles sont les dispositions que j'ai proposées au Premier ministre et au ministre de la fonction publique et qu'ils ont bien voulu accepter. Je pense qu'elles répondent aux préoccupations que vous avez exprimées.
2.2. La défense du corps préfectoral
Au cours des derniers mois, certaines affaires judiciaires ont conduit à la mise en examen de membres du corps préfectoral ou d'agents du cadre national des préfectures. 4 préfets et 2 sous-préfets sont actuellement mis en examen.
Cette situation est préoccupante car le domaine d'action des préfets et de leurs collaborateurs est tel, notamment du fait de la politique de déconcentration dont je vous ai entretenu il y a quelques instants, que nombreuses sont les occasions de mise en jeu de leur responsabilité.
Dans un premier temps, et pour répondre à une situation d'urgence dont vous n'aviez pas manqué de me faire part, j'ai signé une circulaire le 14 mai 1993 pour rappeler, d'une part, les règles générales de protection des fonctionnaires, d'autre part, les mesures spécifiques à la protection des fonctionnaires de l'administration territoriale. Parmi celles-ci, je rappellerai simplement le concours qu'apporte le ministère de l'Intérieur et de l'Aménagement du territoire à la défense de l'agent, la prise en charge des frais de justice, le maintien en poste des fonctionnaires concernés sauf raison impérieuse.
Dans un second temps, cette récente mise en examen de deux préfets nous conduit à poursuivre notre réflexion et à envisager d'autres types de mesures. En effet, le motif de ces dernières mises en examen est lourd de conséquences puisqu'il s'appuie « sur la négligence dans la coordination des personnes, services et commissions placés sous l'autorité des préfets ».
Une telle mise en cause pénale en dehors de toute faute personnelle fonctionnement défectueux des services souligne que les préfets doivent répondre non seulement de leur propre défaillance, mais également de celle de tous les services placés sous leur autorité. Désormais, la mise en cause pénale ne porte plus uniquement sur le caractère intentionnel de la faute commise par le fonctionnaire, mais en outre, elle peut, au nom de la théorie de l'auteur médiat, affecter un fonctionnaire qui n'est pas l'auteur direct du dommage.
Dans ces conditions, j'ai proposé à M. le Premier ministre, qui vient de l'accepter, qu'une réflexion générale avec les ministères concernés soit engagée, sous son égide, pour examiner l'adaptation des conditions d'exercice des fonctions des hauts fonctionnaires et notamment du corps préfectoral.
Je sais, M. le Président, que ce dossier préoccupe à juste titre les membres de votre association. Je tiens à vous faire part de ma détermination, en liaison avec votre association dont je souligne la qualité des études sur ce sujet, dans la recherche des solutions appropriées.
En effet, s'il me paraît difficilement envisageable, et en réalité peu souhaitable, de soumettre les fonctionnaires à un régime d'exception en matière de responsabilité, comme ce pouvait être le cas sous l'ancien régime où les poursuites contre les agents publics étaient soumises à la pratique de l'évocation royale, il ne me paraît pas, en revanche sain que dans un État de droit, les fonctionnaires endossent une responsabilité quasi générale et absolue dans le cadre du fonctionnement des pouvoirs publics entendus au sens large.
III. – Des moyens renforcés
L'ensemble des missions qui vous sont confiées, les conditions dans lesquelles vous les exercez rendent nécessaire le renforcement des moyens mis à votre disposition. Comme vous le savez, dans un cadre plus général et à la demande de M. le ministre de la Fonction publique, M. Prada vient de déposer un rapport sur la situation de la haute fonction publique. Je serai amené dans les prochaines semaines à faire à M. le Premier ministre des propositions s'inscrivant dans ce cadre. Il me paraîtrait utile que votre association puisse participer à cette réflexion.
Je suis, vous l'avez compris, décidé à défendre, comme je l'ai fait depuis mon arrivée, le maintien, voire l'amélioration dans certains cas de ces moyens. Ce qui, vous le savez dans le contexte budgétaire actuel, n'est pas une tâche facile. Je souhaite à cet égard vous donner quelques indications sur les résultats obtenus au titre de la loi de finances 1994.
3.1. La revalorisation du régime indemnitaire
Le corps préfectoral et les administrateurs civils doivent disposer des moyens d'assurer leurs missions, à la hauteur des responsabilités élargies qui leur incombent.
Tels sont les arguments que j'ai développés auprès du ministre du Budget pour obtenir certaines mesures indemnitaires, alors même que d'autres ministères ne bénéficient pour 1994 d'aucune mesure catégorielle.
En ce qui concerne le corps préfectoral, le plan triennal prévoit l'instauration d'une prime de responsabilité égale à 15 % du traitement brut. Grâce aux mesures nouvelles obtenues dans la loi de finances pour 1994, l'objectif de 15 % sera atteint pour les sous-préfets de classe, soit le tiers des sous-préfets, dès 1994. Les autres sous-préfets atteindront un taux d'environ 10 % la même année. En moyenne, l'indemnité pour frais de représentation des sous-préfets équivaut à 1 500 Frs par mois.
Il est donc probable qu'en 1995, l'objectif de 15 % sera atteint pour tous les sous-préfets et qu'ainsi un sujet important du plan triennal aura été traité.
Pour les administrateurs civils du ministère de l'Intérieur et de l'Aménagement du territoire, l'effort de rattrapage sur d'autres départements ministériels commence à porter ses fruits. En 1993, le niveau des primes dépasse le taux d'objectifs. C'est ainsi que le taux moyen réel des primes annuelles des administrateurs civils affectés dans les directions atteindra en 1993 environ 100 000 Frs pour les hors classe et environ 85 000 Frs pour les deuxièmes classes. Ce dernier chiffre, qui résulte d'une progression de près de 40 % depuis 1989, est particulièrement intéressant au regard de la politique de recrutement à la sortie de l'ENA.
J'entends poursuivre cet effort de rattrapage.
Il faut enfin ajouter que l'amélioration des modalités de versement intervenue en 1993 accélère sensiblement le rythme des versements, ce qui, je n'en doute pas, recueille l'assentiment général.
3.2. Le chapitre 37-10
Enfin, pour permettre l'accomplissement de vos missions, j'ai la volonté de préserver l'autonomie de fonctionnement des préfectures.
Vous le savez, dès mon arrivée, je suis intervenu auprès de M. le Premier ministre pour que les diminutions de crédits touchent aussi peu.
En conclusion, je souhaite vous redire la profonde estime que je porte aux fonctionnaires du ministère de l'intérieur et de l'aménagement du territoire.
L'importance que le Gouvernement a entendu dire que ce ministère ne doit pas vous échapper. Chacun d'entre vous, qu'il soit en poste territorial, en administration centrale ou à l'inspection générale de l'administration, participe au formidable défi que nous voulons relever.
En effet, il ne faut pas sous-estimer les forces de toute nature qui contribuent à affaiblir les capacités de réaction de notre société. Il est du devoir de l'État de prévenir leur action, de corriger leurs effets et de garder comme cap l'intérêt général auquel nous devons inlassablement nous référer et pour la réalisation duquel nous devons tout mettre en œuvre.
Grâce à vous tous, à la tradition dont vous êtes porteurs, à l'énergie que vous déployez, nous parviendrons à forger un État moderne et proche de nos concitoyens, au cœur de nos valeurs républicaines.
En cette année où l'État commémore le cinquantième anniversaire de la disparition de Jean Moulin, je souhaite vous lire pour conclure mon intervention et en écho à vos propos, M. le Président, l'extrait du décret du 5 octobre 1946 concédant à Jean Moulin la médaille militaire : « Jean Moulin, préfet de la République, organisateur et unificateur de la Résistance, exemple d'indomptable courage, modèle rayonnant de sagesse et de cœur, inspirateur exaltant d'espérance ».
Oui, en ces temps-là, ce préfet était la France.
Qu'il soit, pour le corps préfectoral, pour chacun d'entre nous, la personnification de l'espoir.