Texte intégral
Mesdames et Messieurs les présidents,
Mes chers collègues,
Je suis heureux de me trouver une fois de plus parmi vous, au sein de cette association où je me sens un peu chez moi et que les dernières élections cantonales ont renouvelé pour près de 20 % de ses membres.
Vous savez combien la relance de la politique d'aménagement du territoire me tient à cœur. J'ai souvent dit, depuis un an, que c'était l'affaire de ma vie. Eh bien, je vous le dis à nouveau, tellement je crois qu'avec l'aménagement du territoire se joue une partie décisive, tant pour l'économie du pays que pour la solidité de son Pacte républicain.
Préserver la cohésion sociale face au chacun pour soi de la concurrence mondiale, rétablir l'égalité des chances entre les hommes et entre les territoires, voilà quels sont, pour la France, les enjeux de cette politique qui est d'abord du ressort de l'État.
Oui de l'État, parce qu'il s'agit de la solidarité nationale, de la péréquation entre les collectivités, de l'égalité devant l'emploi, devant le service public, devant la santé, devant l'école...
Mais naturellement, l'État ne peut pas tout faire tout seul. Une démarche qui n'associerait pas les collectivités territoriales au plus près du terrain, une démarche dans laquelle tout viendrait d'en haut sans souci des réalités locales, une démarche totalement centralisée, une telle démarche serait immanquablement vouée à l'échec.
Aussi, contrairement à ce que l'on a pu entendre ici ou là, il n'a jamais été dans les intentions du Gouvernement de recentraliser quoi que ce soit, il n'a jamais été dans les intentions du Gouvernement de faire marche arrière sur la décentralisation. Il n'a pas davantage été question de supprimer un échelon d'administration locale ou d'affaiblir délibérément l'un d'entre eux. Et rien dans le projet de loi d'orientation du territoire qui a été présenté au Parlement ne va dans ce sens.
D'abord parce qu'il ne s'agit pas d'une Loi sur la décentralisation, et ensuite parce que telle qu'elle est, notre organisation territoriale est un bon point d'appui pour une politique ambitieuse de reconquête du territoire qui veut épouser toute la diversité des situations locales.
Et en disant cela, je pense tout particulièrement au département qui est si étroitement lié à notre tradition républicaine qu'il est devenu inséparable d'une conception unitaire de la République. C'est dire combien la question du maintien du département dépasse largement la seule question de l'efficacité administrative.
Au demeurant d'ailleurs, le département s'est montré réellement efficace dans les domaines de compétence qui lui ont été dévolus par les lois de décentralisation, que ce soit en ce qui concerne les collèges, l'aide aux personnes âgées ou le volet insertion du RMI. Force est de reconnaître aussi que le département est devenu un acteur majeur du développement local et que les 66 milliards de francs que les conseils généraux consacrent chaque année à l'investissement, malgré une situation financière de plus en plus difficile, pèsent lourds dans la vie économique.
Et comme vous le savez, de nouvelles compétences leur seront bientôt attribuées, notamment en matière d'environnement, tandis qu'une clarification est à l'étude pour ce qui concerne les rapports financiers avec l'État ainsi que l'action en faveur des personnes âgées dépendantes et l'aide sociale aux handicapés.
Dans ce contexte, vous n'avez aucune crainte à avoir pour l'avenir. Le projet de loi d'orientation loin de menacer la position du département, s'engage dans une voie qui la conforte.
Ainsi, le département n'a-t-il rien à perdre et tout à gagner à la déconcentration par laquelle la décision se rapproche du citoyen, par laquelle l'administration de l'État s'adapte à la décentralisation, par laquelle enfin la cohérence interministérielle de l'action publique peut être assurée sur le terrain.
Le rôle du préfet s'en trouvera renforcé au sein de l'appareil de l'État mais aucune compétence n'est retirée à aucune collectivité et l'exécutif départemental aura désormais, à son niveau, un interlocuteur disposant de véritables pouvoirs, de sorte que le dialogue avec l'État s'en trouvera considérablement facilité et les contraintes locales mieux prises en compte par la puissance publique.
Aucune collectivité n'est supprimée. Aucune tutelle supplémentaire n'est créée, en dehors d'un renforcement du contrôle de légalité.
Simplement, l'État se réforme, se réorganise, se décloisonne, se déconcentre et, ce faisant, se redonne les moyens d'agir. Loin d'être une atteinte à la décentralisation, cette réhabilitation de l'autorité de l'État est la condition même de sa survie et de son progrès que le développement inégal, l'affaiblissement de la cohésion nationale, la perte d'autorité de la loi, condamneraient irrémédiablement.
Le renforcement des pouvoirs du préfet, la déconcentration des moyens financiers, le renforcement du contrôle de légalité, ce n'est pas le retour du jacobinisme. C'est tout simplement le retour annoncé de l'État républicain.
L'accent mis sur les "Pays" n'est pas davantage un coup porté au département.
De quoi s'agit-il ?
Eh bien, il s'agit de redessiner la carte des arrondissements dont le nombre sera accru, en associant, à chaque fois que c'est possible, un ensemble urbain avec les terroirs qui l'entourent. Ces nouveaux arrondissements seront les plus petits échelons de l'organisation administrative de l'État et de ses services publics, les plus petits échelons aussi de la politique contractuelle de l'État qui s'exprimera à travers de nouveaux contrats de pays. De sorte que l'État n'interviendra plus en matière de services publics, comme e matière d'aide, que sur la base d'une solidarité forte entre l'urbain et le rural, avec l'espoir que cette réorganisation à partir des "pays" encouragera et canalisera progressivement une coopération intercommunale qui est absolument nécessaire.
Mieux utiliser l'espace plutôt que de tout concentrer, retrouver une échelle humaine pour reprendre la maîtrise des choses, voilà la philosophie de cette politique qui ne vise à rien d'autre, au fond, qu'à renforcer l'égalité des chances pour que chaque atout soit exploité au mieux.
Et il ne s'agit pas plus de dresser des campagnes contre les villes que d'opposer les "pays" aux départements, tellement c'est la complémentarité qui joue ici plutôt que la concurrence qui n'a pas lieu d'être.
Au demeurant, les "pays" concernent la réorganisation territoriale de l'État à l'intérieur de circonscriptions administratives qui seront rapprochées des réalités économiques, sociologiques, culturelles aussi souvent que cela aura un sens et aussi souvent que cela sera possible.
Il ne s'agit pas de créer un nouvel échelon de collectivité locale ayant les moyens de faire pièce au département. Tout au contraire, le "pays" aura forcément besoin du département puisque celui-ci a en charge de nombreux services collectifs décentralisés, et une bonne part de responsabilité dans le développement local.
Ni affaiblis par la concurrence des "pays", ni mis en tutelle par le préfet, les départements ne seront pas non plus dépouillés au profit d'une régionalisation accrue. Aucune compétence n'est arrachée au département pour être transférée à la région. Aucune hiérarchie n'est créée entre les collectivités.
La réaffirmation nécessaire du rôle de l'État appelait, en même temps, le renforcement de son partenariat avec les collectivités territoriales et notamment avec la région dont la vocation en ce qui concerne l'aménagement du territoire sera reconnue et consolidée.
Mais chaque conseil général sera consulté sur le contenu de la politique de développement du territoire. Les départements disposeront d'une représentation au Conseil national de l'aménagement et du développement du territoire.
Les conseils généraux donneront leur avis et leurs suggestions concernant les directives territoriales. Ils seront associés à l'élaboration du schéma régional de développement et d'aménagement du territoire, tant en Île-de-France que dans les autres régions.
Si une décision de réorganisation ou de suppression d'un service aux usagers par des établissements et entreprises publiques nationale intervient, les conseillers généraux concernés participeront à l'étude d'impact que le projet de loi organise en vue d'éclairer la décision du ministre compétent.
Le conseil général donnera son avis sur le schéma départemental d'urbanisme commercial.
Quant à la "conférence régionale de développement du territoire", elle permettra à l'État, à la région, aux départements et aux communes d'échanger des informations et de formuler des avis sur leurs actions de développement.
La loi renforcera aussi les moyens que les collectivités territoriales pourront mettre en commun au service du développement local.
Dans ce domaine, c'est la souplesse et la coopération qui importent bien davantage qu'un partage rigide entre d'hypothétiques blocs de compétences qui seraient parfaitement homogènes. C'est la raison pour laquelle la loi insiste surtout sur la coopération qu'elle soit intercommunale, ou interrégionale, et élargira les possibilités de la coopération transfrontalière qui sera notamment ouverte au département.
Mas la reconquête du territoire, c'est avant tout le problème du développement économique et des ressources qui lui seront consacrés.
Aussi le Gouvernement a-t-il présenté une loi de développement du territoire et pas seulement une loi d'aménagement voulant par-là indiquer combien il avait l'intention d'aller au-delà des politiques anciennes centrées sur les grands équipements et la répartition des fruits de la croissance.
Au-delà, parce qu'il s'agit bel et bien d'essayer de créer de la richesse partout où il en manque, parce qu'il s'agit d'essayer d'enclencher le développement local partout où c'est nécessaire et pas seulement de redistribuer, c'est-à-dire de prendre aux uns pour donner aux autres en répartissant la pénurie.
L'aménagement du territoire, c'est le redéploiement des moyens. Le développement du territoire, c'est le redéploiement des moyens plus la création de richesses.
À cette politique nouvelle, à ce "développement du territoire", il fallait des règles, une cohérence et des moyens nouveaux. Il fallait donc d'abord un cadre juridique, un fondement législatif, des principes généraux.
Il fallait aussi une vaste politique d'infrastructure, de sorte qu'aucun territoire ne soit tenu à l'écart du progrès économique, ni en marge de la croissance européenne.
C'est l'objet du "schéma national de développement" grâce auquel l'action des pouvoirs publics retrouvera une cohérence, et un horizon qui permettront d'adapter aux temps nouveaux "l'ardente obligation" qui jadis traçait pour plusieurs années les grands axes de la politique d'investissement public.
Reste que le développement du territoire, c'est aussi l'attachement à un certain mode de vie, le refus du déracinement et d'une France à plusieurs vitesse, le rejet d'une urbanisation tentaculaire.
Voilà qui appelle un rééquilibrage des moyens, tout à la fois en direction des quartiers en difficultés et des communes dortoirs, mais aussi au profit des villes petites et moyennes qui maillent tout le territoire de la France et organisent son espace rural.
La mise en réseau, dans le schéma national, de toutes les villes, des plus grandes jusqu'aux plus petites, permettra à chacune de jouer son rôle en même temps qu'elle matérialisera leur complémentarité et leur solidarité ; Ce qui est capital pour un grande nombre de départements. Moins saturées, améliorant leur qualité de vie, Paris et les métropoles régionales elles-mêmes y trouveront leur compte et un surcroît de compétitivité, d'attractivité, par rapport à leurs rivales européennes.
Le Schéma national trouvera toute sa portée dans "les directives territoriales d'aménagement" par lesquelles l'État fera prévaloir partout l'intérêt général et l'effort global de développement.
Le développement du territoire exige des moyens considérables et une programmation des dépenses qui dépassent le cadre de l'annualité.
Aussi l'engagement de l'État sera-t-il désormais encadré par des lois de programmation quinquennales qui fixeront à la fois les objectifs en matière d'investissement publics et les moyens de leur financement.
En même temps la logique interministérielle sera renforcée par une présentation plus globale des dépenses ainsi que par la création d'un Fonds national unique de développement du territoire présidé par le Premier ministre.
Mais cet instrument ne prendra toute sa signification que si est engagée par ailleurs une politique vigoureuse en faveur de la création d'activités nouvelles à laquelle il faut donner la priorité sur la délocalisation des entreprises existantes.
Mobiliser une partie significative de l'épargne locale, nationale, ou même internationale, pour donner aux entrepreneurs les moyens d'entreprendre, et en même temps orienter cette épargne vers le développement local : tel doit être aujourd'hui l'un des principaux leviers de la politique de développement du territoire.
Il revient donc à l'État d'intervenir pour orienter dans ce sens une partie de l'épargne. C'est dire l'importance stratégique que le Gouvernement accorde au Fonds d'aide à la création d'entreprises. Certes, ses modalités d'intervention sont encore limitées et ses moyens financiers ne sont pas encore arrêtés. Mais le principe de l'intervention directe de l'État dans ce domaine est aux moins clairement posé et un cadre est créé.
En même temps que seront mobilisés au profit des entrepreneurs les capitaux qui leurs sont nécessaires pour entreprendre, sera mis en œuvre dans des zones spécifiques, le principe de la fiscalité dérogatoire, à travers notamment une réduction des droits de mutation et des exonérations de taxe professionnelle et d'impôt sur les sociétés. Ce régime dérogatoire permettra de compenser les handicaps dont souffrent non seulement les zones en retard de développement mais aussi les quartiers en difficultés et les bassins de reconversion.
Mais le développement du territoire, c'est aussi une politique de l'espace rural qui appelle des moyens spécifiques tant la valorisation naturelle par l'activité agricole est aujourd'hui compromise par une concurrence exacerbée et dont les conditions ne sont pas toujours équitables. C'est la raison pour laquelle la Loi créera un "Fonds de gestion de l'espace rural", à la gestion duquel naturellement le département sera étroitement associé.
Créations d'activités nouvelles, compensation de certains handicaps, rattrapage de certains retards, délocalisation de certains emplois, mise à niveau des équipements, voilà par quoi commence le développement du territoire. Encore faut-il répartir les moyens équitablement pour renforcer l'égalité des chances et faire en sorte que chaque atout sera exploité au mieux.
Mais personne ne reviendra habiter des régions privées de services publics, d'écoles, d'hôpitaux, de transports… Personne ne restera là où la République elle-même se sera retirée.
Bref, le cercle vicieux du développement inégal ne sera pas brisé si la rentabilité devient l'horizon indépassable du service public. C'est la raison pour laquelle le projet de loi veut rompre avec cette dérive qui transforme inexorablement les services publics en entreprises ordinaires.
Désormais le préfet pourra s'opposer aux fermetures de services jusqu'à ce que le ministre de tutelle ait pris en décision définitive, et le principe de l'autonomie de gestion des entreprises publiques sera par le même subordonné à l'intérêt général.
C'est dans le même esprit que sera instaurée la péréquation tarifaire.
Ce principe sera mis en œuvre notamment dans le domaine des transports où la concurrence entre les différents modes ainsi que la mise en place du marché unique pourraient conduire, si rien n'était fait, à une aggravation des inégalités et à la dissolution de la notion de service public. C'est la raison d'être des nouveaux fonds de péréquation des transports par lesquels les excédents des uns financeront les déficits des autres ainsi que les investissements nécessaires.
La création de ces fonds fixera implicitement les conditions dans lesquelles les entreprises européennes seront autorisées à opérer sur le territoire national, notamment pour ce qui concerne les compagnies aériennes qui devront acquitter une taxe sur le trafic intérieur.
Naturellement les inégalités ne concernent pas seulement les grands services publics et les investissements de l'État. Elles concernent aussi les équipements et les services locaux. Tout le monde est d'accord sur ce point. Il ne m'a pas échappé néanmoins que l'accord était beaucoup moins grand dès lors qu'on réfléchissait aux moyens de réduire ces inégalités-là, qui souvent viennent pas tant des différences dans la qualité de la gestion que des conditions dans lesquelles se trouvent les uns et les autres.
Mais on ne peut pas vouloir tout et son contraire. Si on veut réduire les inégalités entre les collectivités, il faudra bien moduler les dotations et opérer une péréquation significative sur certaines ressources fiscales.
Ne vous y trompez pas, dans ce domaine, c'est bien la réforme de la taxe professionnelle qui sera décisive parce qu'elle représente plus de la moitié de la fiscalité directe locale, parce qu'elle est la cause de 90 % des écarts de richesse fiscale entre les communes, et parce qu'enfin ses effets économiques sont importants.
Cette péréquation doit forcément avoir une dimension nationale. Doit-elle avoir aussi un échelon régional, départemental, intercommunal ?
Sans aucun doute. Mais ce qui compte le plus c'est que la péréquation soit significative, de sorte que les écarts soient effectivement réduits.
Je dois dire que je n'ai pas toujours senti chez les élus un enthousiasme unanime dès lors qu'il s'agissait d'envisager des mesures concrètes allant dans ce sens…
Réaffirmation du rôle de l'État, renforcement de son partenariat avec les collectivités territoriales, pour aussi importants qu'ils soient, ne sauraient faire oublier que le développement du territoire est à l'évidence une œuvre collective à laquelle chacun doit être associé.
Sans une démocratie locale renforcée aucun projet ne suscitera l'adhésion nécessaire à son succès.
Faire participer plus directement les citoyens aux décisions grâce notamment au référendum d'initiative populaire est donc une condition de succès.
Naturellement, il ne s'agit pas d'affaiblir la position des élus locaux dont le dévouement est exemplaire et qu'il ne faut surtout pas décourager. C'est la raison pour laquelle la loi imposera un seuil minimum pour que l'initiative soit recevable et laisse le dernier mot au conseil municipal.
Alors ce projet de loi est-il suffisant à lui seul pour changer les choses de façon décisive ? Certainement pas ! Est-il décevant ? Forcément, parce qu'on ne peut pas faire tout, tout de suite, que de nombreux intérêts légitimes et contradictoires s'expriment.
Une loi d'orientation ne peut pas tout faire et la loi sur le développement du territoire n'échappe pas à cette règle : on ne mettra pas un terme au développement inégal, on n'instaurera pas l'égalité des chances entre les territoires, on n'empêchera pas l'hyper concentration urbaine par la vertu d'une seule loi.
Mettre de l'ordre dans les compétences des collectivités territoriales, réformer totalement la fiscalité locale, donner aux entrepreneurs les moyens financiers d'entreprendre, améliorer la rentabilité des exploitations agricoles et encourager la pluriactivité, permettre aux commerçants, aux artisans, aux pêcheurs, de travailler dans des conditions de concurrence équitables entre eux mais aussi par rapport au reste du monde, voilà qui est inséparable d'une politique de reconquête du territoire, de valorisation de l'espace, de rééquilibrage géographique, Et tout cela reste à faire.
Mais comptez sur moi pour que le texte définitif qui sera voté par le Parlement ne soit pas trop amoindri par rapport à l'ambition initiale, et pour que ce qui a été engagé soit mené à son terme. De sorte que l'État, les collectivités locales, les socioprofessionnels, les citoyens, trouvent au moins dans la loi d'orientation la cadre de leur coopération qui, jusqu'à présent, faisait défaut. De ce cadre, les gouvernements qui succéderont dans l'avenir pourront alors faire l'instrument de leur politique. Bien sûr, l'outil ne vaudra qu'à proportion de la volonté qui s'exprimera et des moyens qui lui seront consacrés dans la durée, tant la reconquête du territoire exigera de temps et d'effort soutenu.
Nous sommes ici au commencement de ce processus gageons qu'il ne s'arrêtera pas de sitôt. Une dynamique nouvelle est née avec ce grand débat national et je suis convaincu que même s'il faut procéder pas à pas, personne désormais ne pourra plus la retenir.
La loi d'orientation pour le développement du territoire dessine les premiers traits de France du XXIe siècle dans laquelle il y aura encore des départements qui seront les moteurs du développement local. Et cette France-là, n'en doutons pas, elle sera ce que nous en ferons, elle aura le visage que nous lui donnerons. Il n'y a dans l'histoire des Nations aucune fatalité. Il n'y a que la volonté des peuples qui compte.