Texte intégral
Mettant en application les engagements pris par le Président de la République lors de la campagne présidentielle, le gouvernement a défini le logement comme une de ses priorités. La traduction de cet engagement en faveur du logement se traduit, dans les faits, par la mise en place d'une profonde réforme.
La dernière grande réforme de la politique du logement datant du milieu des années 70, les différents moyens d'actions et outils ne sont plus en état de répondre aux enjeux que soulève le logement : accession sociale à la propriété, logement des plus démunis, soutien de l'activité de construction, essoufflement de l'investissement privé ...
Cette inadaptation progressive aux données économiques et sociales a conduit à une perte d'efficacité de l'action de l'État. Il convient donc de réformer la politique du logement pour dépenser mieux.
Cette réforme doit conduire à construire concrètement le droit au logement, maintes fois proclamé mais jamais défini et encore moins mis en oeuvre. Ce droit doit avoir une traduction claire pour chacun d'entre nous : droit pour les plus démunis de disposer d'un logement, droit pour l'ensemble de nos concitoyens de réaliser leur désir d'accession à la propriété, possibilité pour ceux qui le souhaitent, d'investir dans la pierre en étant moins pénalisé par rapport aux autres investissements mobiliers.
Le collectif budgétaire a constitué la première étape dans la mise en place de cette volonté de réforme. Le plan d'urgence en faveur des plus démunis et les réquisitions marquent la seconde étape. La loi de finance 96 prolonge naturellement cette politique.
L'effort public en faveur du logement qui couvre les dépenses budgétaires, fiscales et sociales s'élève à 156,1 Mds de francs en 1996, en progression de 4 % par rapport à 1995.
Les crédits inscrits au budget du ministère du logement, avec une masse de 42,2 Mds de francs progressent à structure constante de 9 % par rapport à la LFI 1995. Cette progression témoigne de l'ampleur de la réforme des aides en faveur de l'accession à la propriété que le Gouvernement a engagée avec le collectif budgétaire de l'été 1995 et qui monte en puissance cette année. Elle traduit également le maintien à un niveau élevé des autres dotations d'aides à la pierre – construction de logements locatifs sociaux, crédits à l'amélioration du parc existant – et la progression légèrement ralentie des aides personnelles au logement.
L'accession sociale à la propriété
L'accession à la propriété bénéficie d'un effort de 7,8 Mds de francs en année pleine. Au total, ce sont 120 000 ménages potentiels qui sont concernés par le prêt à 0 % au lieu des 20 000 bénéficiaires de PAP au titre de la loi de finance initiale 1995 et des 15 000 autres au titre du collectif.
Cette réforme permettra d'aider 3 ménages accédant à la propriété sur 4, contre 1 ménage sur 4 actuellement. Elle solvabilise les ménages modestes d'une façon beaucoup plus importante que le PAP grâce au différé d'amortissement partiel ou total en dessous de 3 SMIC moyens de revenus. Enfin, elle s'inscrit dans une enveloppe de coûts constants pour l'État par redéploiement des aides budgétaires et fiscales.
L'aide, sous forme de prêt à 0 % est plus lisible, plus simple et plus efficace. Elle est également plus sécurisante. Le développement du prêt d'accession social ainsi sécurisé entraîne une dotation au fonds de garantie de l'accession sociale de 220 MF pour permettre à ce fond de garantir 100 000 PAS.
Afin de soutenir et de relancer le marché de l'ancien, la baisse des droits de mutation de 30 %, amorcée en loi de finance rectificative 1995, est confirmée en loi de finance initiale 1996.
Il a été décidé d'associer le dispositif du « 1 % logement » au financement de cette réforme. Une contribution est versée par les organismes habilités à recueillir la participation des employeurs, sur la base de la collecte annuelle et des remboursements des prêts consentis à l'aide de la participation des employeurs. D'un total de 900 MF en 1996, ce versement vient abonder le « Fonds pour l'accession à la propriété ».
Il faut noter, en premier lieu, que ce prélèvement n'a pas pour conséquence de modifier le taux de la collecte au titre du 1 % logement maintenu à 0,45. Le prélèvement se fera au prorata des sommes recueillies. En second lieu, ce prélèvement est affecté sur un compte d'affectation spécial (Fond pour l'accession à la propriété) et non versé ou budget général comme précédemment.
Lutter contre l'exclusion des plus démunis
Le collectif budgétaire de l'été 1995 a fixé l'objectif de réaliser 10 000 logements d'urgence avant la fin 95 et 10 000 logements d'insertion en 1996, en y allouant 1,3 MdF.
Le projet de loi de finance 1996 consacre 859 MF pour réaliser 20 000 prêts locatifs aidés (PLA) dits « Très sociaux » à fin de logement d'insertion. Le taux de ces prêts de la Caisse des dépôts est de 4,8 %. Ces prêts sont par ailleurs assortis d'une subvention de l'État pouvant atteindre 25 % du coût de l'opération. La ligne dite d'hébergement d'urgence est reconduite à son niveau de 1995, soit 100 MF.
L'effort de l'État en faveur des plus démunis comprend également les mesures d'accompagnement social. Celles-ci s'appuient principalement sur les Fonds de solidarité logement (FSL), financés à égalité par l'État et les Conseils généraux. Ces fonds ont une compétence très large puisqu'ils peuvent accorder des aides destinées aussi bien à permettre l'accès au logement des publics précaires qu'à favoriser le maintien des lieux ou à subventionner des associations, des bailleurs sociaux, des centres communaux d'action sociale (CCAS) ou d'autres organismes. Ils sont dotés de 250 MF en 1996, en hausse de 13,6 % par rapport à la loi de finances initiale pour 1995. Au total, ce sont 315 MF qui seront consacrés en 1996 à l'accompagnement social au logement (+ 12,5 % par rapport à la LFI 1995).
Maintenir à un niveau élevé les programmes de logements locatifs sociaux
L'effort du Gouvernement pour soutenir le logement locatif social inscrit dans ce projet de loi de finance initial 1996 est identique à celui inscrit en loi de finance initial 1995, c'est-à-dire 80 000 PLA dont 20 000 PLATS très sociaux ou d'insertion destinés au logement des plus démunis.
La construction locative sociale est maintenue ainsi à un niveau élevé.
De la même manière, la rénovation du parc HLM existant est fortement soutenu puisque 120 000 primes à l'amélioration (PALULOS) sont inscrites dans ce projet de loi de finances initiale 1996.
En accompagnement de l'effort que consent l'État en faveur du parc locatif social, une contribution exceptionnelle de 600 MF sur les produits financiers de l'année 1995 des organismes HLM est instituée.
À cette somme s'ajoute 400 MF de contribution sur les organismes sociaux dont les logements sont occupés par des locataires dépassant de 40 % au moins le plafond de ressources.
Aider les propriétaires prives à rénover 200 000 logements anciens
Les crédits de l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH) et ceux de la prime à l'amélioration de l'habitat (PAH) sont quasiment maintenus en 1996 au niveau global de 2 850 MF. Ils contribueront à rénover ou à améliorer environ 200 000 logements. Si l'on comptabilise les logements HLM réhabilités grâce à la PALULOS, plus de 300 000 logements seront donc remis à niveau grâce à des aides de l'État en 1996, chiffre comparable à celui des années antérieures.
La PAH, dotée de 600 MF, est destinée aux propriétaires disposant de ressources limitées. Elle s'adresse plus particulièrement aux ménages modestes, souvent des personnes âgées ou handicapées, vivant en milieu rural ou dans des logements vétustes en centre-ville. L'ANAH, dotée de 2 250 MF bénéficie aux propriétaires bailleurs et leur permet d'augmenter le nombre et d'améliorer la qualité des logements locatifs privés.
Maîtriser le rythme de progression des aides à la personne
Les aides personnelles au logement sont alimentées conjointement par l'État, le fonds national des prestations familiales (FNPF) et les cotisations des employeurs. Le concours de l'État à leur financement s'établit à 27 405 MF en 1996, en hausse de 4,9 % par rapport à la loi de finances initiale pour 1995 (26 125 MF). Cette hausse résulte de l'accroissement du nombre d'allocataires.
Supplément de loyer
Contribution des bailleurs sociaux (organismes d'HLM et SEM) sur les logements sociaux occupés par des locataires dépassant de 40 % au moins les plafonds de ressources.
1. – Le supplément de loyer sera rendu obligatoire en 1996
Si les locataires qui dépassent les plafonds de ressources ont un droit au maintien dans les lieux qui n'est pas contestable, le besoin de construction de logements sociaux s'en trouve accru, plus particulièrement dans les zones où règnent de fortes tensions dans le marché du logement. Une famille qui entre dans un logement HLM bénéficie de la solidarité nationale : lorsque ses ressources viennent à dépasser significativement les plafonds, il est juste qu'elle fasse à son tour acte de solidarité en versant un supplément de loyer.
C'est pourquoi le ministre du Logement prépare un projet de loi qui rendra obligatoire en 1996 le supplément de loyer (aujourd'hui facultatif) dans le parc locatif social.
Le montant du supplément de loyer sera modulé géographiquement afin de correspondre à l'avantage plus ou moins grand que procure l'occupation d'un logement HLM. Il dépendra des ressources des locataires.
Le supplément de loyer ne sera pas appliqué dans les zones de redynamisation urbaine (quartiers en difficultés) où l'impératif de mixité sociale justifie spécifiquement de ne pas effectuer de prélèvement sur les locataires, au demeurant peu nombreux, dont les ressources excédent les plafonds d'au moins 40 %.
2. – Quels sont les locataires HLM concernés par le supplément de loyer obligatoire ?
En 1996, le supplément de loyer sera obligatoire pour les locataires HLM dont les ressources excédent d'au moins 40 % les plafonds pour l'attribution d'un logement social. Les revenus nets mensuels de ces locataires sont au moins de :
Couple sans enfants, avec 1 salaire
Paris et communes limitrophes : 15 130 F
Agglomération de Paris : 15 130 F
Agglomérations et communautés urbaines de plus de 100 000 habitants en province : 12 530 F
Autres communes de province : 12 530 F
Couple avec 2 enfants et 1 salaire
Paris et communes limitrophes : 28 640 F
Agglomération de Paris : 25640 F
Agglomérations et communautés urbaines de plus de 100 000 habitants en province : 20 260 F
Autres communes de province : 18 670 F
240 000 locataires sont concernés (68 000 en agglomération parisienne) : ils représentent 7 % des locataires HLM.
3. – l'utilisation du produit des suppléments de loyer
Le produit des suppléments de loyer sera partagé entre les bailleurs sociaux et l'État.
La part de l'État sera constituée par une contribution des bailleurs sociaux.
Cette part contribuera au maintien du niveau élevé de la construction locative sociale.
4. – La contribution des bailleurs sociaux
Le projet de budget pour 1996 institue une contribution des bailleurs sociaux (organismes d'habitations à loyer modéré et sociétés d'économie mixte) assise sur les logements sociaux occupés par des locataires dont les ressources excédent d'au moins 40 % les plafonds fixés pour l'attribution de ces logements.
Le tarif sera fixé par logement et par an à :
0 F dans les quartiers en difficultés (zones de redynamisation urbaine) ;
2 500 F à Paris et dans les communes limitrophes ;
2 100 F dans les autres communes de l'agglomération parisienne et les communes des villes nouvelles de la région d'Île-de-France ;
1 700 F dans les autres communes de la région d'Île-de-France et dans les agglomérations et communautés urbaines de plus de 100 000 habitants et les villes nouvelles hors de la région d'Île-de-France ;
400 F dans le reste du territoire national.
Le tarif sera majoré de 50 % pour les logements occupés par des locataires dont les ressources excèdent d'au moins 60 % les plafonds.
5. – Produit de la contribution
Le produit de cette contribution est estimé à 400 MF en 1996, soit 0,8 % de la masse des loyers HLM (55 MdF).