Administration pénitentiaire, surveillants, associations... : quels sont les intervenants dans les prisons ?

La mise en œuvre de la politique pénitentiaire relève d’une des directions du ministère de la justice : la direction de l’administration pénitentiaire. Différents personnels la composent : surveillants de prison, conseillers pénitentiaires d’insertion et de probation, etc.

Aux côtés de l’administration pénitentiaire, de nombreux acteurs publics ou associatifs interviennent également en faveur de l’accompagnement et de la réinsertion des personnes placées sous main de justice.

La Direction de l’administration pénitentiaire

La Direction de l’administration pénitentiaire (DAP) relève du ministère de la justice depuis 1911. Elle regroupe différents services :

  • une direction centrale organisée, depuis un arrêté du 29 mai 2019, en deux grands services, le service des métiers et le service de l'administration. Le service des métiers est notamment chargé d'élaborer les politiques de prise en charge des personnes condamnées et prévenues et de coordonner les politiques de sécurité et de prévention de la violence. Le service des métiers gère les moyens humains, matériels, budgétaires et immobiliers de l'administration pénitentiaire. L'inspection des services pénitentiaires, qui était rattachée à la direction centrale de l'administration pénitentiaire, a fusionné en 2017 avec l'inspection générale de la justice (IGJ) ;
  • des services déconcentrés comprenant, au 1er janvier 2018, 10 directions interrégionales, 185 établissements pénitentiaires et 103 services pénitentiaires d’insertion et de probation (SPIP) ;
  • un service à compétence nationale, le service national du renseignement pénitentiaire (SNRP). Ce service, entré en fonction le 15 juin 2019, remplace le bureau central du renseignement pénitentiaire inauguré en avril 2017. Il comprend 10 cellules interrégionales et des délégations locales ;   
  • un établissement public, l’École nationale d’administration pénitentiaire (ENAP). Localisée à Agen, l’école assure la formation initiale et continue de tous les personnels pénitentiaires : personnels de direction, d’insertion et de probation, de surveillance, administratifs et techniques.

Le service de l’emploi pénitentiaire (SEP), basé à Tulle, a été intégré en décembre 2018 à l’agence du travail d’intérêt général et de l’insertion professionnelle des personnes placées sous main de justice. Cette nouvelle agence est directement rattachée au garde des Sceaux, et, pour sa gestion administrative et financière, à la direction de l'administration pénitentiaire. Elle est chargée de développer le travail d'intérêt général ainsi que la formation professionnelle, le travail et l'insertion professionnelle des publics pénitentiaires.

Une autre agence est également au service de l'administration pénitentiaire : l’agence publique pour l’immobilier de la justice (APIJ). Elle assure la maîtrise d’ouvrage des opérations de construction, de réhabilitation, de restauration, d’exploitation ou de réutilisation des bâtiments pénitentiaires.

Pour faire fonctionner ses services, l’administration pénitentiaire est dotée en 2022 d’un budget annuel (hors pensions) de 3,639 milliards d'euros (2,878 milliards d’euros en 2019). Ce budget a presque doublé en 13 ans (1,9 milliard en 2009). Il représente 41% des crédits du ministère de la justice en 2022. Les crédits de rémunération (hors pensions) s'élèvent à 1 879 millions d'euros (+4%), tandis que les crédits hors masse salariale s'établissent à 1 760 millions (+16%).

La hausse budgétaire de près de 9% en 2022 par rapport à 2021 correspond notamment à la montée en puissance du programme de 15 000 nouvelles places de prison (finalisation de 7 000 places prévues pour fin 2022 et lancement des chantiers de 8 000 places supplémentaires), à la maintenance du parc existant, ainsi qu'à la transformation numérique de l'administration pénitentiaire et la sécurisation des domaines.

Les personnels pénitentiaires

Pour assurer ses missions, l’administration pénitentiaire fait appel à différents métiers : personnels de direction, administratifs et techniques, de surveillance et d’insertion et de probation.

Au 1er octobre 2021, plus de 41 000 agents travaillent pour l’administration pénitentiaire afin d’assurer la prise en charge de 235 000 personnes placées sous main de justice. 599 emplois doivent être créés en 2022 : 250 pour le renforcement des services d'insertion et de probation et 419 pour l'ouverture de nouveaux établissements (70 emplois seront restitués).

Les surveillants

Au sein de l’administration pénitentiaire, les personnels de surveillance (surveillants, gradés, officiers) sont les plus nombreux. Ils représentent près de 30 000 fonctionnaires et stagiaires, soit un peu plus de 70% de l’ensemble du personnel pénitentiaire.

La loi pénitentiaire du 24 novembre 2009 définit le cadre de leurs fonctions et ses limites. Les surveillants "constituent, sous l'autorité des personnels de direction, l'une des forces dont dispose l'État pour assurer la sécurité intérieure. Dans le cadre de leur mission de sécurité, ils veillent au respect de l'intégrité physique des personnes privées de liberté et participent à l'individualisation de leur peine ainsi qu'à leur réinsertion...".

Les surveillants de prison ont donc une double mission : une mission de garde et de surveillance et une mission de réinsertion des personnes détenues, aux côtés des services pénitentiaires d’insertion et de probation (SPIP).

Depuis plusieurs années, l'administration pénitentiaire rencontre des difficultés de recrutement mais aussi de fidélisation des surveillants (le taux de vacance des personnels de surveillance était de 7,2% au 1er août 2018). Le métier connaît un déficit d'attractivité lié à ses conditions d'exercice (cadre vétuste de certaines prisons, salaires modestes en début de carrière, violences carcérales, manque de reconnaissance, horaires décalés, etc.). Pour répondre à ce déficit, le ministère de la justice a réorganisé la formation à l'ENAP. Le protocole d'accord signé en janvier 2018 avec les organisations syndicales, à la suite d'un vaste mouvement social des surveillants, a prévu, par ailleurs, diverses revalorisations indemnitaires, la création d'une prime de fidélisation ainsi que 1 100 emplois supplémentaires de surveillants d'ici 2021. 

Cette politique se poursuit en 2022 en faveur des surveillants pénitentiaires qui bénéficient d'évolutions statutaires et indemnitaires grâce à la fusion des grades de surveillant/surveillant principal et de brigadier en un gade unique. La carrière des surveillants est revalorisée : les indices de rémunération augmentent au début et en fin de carrière. Ces réformes visent à accroître l'attractivité du métier afin d'atteindre les objectifs de recrutement.

Par ailleurs, la sécurisation du personnel se poursuit. En 2021 a été lancée la première phase d'un projet de système d'alerte géolocalisé dit "projet SAGEO" afin d'améliorer la protection des agents de l'administration pénitentiaire dans le cadre de leurs missions extérieures (équipes régionales d'interventions et de sécurité, équipes nationales de transfèrement, etc.). À partir de 2022, le projet est déployé également aux missions intérieures.

Les personnels d'insertion et de probation

Les personnels d’insertion et de probation, avec 5 600 agents (hors élèves et stagiaires) au 1er octobre 2021 (4 112 agents au 1er janvier 2018), représentent près de 14% de l’ensemble du personnel pénitentiaire. Ils travaillent au sein des services pénitentiaires d’insertion et de probation. Créés en 1999, ces services départementaux ont remplacé en les fusionnant les comités de probation et d’assistance aux libérés (CPAL) et les services socio-éducatifs des établissements pénitentiaires.

Les personnels des SPIP peuvent exercer leur mission en prison comme en milieu ouvert. La loi pénitentiaire du 24 novembre 2009 définit leur rôle : préparer la réinsertion des personnes détenues et prévenir la récidive.

En prison, les personnels d’insertion et de probation accompagnent les personnes dans le cadre d’un "parcours d’exécution des peines" (PEP). Ils aident à la décision judiciaire en proposant au juge de l’application des peines des mesures d’aménagement de peine suivant la situation du condamné. Ils préparent à la sortie de prison en facilitant l’accès des personnes incarcérées aux dispositifs d’insertion et de droit commun (logement, soin, formation, travail, etc.). Ils sont aussi chargés de lutter contre la désocialisation en prison (accompagnement des détenus tout au long de leur peine, participation à la lutte contre l’illettrisme, l’indigence, au repérage des conduites à risques et à la prévention du suicide).

En milieu ouvert, les personnels d’insertion et de probation interviennent dans le cadre d’un mandat judiciaire. Ils apportent à l’autorité judiciaire les éléments d’évaluation nécessaires à la préparation et à la mise en œuvre des condamnations. Ils aident les personnes condamnées à comprendre la peine et mettent en place des programmes de prévention de la récidive (PPR). Ils impulsent avec elles une dynamique de réinsertion sociale. Ils contrôlent le respect par les personnes condamnées de leurs obligations (semi-liberté, travail d’intérêt général, libération conditionnelle, placement sous surveillance électronique, etc.). Dans le cadre des politiques publiques, ils favorisent l’accès des personnes placées sous main de justice aux dispositifs d’insertion sociale et professionnelle.

Avec les surveillants, les personnels d’insertion et de probation ont donc un rôle essentiel à jouer dans l’institution pénitentiaire. Si le nombre de créations de postes de conseillers d’insertion et de probation a sensiblement augmenté ces dernières années, leur charge de travail reste toutefois très importante en raison de l’augmentation de la population pénale et des missions qui leur sont confiées. En 2016 puis en 2018, les personnels d’insertion et de probation ont manifesté estimant être les "oubliés de la pénitentiaire". En février 2019, leur statut a été revalorisé. 1 500 emplois dans la filière SPIP doivent être en outre créés sur quatre ans afin de réduire le nombre de personnes placées sous main de justice suivies par conseiller.

Déontologie des personnels

Le personnel pénitentiaire est soumis à des règles déontologiques. Ces règles, auparavant inscrites dans le code de procédure pénale, figurent depuis décembre 2010 dans le code de déontologie du service public pénitentiaire. Ce code impose aux personnels pénitentiaires toute une série de devoirs (devoir de réserve, respect absolu des personnes qui leurs sont confiées par l’autorité judiciaire et de leurs droits, interdiction à leur égard de toute forme de violence ou d’intimidation, de discrimination, de dénomination injurieuse, interdiction du droit de grève, etc.).

Certaines dispositions de ce code s’appliquent également aux personnels non pénitentiaires et aux associations qui concourent au service public pénitentiaire.

Les partenaires institutionnels et associatifs

L’administration pénitentiaire fait appel depuis très longtemps à des partenaires institutionnels et associatifs pour mettre en œuvre sa mission de réinsertion et de prévention de la récidive. La loi pénitentiaire de 2009 prévoit que le service public pénitentiaire "est assuré par l’administration pénitentiaire sous l’autorité du garde des sceaux, ministre de la justice, avec le concours des autres services de l’État, des collectivités territoriales, des associations et d’autres personnes publiques ou privées". Le rôle de ces partenaires est important tant en milieu fermé qu’en aménagement de peine et en milieu ouvert.

Les partenaires institutionnels

Divers intervenants sont présents en prison : les enseignants, les personnels de santé, les aumôniers, des structures culturelles, etc.

Les enseignants sont entrés dans les prisons en 1964. Ils exercent aujourd'hui au sein d‘unités locales d’enseignement (ULE). L'enseignement en prison s’adresse en priorité aux plus jeunes (mineurs et jeunes adultes) et aux adultes sans qualification, ni diplôme, notamment les illettrés et les non francophones. D'après le bilan annuel de l'enseignement en milieu pénitentiaire 2019-2020, 39 626 personnes détenues ont été scolarisées (29% de la population totale écrouée pendant l'année. Parmi elles, les mineurs représentent 5,7% des effectifs scolarisés. Ce groupe est scolarisé à 99,9%). Par ailleurs, selon l'enquête de l'administration pénitentiaire, 15,7% de la population pénale représente une fragilité importante dans la maîtrise de la langue française (6,1% ne parlent pas le français et 9,6% sont en situation d'illettrisme).

La santé est également présente en prison. Depuis la loi du 18 janvier 1994 relative à la santé publique et à la protection sociale, la prise en charge sanitaire et l’organisation des soins en milieu pénitentiaire relèvent du ministère de la santé. En milieu pénitentiaire, les médecins, psychologues et infirmiers travaillent au sein d’unités sanitaires implantées dans chaque établissement ou de services médico-psychologiques régionaux (SMPR). En milieu hospitalier, le personnel médical soigne les détenus dans des unités sécurisées ou spécialement aménagées. 

La religion occupe aussi une place en prison. Depuis la loi du 9 décembre 1905 de séparation des Églises et de l’État, l’administration pénitentiaire doit organiser l’accès au culte des personnes détenues. En 2018, 1 655 aumôniers et auxiliaires intervenaient en détention (+36% par rapport à 2012). 

D'autres partenaires agissent encore en détention : le ministère de la culture et les collectivités locales pour organiser des activités ou évènements culturels ou encore les organismes sociaux, Pôle emploi et les missions locales par le biais d’actions concernant l’accès aux droits et la préparation à la sortie.

Le réseau des partenaires associatifs

De nombreuses associations conventionnées par l’administration pénitentiaire s’occupent des personnes détenues et sortants de prison.

Au niveau central, l’administration pénitentiaire travaille en complémentarité avec 24 associations, têtes de réseau. Ces associations œuvrent dans de nombreux domaines en faveur des détenus : mise en place d’activités (enseignement, formation, culture, sport par exemple avec les associations CLIP, Auxelia ou les fédérations sportives), écoute et soutien (avec par exemple l'Association nationale des visiteurs de prison-ANVP), maintien des liens familiaux (avec par exemple la FARAPEJ), éducation à la santé par le biais de la prévention, accompagnement pour préparer la sortie de prison ou des aménagements de peine, accompagnement des personnes âgées, isolées, handicapées, hospitalisées, lutte contre toute forme de discrimination.

Toutes ces interventions ont pour objectif la prévention de la récidive et l’inclusion sociale. C'est notamment le cas des structures d'insertion par l'activité économique (SIAE) dont la dernière vient d'être inaugurée en mars 2022 dans la maison d'arrêt d'Amiens. Cette nouvelle SIAE, comme les 14 autres déjà implantées en milieu pénitentiaire, propose à des personnes détenues de suivre un parcours de formation et une mise en situation de travail ainsi qu’un accompagnement professionnel et social.