Encadrement des loyers : quels effets sur les prix des locations immobilières ?

Pour faire face à la hausse des loyers dans certaines agglomérations, le Gouvernement a mis en place, en 2014, un dispositif d’encadrement du niveau des loyers. Ce dispositif poursuit l’objectif de rendre abordables les logements dans certaines zones urbaines, en particulier pour les ménages les plus modestes.

Mis en place initialement avec la loi pour l'accès au logement et un urbanisme rénové (loi ALUR) du 24 mars 2014, le dispositif d'encadrement des loyers a été remplacé par une expérimentation d'une durée de cinq ans prévue dans la loi portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique (loi ÉLAN) du 23 novembre 2018

Arrivant bientôt au terme de l'expérimentation, le dispositif a été prolongé, à titre expérimental, jusqu’en novembre 2026 dans des zones géographiques souffrant d’un grave déséquilibre entre l’offre et la demande de logements. C'est la loi du 21 février 2022 sur la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et sur diverses mesures de simplification de l'action publique locale (loi 3DS) qui fixe cette prolongation de trois ans.

Néanmoins, malgré parfois certaines remises en cause juridiques de ce dispositif, l'encadrement des loyers a-t-il modifié l’offre et la demande de logements locatifs dans les "zones tendues" notamment des plus grandes villes ? Réponses avec Vie-publique.fr.

 

Pourquoi un encadrement des loyers ?

L’encadrement de l’évolution des loyers est relativement ancien. Il prend sa source dans la loi de 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs. Initialement, le texte de 1989 prévoit que "dans la zone géographique où le niveau et l'évolution des loyers comparés à ceux constatés sur l'ensemble du territoire révèlent une situation anormale du marché locatif, un décret en Conseil d'État […] peut fixer le montant maximum d'évolution des loyers des logements vacants" et des renouvellements de contrats de bail. La réglementation sur l’encadrement de l’évolution des loyers a évolué régulièrement depuis 1989. Notamment avec des lois de 2000, 2002, 2009, 2014 et 2018.

Dans une note sur l’évolution du prix des logements en France sur 25 ans, publiée en avril 2011, le Centre d’analyse stratégique (devenu France stratégie en 2013) constatait que le prix des logements anciens comme celui des loyers augmentaient plus vite que les prix à la consommation. Au cours des trente dernières années, le prix réel des logements anciens a été multiplié par deux, tandis que les loyers réels progressaient de 30%. Sur la même période, la proportion de personnes déclarant que leurs dépenses de logement constituent une “lourde charge”, une “très lourde charge” ou une “charge à laquelle ils ne peuvent faire face” passait de 34% à 49%.

Le Centre de recherche pour l'étude et l'observation des conditions de vie (Crédoc) affirme par ailleurs que le logement pèse de plus en plus dans les dépenses des ménages. En 50 ans, alors que les prix à la consommation ont été multipliés par 10, les prix des loyers ont été multipliés par 18, ceux des charges ont été multipliés par 26 et les prix de l’immobilier ont été multipliés par 55. Ce contexte touche en particulier les ménages les plus modestes qui accèdent plus difficilement à la propriété et restent locataires. Ainsi, 37% des 20% des ménages les plus modestes étaient propriétaires en 2010 contre 76% des 20% de ménages aux revenus élevés.

La notion de zone tendue

La notion de zone tendue délimite une zone d’urbanisation continue de plus de 50 000 habitants dans lequel la demande de logement est supérieure à l’offre, qu’il s’agisse des locations ou des ventes. Cette définition concerne plus de 1 100 communes réparties dans 28 agglomérations. 

Deux types d'encadrement des loyers

Le dispositif d’encadrement du niveau des loyers s’applique aux logements loués nus ou meublés, à usage principal ou usage mixte (professionnel et habitation principale) ainsi qu’aux baux mobilité (locations meublées de courte durée).

Il ne s’applique pas aux logements-foyers, aux logements de fonction, aux locations consenties aux travailleurs saisonniers, aux logements appartenant à (ou gérés par) des organismes HLM ou appartenant à (ou gérés par) des sociétés d’économie mixte (SEM) et faisant l'objet d'une convention APL ainsi qu’aux locations saisonnières.

Il existe deux types d’encadrement du niveau des loyers en fonction du zonage des territoires concernés :

La principale différence entre les deux zonages réside dans la fixation du premier bail. Ainsi, dans les zones tendues hors grandes villes, la fixation du montant du premier bail locatif est libre même si le premier bail signé par un nouveau locataire ne peut être plus élevé que le dernier bail appliqué au précédent locataire. En revanche, dans les villes et agglomérations précitées, le premier bail ne doit pas dépasser le loyer de référence majoré. 

Dans les grandes villes, le représentant de l'État dans le département fixe, chaque année, par arrêté, un loyer de référence, un loyer de référence majoré et un loyer de référence minoré, exprimés par un prix au mètre carré de surface habitable, par catégorie de logements et par secteur géographique.

Par ailleurs, une autre différence réside dans la possibilité de fixer un complément de loyer dans les grandes villes précitées. La loi permet ainsi aux propriétaires de logements qui bénéficient de caractéristiques exceptionnelles d’augmenter le loyer du locataire au-delà du montant de référence majoré prévu par l’arrêté préfectoral qui fixe chaque année les montants de référence (dont le montant maximum).

À ce dispositif s’ajoute un mécanisme d’encadrement de l’évolution des loyers. Instauré dès 1989, ce dispositif est destiné à limiter les augmentations de loyers lors d’une nouvelle location ou d’un renouvellement de bail. Chaque année, dans l’ensemble des zones tendues, les modalités de l’évolution maximale des loyers des logements vacants et des baux renouvelés sont fixées par décret. 

Comment sont fixés les montants de référence des loyers ?

Dans les grandes villes concernées par l’encadrement du niveau des loyers, un arrêté préfectoral fixe chaque année et pour chaque secteur géographique et catégorie de logement défini par l'Observatoire local des loyers, les trois montants de référence des loyers :

  • le loyer minoré, équivalent au loyer de référence - 30% ;
  • le loyer de référence ;
  • le loyer majoré, équivalent au loyer de référence + 20%. 

Pour les logements meublés, le loyer de référence inclut une majoration définie annuellement dans l’arrêté (application du taux sur le loyer de référence des logements non meublés).

L’arrêté préfectoral prend en compte les données de l’Observatoire local des loyers. Celui-ci constate la structuration du marché locatif sur le territoire encadré ainsi que les niveaux de loyers. L’Observatoire local des loyers calcule notamment chaque année les loyers médians, qui servent à calculer le loyer de référence.

Qu'est-ce que l'Observatoire des loyers ?

Un réseau expérimental d'observatoires locaux des loyers, réunissant 19 observatoires dans un premier temps, a été mis en place en 2013 et 2014. Leur mission qui est d’améliorer la connaissance des loyers du parc privé est un enjeu tant pour le fonctionnement du marché locatif privé que pour la conception et le déploiement des politiques publiques du logement (locales ou nationales). Chaque observatoire rassemble chaque année des données qui servent de base de travail pour la fixation des loyers de référence.

Des remises en cause du dispositif

Le dispositif créé par la loi ÉLAN reprend les dispositions de la loi ALUR de 2014. Il fixe des modalités plus précises qui tiennent compte des lacunes du dispositif de 2014. Celui-ci avait en effet été annulé par des jugements du tribunal administratif et de la Cour administrative de Paris en 2017, puis autorisé à nouveau par le Conseil d’État. La juridiction suprême avait alors estimé que les arrêts rendus n’avaient pas bien apprécié la portée du dispositif, l’encadrement des loyers étant bien circonscrit à Paris intra-muros et non étendu à l’ensemble de l’agglomération parisienne. Ainsi, la loi ÉLAN de 2018 a tenté de pallier les lacunes juridiques du texte de 2014 et a remis le dispositif en vigueur à compter du 1er juillet 2019.

Toutefois, le 8 juillet 2022, le tribunal administratif de Paris a de nouveau remis partiellement en cause l’encadrement des loyers à la suite de demandes de suspension d’arrêtés plafonnant les loyers. L’Union nationale de la propriété immobilière (UNPI), à l’origine de la requête, reproche au dispositif certaines conséquences néfastes pour le marché de l’immobilier dont la réduction de l’offre de logements locatifs. Globalement, les associations de propriétaires contestent le dispositif sur le fondement du droit de propriété. Pour les propriétaires, la loi ÉLAN limite la liberté des du propriétaire de fixer le prix du logement. Selon eux, le plafonnement des loyers ne prend pas en compte par exemple les évolutions de prix des charges de copropriété.

Quels effets sur l’offre et la demande de logements locatifs ?

Peu d’études analysent les effets de l’encadrement du niveau des loyers. Le dispositif, en cours d’expérimentation, a longtemps fait l’objet de tâtonnements juridiques et de remises en question.  Tel qu’en témoignent les recours d’associations de propriétaires devant le tribunal administratif. 

Le premier baromètre de l’encadrement des loyers élaboré conjointement par la Ville de Paris et la fondation Abbé Pierre propose d’analyser les effets de l’encadrement des loyers à Paris. Sur les 15 000 annonces recensées entre le 1er août 2020 et le 1er août 2021, 35% d’entre elles dépassaient les plafonds de loyers légalement fixés. Parmi ces annonces, le dépassement moyen est de 196 euros par mois. Ces chiffres globaux masquent le fait que les logements les plus touchés sont les petites surfaces : 49% des logements de moins de 30 m2 se situent hors plafonds légaux. Le baromètre pointe les bailleurs comme principaux responsables. Il souligne également la méconnaissance de nombreux locataires sur leurs droits, d’autant plus que beaucoup reculent souvent face à l’ampleur des procédures administratives et judiciaires. 

En juillet 2020, le Commissariat général au développement durable avait, lui aussi, publié une étude sur le sujet de l'encadrement des loyers à Paris. Il notait une diminution du prix des loyers à Paris en 2015 à la suite de la mise en place du dispositif d’encadrement. La part des loyers au-dessus des seuils fixés par l’encadrement atteignait 20% sur l’ensemble des baux signés à partir du 1er août 2015 et 44% des logements dont la surface par pièce est inférieure à 18m2 dépassaient les plafonds autorisés. Par comparaison, seuls 8% des logements comprenant des pièces supérieures à 24 m2 franchissaient les seuils maximums.