Prévention des déchets : quelle politique publique ?

La croissance et la diversification des déchets, mais surtout les pollutions causées par la multiplication des décharges, légales ou sauvages, ont amené les pouvoirs publics à adopter une réglementation plus contraignante à la fin des années 1970. Mais, comment cette politique des déchets est-elle mise en œuvre et avec quels financements ?

La hausse constante des quantités de déchets collectés par les collectivités et l’attention croissante portée aux risques environnementaux et sanitaires ont incité à l'adoption de réglementations et de mesures visant à réduire les déchets à la source et à favoriser leur recyclage ou leur réutilisation.

Un renforcement de la législation en matière de déchets

Les modes de collecte et de traitement des déchets ont fortement évolué à la suite du renforcement de la législation française et européenne dans ce domaine. 

Les principaux fondements de la politique des déchets en France

La directive-cadre européenne de 1975 a donné naissance à la première loi française du 15 juillet 1975 sur la gestion des déchets. Celle-ci définit le déchet comme "toute substance, matériau, produit ou plus généralement tout bien meuble abandonné ou que son détenteur destine à l'abandon".

La loi confie à chaque commune la responsabilité de collecter et d’éliminer les déchets des ménages. Elle pose également le principe du pollueur-payeur : toute personne qui produit ou détient des déchets doit en assurer ou en faire assurer l’élimination dans des conditions qui ne portent pas atteinte à la santé de l'homme et à l'environnement. La loi prévoit, cependant, que les communes se substituent aux ménages dans leurs responsabilités de producteurs.

La loi du 13 juillet 1992 relative à l'élimination des déchets renforce les dispositions de la loi de 1975 et définit les objectifs de la politique nationale de prévention et de gestion des déchets :

  • prévenir ou réduire la production et la nocivité des déchets, notamment en agissant sur la fabrication et sur la distribution des produits ;
  • organiser le transport des déchets et le limiter en distance et en volume ;
  • valoriser les déchets par réemploi, recyclage ou toute autre action visant à obtenir à partir des déchets des matériaux réutilisables ou de l'énergie ;
  • assurer l'information du public sur les effets pour l'environnement et la santé publique des opérations de production et de gestion des déchets.

Cette loi introduit le principe de proximité : la gestion des déchets doit être aussi proche que possible des lieux de production pour limiter les impacts environnementaux et contribuer au développement de filières professionnelles locales.

Elle limite, par ailleurs, la mise en décharge aux seuls "déchets ultimes" à compter du 1er juillet 2002. Un déchet ultime est défini comme "un déchet résultant ou non du traitement d’un déchet, qui n’est plus susceptible d’être traité dans les conditions techniques et économiques du moment, notamment par extraction de la part valorisable ou par réduction de son caractère polluant ou dangereux".

La directive-cadre européenne sur les déchets

En 2008, l’Union européenne entame une révision de la réglementation en matière de déchets avec l’adoption d'une nouvelle directive-cadre du Parlement européen et du Conseil. Elle clarifie la notion de "fin de vie d'un déchet" (qui redevient une matière première nouvelle ou secondaire) afin de faciliter la réutilisation des déchets. Elle introduit, par ailleurs, une hiérarchie dans les modes de gestion des déchets et place la prévention au sommet des priorités. 

La directive impose à chaque État membre d'établir un ou plusieurs plans pour programmer leurs actions de gestion et de prévention des déchets sur leur territoire. La France dispose d'un Plan national de prévention des déchets (PNPD) et d'un plan national de gestion des déchets (PNGD).

Afin d'assurer la déclinaison des objectifs nationaux à l’échelle des territoires, ces deux plans se déclinent en plans régionaux (PRPGD), eux-mêmes mis en œuvre par des plans locaux (PLPGD). Dans son avis sur le troisième plan national de prévention des déchets pour la période 2021-2027, l'Autorité environnementale (AE) constate un manque d'articulation entre ces différents plans

Pour la Cour des comptes, la planification de la prévention et de la gestion des déchets n'est "pas à la hauteur des défis à relever" et pourrait être améliorée par l’unification de la programmation nationale et l’adoption d’un programme de mise en œuvre spécifique par intercommunalité.

Les filières à responsabilité élargie des producteurs (REP)

La responsabilité élargie du producteur, reconnue dans la directive-cadre européenne sur les déchets, impose aux fabricants, importateurs ou distributeurs responsables de la mise sur le marché de certains produits de financer ou d’organiser la prévention et la gestion des déchets qui proviennent de ces produits. Ce système repose sur le principe du pollueur-payeur. Il vise à inciter  les producteurs à prendre davantage en compte l'aspect environnemental dans la conception de leurs produits (écoconception).

La première filière de responsabilité élargie des producteurs a été mise en place avec le décret du 1er avril 1992 pour les emballages ménagers. Aujourd'hui, il existe une vingtaine de filières REP en France. Ce principe s’est étendu pour organiser la gestion de certains flux de déchets spécifiques en raison de leur quantité ou de leur dangerosité (emballages, véhicules hors d’usage, déchets d’équipements électriques et électroniques, huiles usagées...).

Les producteurs choisissent généralement de s’organiser collectivement au sein d’éco-organismes à but non lucratif. Pour chaque produit mis sur le marché, le producteur verse une écocontribution à l'éco-organisme auquel il adhère (par exemple Citeo pour la filière emballages). Ces fonds permettent de financer les obligations des producteurs (prévention, collecte, tri, recyclage…). 

La directive-cadre sur les déchets a été actualisée en 2018 dans le cadre d’un ensemble de mesures sur l’économie circulaire. Elle fixe de nouveaux objectifs de recyclage des déchets municipaux de 55% en 2025, 60% en 2030 et de 65% en 2035. Les États membres doivent également mettre en place :

  • d'ici à 2024, une collecte séparée des déchets biodégradables ou un recyclage à la source (compostage domestique par exemple) ;
  • d'ici à 2025, une collecte séparée pour les textiles et les déchets dangereux produits par les ménages.

Les lois Grenelle I et II

Les réflexions menées dans le cadre du Grenelle de l'environnement vont faire l'objet de plusieurs engagements en matière de déchets, formalisés dans les lois "Grenelle I" de 2009 et "Grenelle II" de 2010. Elles prévoient notamment de réduire de 7% la production de déchets ménagers par habitant d’ici 2014, d'augmenter le recyclage matière et organique et de réduire les déchets destinés au stockage ou à l’incinération d'ici 2012.

Pour atteindre ces objectifs, les lois Grenelle étendent la responsabilité élargie des producteurs à d’autres déchets : déchets de soins, déchets du BTP... En vue d’inciter à l’écoconception des produits par les producteurs, le montant de l’écocontribution versée aux éco-organismes est modulé en fonction de critères environnementaux (système de bonus-malus).

Ces textes prévoient, en outre, la possibilité pour les collectivités locales de mettre en place une tarification incitative pour le financement de l’élimination des déchets.

Les lois vers une économie circulaire

Une prise de conscience collective sur la nécessité de changer le modèle actuel de production et de consommation pour limiter les déchets a favorisé l'émergence du concept d'économie circulaire. Afin de réduire la pression sur les ressources naturelles, les déchets doivent, autant que possible, constituer à nouveau des ressources susceptibles d’être réutilisées ou recyclées dans un nouveau cycle productif.

La loi de transition énergétique pour la croissance verte (LTECV) du 17 août 2015 fixe de nombreux objectifs chiffrés concernant la réduction et la valorisation des déchets qui vise à lutter contre les gaspillage et à promouvoir l’économie circulaire :

  • réduction de 10% des quantités de déchets ménagers et assimilés par habitant en 2020 par rapport à 2010 ;
  • augmentation de la quantité de déchets faisant l’objet d’une valorisation sous forme de matière, notamment organique (55% en 2020 et 65% en 2025) ;
  • généralisation du tri à la source des biodéchets pour tous les producteurs de déchets d’ici 2025 ;
  • extension des consignes de tri à l’ensemble des emballages plastiques d’ici 2022 ;
  • progression de la généralisation d’une tarification incitative en matière de déchets pour les collectivités.

Afin d’être en conformité avec les dispositions de la directive européenne sur les déchets de 2018, le gouvernement met en place une feuille de route pour l'économie circulaire (FREC). Celle-ci présente une cinquantaine de mesures visant à passer d'un modèle économique linéaire - qui consiste à extraire les matières premières, fabriquer, consommer, puis jeter - à un modèle circulaire. Les produits et les biens doivent être réfléchis tout au long de leur cycle de vie, de leur conception (plus respectueuse de l’environnement, plus durable) à la consommation et au recyclage (réinjection dans la chaîne de production).

Cette feuille de route est suivie en 2020 de la loi anti-gaspillage pour une économie circulaire (AGEC). Elle crée de nouvelles interdictions en matière d’usage du plastique et de nouvelles obligations avec la création de plusieurs filières REP sur des produits de grande consommation (jouets, articles de sport et de loisirs, articles de bricolage et de jardin, textiles sanitaires à usage unique...). La loi étend également le périmètre de certaines filières, comme celle des emballages ménagers, qui s’étend désormais aux emballages professionnels.

Financement du service public des déchets ménagers : vers un système plus incitatif

Malgré un remaniement du cadre législatif et réglementaire, le volume d'ordures ménagères peine à diminuer. La France s'est fixée comme objectif de réduire la production de déchets ménagers et assimilés (DMA) à 501 kilogrammes par an d'ici 2030, un but qui ne sera atteint "qu'au prix d'une accélération forte de la tendance actuelle", selon la Cour des comptes.

L'atteinte de ces objectifs passe par une évolution des modes de financement du service public de gestion des déchets afin d'inciter les ménages et les entreprises à adopter des comportements plus vertueux en matière de production et de tri de leurs déchets.

Le financement du service de gestion des déchets ménagers et assimilés

    Les collectivités chargées du service public de gestion des déchets ont le choix entre trois modes de financement :

    • leur budget général, à l'aide des taxes locales (contribution économique territoriale, taxe foncière sur les propriétés bâties et taxe foncière sur les propriétés non bâties...) ;
    • la taxe d’enlèvement des ordures ménagères (TEOM), basée sur la valeur locative immobilière et prélevée par les services fiscaux (taxe foncière). C'est le système le plus répandu car la TEOM est simple et peu coûteuse à mettre en place pour les collectivités. Ce mode de financement est, cependant, peu incitatif du point de vue de la réduction des déchets car il n'est pas lié à la quantité d'ordures produites par les ménages ; 
    • la redevance d’enlèvement des ordures ménagères (REOM) : l’usager paie une redevance forfaitaire en fonction de son utilisation du service. Le montant est lié à une quantité moyenne de déchets produits par chaque type d’usager et ne reflète donc pas la quantité réellement produite.

    Depuis 1992, la TEOM ou le financement par le budget général seul sont complétés par une redevance spéciale (RS) perçue auprès des usagers hors-ménages (entreprises, établissements publics) dont les déchets sont collectés par la collectivité.

    Les dépenses du service public de gestion des déchets sont financées à plus de 81% par la fiscalité ou la tarification locale. D’autres recettes s’ajoutent aux modes de financement principaux :

    • les recettes des ventes de matériaux issus du tri, d’énergie provenant de la valorisation énergétique ou de compost issu de la valorisation organique ;
    • les écocontributions versées par les filières à responsabilité élargie des producteurs ;
    • les subventions de l'État (Ademe).

    La taxe incitative

    Depuis 2010, les collectivités peuvent intégrer à la REOM ou à la TEOM une part variable incitative afin d'encourager les usagers au tri et à la réduction des déchets à la source. On parle alors de TEOM incitative (TEOMi) ou de redevance incitative (RI). Cette tarification incitative lie le montant payé par les usagers à la quantité réelle de déchets qu’ils produisent. Cela nécessite une évolution des équipements de collecte des déchets : conteneurs avec contrôle d’accès, bacs équipés d'une puce qui compte le poids ou le nombre de levée de poubelles, sacs prépayés... 

    La loi de transition énergétique pour la croissance verte impose de déployer ce financement auprès de 15 millions d’habitants en 2020, puis 25 millions en 2025. Au 1er janvier 2020, seuls 5,9 millions de Français sont concernés par la tarification incitative (soit 200 collectivités) selon l'Agence de la transition écologique : 

    • 178 collectivités ont opté pour une redevance incitative (4,8 millions d’habitants) ; 
    • 22 pour une TEOM incitative (1,1 million d’habitants), celle-ci ayant été mise en place plus récemment.

    Selon la Cour des comptes, "la part financée par l’usager est insuffisamment incitative" et il est nécessaire d'encourager les collectivités à adopter cette tarification. Les collectivités ont peu recours à cette taxe car elles lui reprochent d’être "à la fois complexe, coûteuse dans sa gestion et aléatoire dans son produit". Certains élus hésitent à la mettre en place afin d'éviter un impact social négatif. En effet, le passage à la tarification incitative peut pénaliser les familles nombreuses, notamment quand elle est fondée sur le poids et le volume des déchets collectés par foyer.

    La tarification incitative a néanmoins montré son efficacité dans la réduction des tonnages collectés et des coûts de gestion (baisse des ordures ménagères de 30 à 50%, amélioration des collectes sélectives de 30%).