Le Sénat a créé, en février 2025, une commission d’enquête sur les missions des agences, opérateurs et organismes consultatifs de l’État (réunissant 23 sénateurs représentant l’ensemble des groupes politiques).
Son rapport a été rendu public le 3 juillet 2025.
La commission d'enquête s'est principalement penchée sur deux types de structures :
- les opérateurs, qui sont clairement identifiés par la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) et recensés dans un "jaune" budgétaire ;
- les agences, qui ne sont définies ni juridiquement, ni budgétairement, en retenant les 1 153 organismes publics nationaux (hors organismes de la sécurité sociale) recensés par la direction du budget en 2025.
Les organismes consultatifs sont peu abordés sauf pour mentionner que le "jaune" budgétaire qui leur est consacré présente des lacunes : absence d’organismes importants et des coûts indirects, notamment salariaux, induits par la participation aux réunions ou à leur préparation.
L'agencification : une amélioration de l’action publique ?
Les rapporteurs ne remettent pas en cause la possibilité pour l'État de recourir à des agences. Toutefois, les rapporteurs ont identifié de manière récurrente :
- la complexité et le manque de lisibilité de l’action publique, l’enchevêtrement des structures rendant difficile l’identification d’un interlocuteur unique pour les citoyens, les élus locaux et les entreprises ;
- les doublons et les chevauchements de compétences, entre les agences et l'administration centrale ou entre les agences elles-mêmes ;
- la transparence et le contrôle, le manque de données financières complètes et agrégées pour de nombreux organismes rendant compliqué un contrôle parlementaire efficace et un pilotage budgétaire rigoureux.
La commission d'enquête a aussi relevé des irrégularités de la part des administrations de tutelle comme l'absence :
- de contrat d’objectifs et de performance (COP) ;
- de contrat d’objectifs et de moyens (COM) ;
- de lettre de mission au dirigeant.
Elle a constaté des dérives de la part des agences, notamment :
- l'abandon de certains segments de la politique publique qui leur a été attribuée ;
- la prolongation de l'activité alors que leur mission a cessé d’exister ;
- la communication en leur propre nom (un seul logo sans celui de l'État) ;
- la détention de données, auxquelles l’État n’a pas accès directement ;
- l'élaboration de la norme en lieu et place de l’État.
Une réforme des agences n'apporterait pas d'économies massives
La ministre des comptes publics a chiffré entre 2 et 3 milliards d’euros les économies pouvant résulter de la restructuration des agences. D'après les rapporteurs, les gisements d'économie résultant pour l'essentiel de la mutualisation de fonctions support entre entités (gestion des ressources humaines, informatique, achats...) avoisineraient plutôt 540 millions d'euros.
Le rapport déplore que l’État n’ait toujours pas élaboré de doctrine de recours aux agences. Aucun comité interministériel de la transformation publique parmi ceux tenus au cours des cinq dernières années n’a, par exemple, explicitement évoqué cette question.
Face à la difficulté de rationaliser l’organisation administrative existante, le rapport préconise d’instaurer un moratoire sur la création de toute nouvelle entité. Le rapport suggère de conduire systématiquement, tous les cinq ans, une revue des missions afin de savoir si une agence possède toujours une raison d'être.
La conduite d'une réforme s'avère néanmoins possible, elle peut mener à des fusions, à des "réinternalisations" dans les administrations centrales ou déconcentrées (les rapporteurs font des propositions en ce sens) mais il est nécessaire d'avoir une approche adaptée à chaque cas particulier d’agence.
Le rapport ne recommande aucune suppression sans reprise des missions par une autre entité.
