Dans tous les pays développés, la dette publique est détenue par des investisseurs nationaux et étrangers. Cette diversification des détenteurs, certes variable entre les pays, est-elle une bonne chose et à quoi sert-elle vraiment ? Un rapport du Sénat apporte des réponses à ces questions.
Une détention par des non-résidents qui se stabilise au-delà de 50%
Le taux de détention de la dette publique française par des étrangers a augmenté sensiblement depuis la fin du XXe siècle. Il y a 30 ans, il était à moins de 30%. La mondialisation et surtout la création de la zone euro ont fait grimper ce taux à un pic à 66,4% fin 2009. Depuis, il oscille entre 50 et 60%.
Au premier trimestre 2025, les non-résidents détiennent 54,7% des titres de la dette négociable, dont environ la moitié est située en zone euro. Ce taux est très proche de celui de la dette allemande, mais clairement inférieur à celui des États-Unis ou du Japon. La dette négociable représente près de 2 800 milliards d'euros au 30 septembre 2025 (82% de la dette publique totale). Le reste est non négociable et correspond aux dépôts de certains organismes (collectivités territoriales, établissements publics, etc.) sur le compte du Trésor.
Comment l’État finance-t-il sa dette ?
L’État propose des titres sous forme de créances négociables sur les marchés financiers : des bons du Trésor à taux fixe et à intérêt précompté (BTF) pour les titres de court terme, les obligations assimilables du Trésor (OAT) pour les titres moyen-long terme.
Ces titres sont émis régulièrement par l’Agence France trésor à l'aide d’enchères (adjudications), proposées à des acteurs spécialement sélectionnés par l’État (pour la période 2025-2027 ce sont 15 banques d’investissement dont 4 françaises). Les titres sont ensuite revendus à des investisseurs institutionnels (assurances, fonds de pension, banques…).
Pour 2026, le programme de financement de l’Agence France Trésor prévoit un montant de 310 milliards d'euros (300 en 2025, mais 400 milliards en 2020). L’État ne dispose que d'une vision agrégée (et non pas instantanée) de qui détient sa dette : les titres de la dette négociable évoluent librement et constamment au gré des transactions quotidiennes sur les marchés. Pour connaître la structure de détention, il s’appuie sur deux enquêtes, l’une menée par la Banque de France et l’autre par le Fonds monétaire international (FMI).
Orienter la dette vers le marché national peut coûter cher
Si la diversification est un principe fondamental de la gestion du risque, l’État est face à un enjeu supplémentaire : la souveraineté financière. Cette dernière est reliée au niveau de la dette publique (114% du PIB au premier trimestre 2025), mais également à la charge de la dette qui va s’alourdir sensiblement dans les années à venir.
Se tourner vers un panel d’investisseurs large et diversifié (investisseurs de différents pays étrangers et de différents types d'établissement - banques commerciales, banques centrales, fonds de pension, etc.) aide à protéger la souveraineté souligne le rapport du Sénat :
- l’internationalisation et la diversification croissante de la structure de détention de la dette française témoignent de son attractivité et sont gages de résilience, car elles diversifient les intérêts que ces différents investisseurs poursuivent ;
- l’internationalisation du placement de la dette est un facteur d’élargissement de la demande qui réduit le taux à l’émission et ainsi le coût pour l’État ;
- orienter la dette publique davantage vers l’épargne nationale risque d’être coûteux (avantages fiscaux, taux bonifiés…) ;
- orienter la dette publique davantage vers l’épargne nationale risque d'entrainer le retrait de l'épargne d’autres actifs nationaux (actions notamment). Ce retrait pourrait constituer des difficultés sur le plan de la souveraineté économique car les actions offrent plus de droits et de pouvoir d'influence que les titres de dette publique.
