La diversité des modes de scrutin

Majoritaire, proportionnelle, mixte

Il existe trois modes de scrutin : les scrutins majoritaires, proportionnels et mixtes. Par ailleurs, les scrutins peuvent être directs (comme pour l'élection présidentielle) ou indirects (comme pour les élections sénatoriales). Ils peuvent comporter un seul ou plusieurs tours :

• les scrutins majoritaires sont les plus anciens : le vainqueur de l'élection remporte tous les sièges mis en jeu. D'après l'expression anglaise, "first past the post" ("le premier qui passe la ligne d'arrivée a gagné").
  Ces scrutins facilitent l'émergence d'une majorité stable et cohérente pour gouverner, au risque de sous-représenter les opinions minoritaires. Ils garantissent également un lien de proximité entre les élus et les électeurs.
  Ils peuvent être uninominaux (un seul siège à pourvoir) ou plurinominaux (plusieurs sièges) ;
• dans les scrutins proportionnels, les sièges sont répartis entre les différents candidats, en proportion des voix obtenues. Ils se sont développés au XX^e siècle : la Belgique a été le premier pays à instaurer la proportionnelle pour ses élections législatives (1899), avant la Finlande (1906), le Danemark (1915), les Pays-Bas (1917) ou encore l'Allemagne (1919). Ces scrutins assurent une meilleure représentation des courants d'opinion, au risque de compliquer l'émergence d'une majorité pour gouverner et de renforcer le poids des partis politiques ;
• les scrutins mixtes combinent les deux systèmes : pour une même élection, certains candidats sont élus au scrutin majoritaire (dans de petites circonscriptions) et d'autres au scrutin proportionnel (dans de plus grandes circonscriptions).
  C'est par exemple le cas des élections municipales en France : le scrutin majoritaire s'applique dans les communes de moins de 1 000 habitants et le scrutin proportionnel dans les communes de 1 000 habitants ou plus.

Quels sont les modes de scrutin les plus répandus dans le monde ?

Les modes de scrutin varient beaucoup à travers le monde, selon la culture politique de chaque pays.
Le scrutin majoritaire est le plus fréquent dans les pays de tradition anglo-saxonne : Royaume-Uni, États-Unis, Canada, Australie, Inde, etc. Il ne comprend qu'un seul tour : le candidat arrivé en tête remporte l'élection, même avec une majorité relative.

En France, le scrutin majoritaire comporte deux tours : il faut réunir une majorité absolue pour l'emporter dès le premier tour ; au second, la majorité relative suffit. Le scrutin majoritaire est aussi utilisé par les pays qui, comme la France, élisent leur président au suffrage universel direct (Brésil, Autriche, Sénégal, etc.).

En Europe (UE à 27 et Royaume-Uni), le scrutin proportionnel est le plus répandu pour les élections législatives : il s'applique dans 22 pays, contre quatre pour le scrutin mixte et deux pour le scrutin majoritaire.

Les modalités du scrutin proportionnel diffèrent entre les États :

• dans des pays comme la France, l'Espagne ou le Portugal, les listes sont bloquées : les électeurs ne peuvent pas modifier l'ordre de présentation des candidats ;
• plusieurs États, comme la Belgique ou la Finlande, pratiquent le vote préférentiel : les électeurs expriment leur préférence pour certains candidats d'une même liste ;
• l'Irlande et Malte utilisent le vote unique transférable : lorsqu'un candidat a obtenu suffisamment de voix pour être élu, les votes supplémentaires sont redistribués entre les autres candidats.

Le scrutin mixte concerne l'élection des députés en Allemagne, Italie, Lituanie et Hongrie. Dans l'exemple italien, 253 députés sont élus au scrutin proportionnel et 147, au scrutin majoritaire, pour un total de 400 députés.

La diversité des modes de scrutin aux élections législatives : quelques exemples à l'échelle internationale

Un cas complexe. Le vote alternatif en Australie : ajouter de la diversité au scrutin majoritaire
Les élections législatives se déroulent au scrutin majoritaire à un tour. L'électeur doit classer les candidats, en leur attribuant un rang à partir de un.
Un candidat est élu s'il obtient une majorité absolue de préférences de premier rang. Si ce n'est pas le cas, le candidat qui a recueilli le moins de voix est éliminé et les secondes préférences de ses électeurs sont reportées sur les autres candidats. On recommence l'opération jusqu'à l'attribution de tous les sièges.
Instauré en 1918, ce mode de scrutin favorise les candidats de consensus et la prise en compte des opinions minoritaires. Il est toutefois complexe : le dépouillement peut durer plusieurs jours.

Le vote préférentiel en Belgique : exprimer ses préférences entre les candidats d'une même liste
Les 150 membres de la Chambre des représentants sont élus, depuis 1899, au scrutin proportionnel de liste, à un tour. L'électeur choisit d'abord une liste. Il peut ensuite :

• accepter l'ordre proposé (vote de tête de liste) ;
• ou exprimer une préférence pour un ou plusieurs candidats de la liste, en cochant leur nom (vote de préférence).

Les sièges sont répartis d'abord entre les listes puis entre leurs membres, en fonction des suffrages obtenus.

Le vote unique transférable en Irlande : redistribuer les voix des vainqueurs
Les 160 membres de l'Assemblée irlandaise (Dáil) sont désignés au scrutin proportionnel à un tour.
Chacun des candidats se présente séparément ; l'électeur les classe par ordre de préférence.
Lorsqu'un candidat dispose d'assez de suffrages pour être élu, son surplus de voix est réparti entre les candidats restant en lice, en fonction des secondes préférences de ses électeurs.
Instauré en 1922 pour les minorités protestantes, ce mode de scrutin renforce la liberté des électeurs mais aussi la concurrence entre les candidats, y compris dans un même parti.

Le double vote en Allemagne : garantir la représentativité des résultats
Les électeurs utilisent un bulletin de vote double pour les élections au Bundestag :

• la partie gauche du bulletin sert à élire 299 députés dans des circonscriptions locales, au scrutin majoritaire (mandat direct) ;
• la partie droite à élire 299 autres députés au niveau des 16 Länder, au scrutin proportionnel (mandat de liste).

Ces deux votes sont dissociables : un électeur peut voter pour un candidat (mandat direct) et pour un parti opposé (mandat de liste), ce qui arrive dans environ 15% des cas (Francis Hamon et Michel Troper, Droit constitutionnel, LGDJ, 2022).

Dans chaque Land, le résultat global doit refléter le poids de chaque parti : si ce dernier a recueilli 20% des secondes voix, il doit obtenir 20% des sièges.
En pratique :

• on utilise d'abord les secondes voix pour calculer le nombre total de sièges de chaque parti, à la proportionnelle. Pour obtenir un siège, le parti doit recueillir au moins 5% des suffrages exprimés ou trois mandats directs dans le Land ;
• on déduit ensuite le nombre de mandats directs du parti. Plus un parti aura de mandats directs, moins il bénéficiera des mandats de liste.

Ce système garantit la représentation des différents courants d'opinion.
Il peut aussi conduire à augmenter le nombre de députés : des partis peuvent obtenir un nombre de mandats directs plus important que leur poids dans le résultat global ; ils bénéficient alors de sièges supplémentaires (Überhangmandate). En 2023, le Bundestag comptait ainsi 736 députés, dont 138 supplémentaires. Toutefois, la complexité du système a justifié sa réforme, qui entrera en vigueur lors des prochaines élections législatives de 2025 : le nombre de sièges au Bundestag passera alors à 630.

Les modes de scrutin en vigueur

La tradition française repose sur le scrutin majoritaire, qui a été utilisé dès 1789 pour les députés du Tiers État.
Il s'est toujours appliqué aux élections législatives, sauf quelques interruptions historiques (par exemple sous la IV^e République, entre 1946 et 1958). Il couvre aussi les élections départementales, depuis la loi du 10 août 1871 relative aux conseils généraux. Enfin, le président de la République est élu au scrutin majoritaire, pour une durée de cinq ans.

Les scrutins proportionnels concernent principalement les régions et les assemblées d'outre-mer.
Quatre paramètres facilitent l'émergence d'une majorité dans ces assemblées locales :

• les listes bloquées : l'électeur ne peut pas modifier leur composition ;
• les règles d'accès au second tour : pour se maintenir, une liste doit arriver parmi les deux premières ou recueillir un nombre suffisant de suffrages (10% dans la plupart des cas). Pour fusionner avec une autre liste, elle doit obtenir au moins 5% des voix au premier tour ;
• le seuil d'éligibilité : pour obtenir un siège, une liste doit atteindre 5% des suffrages exprimés ;
• la prime majoritaire. À titre d'exemple, la liste arrivée en tête aux élections régionales obtient d'office 25% des sièges, ce qui la place en position de force.

Contrairement aux autres scrutins proportionnels, les élections européennes et l'élection de l'Assemblée des Français de l'étranger (AFE) ne comportent qu'un seul tour et aucune prime majoritaire.

Les scrutins mixtes concernent :

• les élections municipales, dont le mode de scrutin varie à partir de 1 000 habitants ;
• les élections sénatoriales, en fonction du nombre de sénateurs élus dans chaque département ;
• les élections consulaires des Français de l'étranger.

Source : Mathieu Mugnier, à partir du droit en vigueur.
 

Qui fixe les règles des élections ?

La Constitution du 4 octobre 1958 protège la libre expression des citoyens : son article 3 garantit que le suffrage soit toujours "universel, égal et secret". De même, le Conseil constitutionnel veille à la sincérité du scrutin, qui doit refléter la volonté des électeurs.

Sauf exception, les règles des élections sont fixées par la loi et donc par le Parlement (article 34 de la Constitution). La plupart de ces règles sont regroupées dans le Code électoral. Créé en 1956, celui-ci est complété par des lois transversales comme la loi n^o 77-808 du 19 juillet 1977 relative à la publication et à la diffusion de certains sondages d'opinion ou les lois n^o 88-226 et n^o 88-227 du 11 mars 1988 relatives à la transparence financière de la vie politique.
Au-delà de ce socle commun, chaque élection dispose de ses propres règles.

De tradition républicaine, les règles des élections ne doivent pas être modifiées moins d'un an avant le scrutin.
Le Parlement peut toutefois déroger à ce principe, si les circonstances l'exigent (par exemple lorsqu'il a fallu reporter le second tour des élections municipales de 2020 face à l'épidémie de la Covid-19).

Ces règles sont précisées par le Gouvernement, qui adopte des décrets et des circulaires d'organisation à cette fin.
C'est aussi le Gouvernement qui convoque les électeurs aux urnes : il publie le décret de convocation, qui précise la date du scrutin et les horaires d'ouverture des bureaux de vote. En pratique, les élections sont organisées par le ministère de l'Intérieur et les préfectures, en collaboration avec les communes (qui accueillent les bureaux de vote).

Source : Mathieu Mugnier, à partir du droit en vigueur.

Quelle est la différence entre scrutins directs et indirects ?

Dans les scrutins directs, les citoyens élisent directement leurs représentants. En revanche, les scrutins indirects comportent plusieurs degrés : les citoyens élisent un collège électoral (grands électeurs), dont les membres élisent ensuite les représentants.

En France, "le suffrage peut être direct ou indirect" (article 3 de la Constitution). Sous la Révolution, le scrutin indirect était la norme : les représentants étaient élus dans les cantons puis dans des assemblées départementales (Éric Buge, Droit de la vie politique, PUF, 2018). Le scrutin direct a même suscité des craintes : instauré pour l'élection du président sous la IIe République (1848), il a permis l'arrivée au pouvoir de Louis-Napoléon Bonaparte, qui fomentera un coup d'État en 1851 et installera le Second Empire (1852-1870).

Aujourd'hui, le scrutin direct est la règle : l'article L. 1 du Code électoral affirme ainsi que "le suffrage est direct et universel". Le scrutin indirect reste l'exception et se limite :

• au Sénat ;
• à l'Assemblée des Français de l'étranger (AFE) ;
• à l'élection des exécutifs locaux, comme le maire et ses adjoints par exemple.

Le président de la République est élu au scrutin direct depuis 1965, après le référendum convoqué par le général de Gaulle le 28 octobre 1962. Ce n'est pas toujours le cas à l'échelle internationale. À titre d'exemple, le président des États-Unis reste élu au scrutin indirect, par des grands électeurs.

En Europe, le scrutin indirect concerne la moitié des chefs d'État, qui sont élus par le Parlement (Allemagne, Espagne, Grèce, Hongrie, par exemple), parfois avec l'appui d'élus locaux (Italie et Estonie). Au Royaume-Uni, au Danemark, aux Pays-Bas et au Luxembourg, le Premier ministre est désigné par le souverain (roi, ou Grand-Duc dans le cas du Luxembourg), au regard du résultat des élections législatives.

Comment les députés sont-ils élus ?

Les 577 députés sont élus au scrutin uninominal majoritaire à deux tours. Dans chacune des circonscriptions :

• chaque candidat se présente seul, accompagné d'un suppléant ;
• pour être élu dès le premier tour, il doit recueillir la majorité absolue des suffrages et un nombre de voix au moins égal à 25% des électeurs inscrits. En d'autres termes, plus l'abstention est forte, plus il est difficile d'être élu au premier tour ;
• un second tour est organisé une semaine plus tard, si aucun candidat n'est élu dès le premier. Pour se maintenir au second tour, les candidats doivent arriver dans les deux premières positions au premier tour ou obtenir un nombre de voix au moins égal à 12,5% des électeurs inscrits. Il peut donc y avoir des triangulaires (huit cas lors des élections législatives de 2022, un seul en 2017). [Les législatives de 2024, quant à elles, ont vu un grand nombre de triangulaires et même deux quadrangulaires.] La majorité relative suffit : le candidat arrivé en tête l'emporte.

Le scrutin majoritaire doit permettre à l'exécutif de disposer d'une majorité stable et cohérente à l'Assemblée nationale : pour être élus, les députés doivent terminer en tête dans leur circonscription, ce qui favorise les partis de gouvernement face aux formations minoritaires. Lors des élections législatives de 2022, la majorité présidentielle n'a toutefois obtenu qu'une majorité relative de 245 sièges (et non les 289 sièges nécessaires pour voter la loi). [Après celles de 2024, aucune majorité n'est sortie : trois blocs se sont construits, mais chacun reste inférieur à 200 députés.]

Les députés sont élus pour cinq ans, sauf si le président de la République dissout l'Assemblée nationale (article 12 de la Constitution), ce qui est arrivé à six reprises sous la Ve République (1962, 1968, 1981, 1988, 1997 et 2024).

Le découpage des circonscriptions est effectué sur des bases essentiellement démographiques : chaque député doit représenter le même nombre d'habitants avec, conformément à la jurisprudence du Conseil constitutionnel, une marge de tolérance d'environ 20%. Le dernier découpage date de l'ordonnance n° 2009-935 du 29 juillet 2009.

Un débat ancien

Le 3 juillet 2017, devant le Parlement réuni en Congrès, le Président Emmanuel Macron a annoncé sa volonté d'instaurer une dose de proportionnelle à l'Assemblée nationale "pour que toutes les sensibilités y soient justement représentées".

Le projet de réforme des institutions, présenté en Conseil des ministres le 9 mai 2018 et qui a finalement été retiré le 29 août 2019 dans le contexte de l'affaire "Benalla", prévoyait que 15% des députés soient élus à la proportionnelle. En pratique, les électeurs auraient disposé de deux bulletins de vote : un premier pour élire un député au scrutin majoritaire, à l'échelle de leur circonscription, et un second pour élire des députés au scrutin proportionnel, à l'échelle nationale.

Ce débat n'est pas nouveau : dès 1901, des hommes politiques fondent la Ligue pour la représentation proportionnelle. Dans son roman Les Beaux quartiers (Denoël et Steele, 1936), Louis Aragon décrivait la proportionnelle comme un "remède social", qui "semblait devoir en finir avec les abus [et] la concurrence déloyale". Historiquement, les députés ont cependant toujours été élus au scrutin majoritaire, à trois exceptions près (cf. le tableau ci-après).

* Les effets de la proportionnelle ont toutefois été réduits en 1951 (loi no 51-519 du 9 mai modifiant la loi no 46-2151 du 5 octobre 1946 relative à l'élection des membres de l'Assemblée nationale) : les listes apparentées qui dépassaient 50% des voix remportaient tous les sièges du département.

Les arguments en faveur de la proportionnelle :
une meilleure représentativité des députés

Pour le think tank Terra Nova ("Une dose de proportionnelle" : pourquoi, comment, laquelle ? 2018), le scrutin majoritaire "appauvrit considérablement la représentation nationale en condamnant les petits partis, ainsi que les partis de taille moyenne, qui refusent de passer des alliances, à n'avoir que très peu, voire pas de représentants sur les bancs de l'Assemblée. Ce déficit de représentation peut donner le sentiment à une partie importante des électeurs que leur voix ne compte pas".

Dans l'exemple des élections législatives de 2017, le Front national et La France insoumise ont recueilli respectivement 13,2% et 11% des suffrages exprimés au premier tour, mais n'ont obtenu que 8 et 17 sièges de députés sur 577. De son côté, La République en marche a recueilli 28,2% des voix, pour 308 sièges (source : ministère de l'Intérieur et des Outre-mer).

S'agissant des législatives de 2022, on notera par exemple que, "avec 245 députés, la majorité présidentielle obtient 42,5% des sièges, alors qu'elle a atteint 25,75% des voix au premier tour. Avec une proportionnelle intégrale, la majorité présidentielle aurait obtenu seulement 183 députés" (Tom Février et Paul Turban, "En graphiques. Législatives : à quoi ressemblerait une Assemblée élue à la proportionnelle ?", lesechos.fr, 20 juin 2022).

Les arguments contre la proportionnelle :
un risque pour la gouvernabilité du pays et l'ancrage local des élus

Le scrutin proportionnel rend plus difficile l'émergence d'une majorité stable à l'Assemblée nationale.
Dans ses Mémoires d'espoir, parues en 1970, le général de Gaulle écrivait ainsi : "Afin d'avoir une majorité, il faut un scrutin majoritaire. C'est ce que décide mon Gouvernement […], rejetant la représentation proportionnelle, chère aux rivalités et aux exclusives des partis mais incompatible avec le soutien continu d'une politique".

Ce risque est illustré par les élections législatives de 1986, organisées au scrutin proportionnel à l'initiative du président François Mitterrand : si les partis de droite ont recueilli près de 45% des voix, ils n'ont obtenu qu'une courte majorité à l'Assemblée, d'un seul siège (290 sur 577).
Le scrutin proportionnel peut aussi renforcer le poids des partis politiques, qui sont en première ligne pour constituer les listes de candidats, au détriment de l'ancrage local des députés. 

Note de la rédaction : Les parties entre parenthèses carrées ont été ajoutées par la rédaction.