L'acceptabilité sociale des politiques vertes

Le lexique de l'acceptabilité est entré dans le langage courant de ceux qui s'intéressent à la fabrique des politiques publiques en faveur de la transition écologique. Il interroge la réception de l'action publique verte et témoigne de la volonté de mieux identifier les leviers et les freins à la transition. Ce lexique se substitue à d'autres formules plus anciennes, souvent controversées et qui relèvent davantage de problématiques de mobilisation. 
 

Les politiques vertes, qui renvoient communément à l'action publique visant à protéger l'environnement et la biodiversité, sont de plus en plus envisagées au regard de leur acceptabilité individuelle et sociale. L'urgence environnementale, saisie par la pollution, le dérèglement climatique et l'épuisement des ressources naturelles, impose des actions publiques rapides et significatives. Or, ces actions peuvent être ralenties par les refus, les résistances ou les contournements en provenance de la société civile et des nombreuses parties prenantes. La liste de ces mobilisations est longue qui va de la défense des paysages contre l'implantation d'éoliennes, aux contestations à l'encontre d'une écologie jugée punitive ou liberticide, en passant par les résistances à l'arrêt des pesticides. Bien entendu, les politiques vertes bénéficient aussi de mobilisations visant à sauver arbres, espaces naturels et milieux humides face à des projets d'infrastructures ou d'aménagement jugés inutiles et imposés (Vacher K. (2021), Les Davids s'organisent contre Goliath : état des lieux des mobilisations locales contre les projets inutiles, imposés et polluants en France, Terre des luttes).

Les acteurs impliqués dans l'action publique sont nombreux. Gouvernements, ONG, experts, entreprises et citoyens sont appelés à agir ensemble, ce qui pose les questions de leur coopération, des conflits et des controverses. À cela s'ajoute la diversité des instruments et des échelles d'action publique comme l'illustre la multiplication des plans et des schémas déployés à différents niveaux de gouvernement. Au niveau national, la planification descendante s'essouffle, au profit des projets territoriaux et l'Europe monte en puissance (Green Deal/Pacte vert). Le "rééchelonnement" de l'action publique verte témoigne de la remise en cause de la place de l'État au profit des autres niveaux de gouvernement. Dans ce mouvement, l'État et ses professionnels voient également leurs missions recentrées sur le contrôle et l'évaluation environnementale au détriment de l'ingénierie et de la mise en œuvre de l'action publique. 

Les résultats de l'action publique verte sont également à interroger, comme le suggèrent les difficultés rencontrées pour atteindre les objectifs fixés. On peut citer l'abandon de la taxe carbone ou les conséquences des mobilisations contre les "grands projets inutiles et imposés", qu'il s'agisse de dispositifs ou de décisions nationales (Zéro artificialisation nette - ZAN) ou de projets d'aménagement et d'infrastructures plus localisés (Zone à faibles émissions mobilité - ZFE). Le déploiement de ces projets comme le développement d'outils d'action publique (taxation, méthanisation, bassines) font face à une difficulté majeure, qui est celle de leur acceptabilité sociale. Les contestations de l'action publique se multiplient, comme le mouvement des "gilets jaunes" l'a particulièrement mis en lumière contre le relèvement programmé de la taxe carbone. 

Les controverses au sujet des enjeux environnementaux sont loin d'être éteintes. Leurs origines se trouvent dans des représentations différentes du problème à affronter mais aussi dans des conflits d'usage. Concrètement, le débat entre l'écologie punitive et l'écologie positive croise celui de l'impuissance et de l'inaction volontaire des gouvernements. Des débats idéologiques portent sur l'incitation par la subvention ou la taxation, d'autres sur l'interdiction et la sanction. Jamais les controverses entre énergies naturelle, éolienne et nucléaire n'ont été aussi vives et nourries par des arguments environnementaux. Au regard des impasses politiques sur lesquelles ces controverses débouchent, la recherche de compromis sociaux s'impose comme une réponse attendue aux transformations qu'exige la construction de sociétés plus résilientes et plus durables. 

Enfin, la nécessité de plus en plus ressentie de lier transition écologique et justice sociale en fait une question politique plus qu'un sujet technique ! Les inégalités socioenvironnementales face à la transition deviennent flagrantes. Les contraintes budgétaires et résidentielles, le manque d'information sur les aides et les normes rendent nécessaires une réflexion sur l'impact social de l'écologie. La transition écologique peut améliorer la vie des plus modestes mais elle induit des risques sociaux qu'il faut anticiper et tenter de prévenir. Une transition socialement soutenable demande aux opérateurs et aux gouvernants de gérer de front les contraintes technico-économiques et les dynamiques sociales et politiques. 

Les injustices induites et les capacités d'adaptation différenciées de nos sociétés ont fait ressortir les limites de la rationalité technico-économique. Les nombreux dispositifs visant à abolir la séparation entre élus, experts et citoyens en témoignent, à l'exemple des conventions citoyennes. Le niveau élevé d'incertitude, de conflictualité et de tensions (Blatrix, C., Edel, F. et Ledenvic, P. (2021). "Quelle action publique face à l'urgence écologique ?", Revue française d'administration publique, N° 179(3), 521-535) appelle à un changement dans la fabrique des politiques publiques et renforce le besoin des autorités de s'interroger sur la réception de l'action publique verte et d'identifier les enjeux d'acceptabilité.  

Les interrogations sur les difficultés de développement des politiques vertes ne sont pas récentes. Tout un vocabulaire en témoigne et la liste des acronymes créés apparaît aussi longue qu'imaginative. 

Pour désigner les mouvements d'opposition à des projets d'aménagements, le recours à l'acronyme NIMBY ("Not in my backyard" ou : Pas dans mon jardin) s'est largement développé au cours des années 1990. L'usage du terme d'acceptabilité est plus récent et directement lié à l'expansion du champ des controverses et des contestations. L'acceptabilité sociale est alors vue comme un concept alternatif et surtout plus riche que le phénomène NIMBY, auquel on s'efforce pourtant de le réduire (Gendron C. (2014), "Penser l'acceptabilité sociale : au-delà de l'intérêt, les valeurs", Communiquer, volume 11). Le phénomène NIMBY désigne une attitude d'opposition à un projet pour des raisons individuelles : Pas de ça chez moi ! Pas dans mon jardin ! Mais, implicitement, cela signifie qu'on ne voit pas non plus d'opposition à ce que le projet se fasse ailleurs, c'est-à-dire chez mon voisin si cela ne lui pose pas de difficulté particulière. L'(in)acceptabilité sociale pourrait alors être assimilée au phénomène BANANA ("Built absolutely nothing anywhere near anybody" ou : Ne construire absolument rien nulle part).

Dans le cadre du phénomène NIMBY, les opposants ont connaissance de l'intérêt collectif du projet envisagé. Ils s'y opposent, parce que sa mise en œuvre effective détériorait leur bien-être individuel. La logique en est simple : tout aménagement crée des nuisances pour les riverains les plus proches et suscite la controverse. Le phénomène NIMBY relève moins d'une montée des égoïsmes que de l'affirmation d'un intérêt territorial et du déplacement des frontières entre intérêt général et intérêts particuliers. Pour le comprendre, l'attachement au lieu, le sentiment d'une injustice ou les difficultés de gouvernance territoriale ne peuvent être ignorés (Bourdin S. (2019), "Le NIMBY ne suffit plus ! Étude de l'acceptabilité sociale des projets de méthanisation", L'Espace politique, volume 38-2). 

D'ailleurs, le recours plus récent aux formules YIMBY ("Yes in My Backyard" ou : Oui, dans mon jardin) ou PIMBY ("Please in My Backyard ou : Dans mon jardin svp.) en témoigne. La formule YIMBY vise à souligner l'accueil favorable d'un projet d'aménagement par les riverains, à l'exemple du combat pour des villes plus denses, afin de faire baisser les prix de l'immobilier et de favoriser une plus grande mixité sociale. Il s'agit de combattre la gentrification et de répondre à la crise du logement. Cette philosophie positive, favorable au changement social dans l'environnement proche, peut aussi fonctionner pour le développement d'infrastructures vertes (déchetterie et ressourcerie). Bref, ces acronymes et abréviations visent à rendre compte d'actions collectives menées tout autant pour soutenir que s'opposer aux changements dans l'environnement.  

Le recours à l'acronyme NIMBY a été particulièrement critiqué, du fait de son utilisation à des fins scientifiques et de la mention d'un "syndrome" NIMBY qui tend à transformer une logique d'action collective en pathologie. L'appellation servirait alors moins à qualifier un mouvement qu'à disqualifier les opposants à un projet, sans que la pertinence et le caractère d'intérêt général du projet soient remis en cause (Jobert A. (1998), L'aménagement en politique. Ou ce que le syndrome NIMBY nous dit de l'intérêt général, dans: Politix, vol. 11, n°42, Deuxième trimestre 1998, Définir l'intérêt général, sous la direction de Brigitte Gaïti, Arthur Jobert et Jérôme Valluy, p. 67-92.). Le phénomène NIMBY inscrit les acteurs mobilisés dans une opposition illégitime.   

Au-delà de ces critiques, l'intérêt des travaux sur le phénomène NIMBY est d'attirer l'attention sur le fait qu'être directement concerné, exposé ou impacté, par une décision publique, constitue un élément déclencheur de mobilisations à l'encontre de décisions publiques à impact environnemental. Le fait de ne s'engager que lorsque l'on est directement touché par une question politique n'implique pas que l'engagement se limite à un ressort égoïste. Cela introduit surtout à la question de la réception de l'intervention publique, à laquelle le lexique de l'acceptabilité renvoie plus directement.   

La question de la réception de l'intervention publique inscrit le lexique de l'acceptabilité davantage dans le champ de la sociologie de l'action publique que de la sociologie de l'action collective. 

L'acceptabilité sociale exprime un jugement collectif qui se manifeste en dehors du cadre institutionnel ou de l'espace législatif. Il remplace d'autres notions : adhésion, assentiment, consentement. Dans le langage courant, son usage reste descriptif et sans apport significatif à la compréhension de l'intervention publique. Mais il pose une question essentielle qui est celle de la réception des politiques publiques par leurs publics et de leurs effets sur les politiques envisagées ou déployées. La question se pose avec acuité dans un contexte où nous ne décidons plus comme avant. Les décisions, reposant d'abord sur arguments techniques et économiques, générées par des experts et imposées par les élus, ne sont plus tolérées. Comme écrit précédemment, il y a des conflits, des controverses, des résistances et du contournement. 

Si son usage courant se diffuse, le lexique de l'acceptabilité est utilisé depuis longtemps par les professionnels, notamment ceux de l'aménagement du territoire ou de la transition écologique. Il l'est de plus en plus par les responsables politiques et ceux qui commentent leur action. Il renvoie à l'impact des initiatives publiques sur celles et ceux qui se mobilisent et s'inscrit dans des problématiques d'engagement liées au "concernement" (Brunet Ph. (2008), "De l'usage raisonné de la notion de “concernement” : mobilisations locales à propos de l'industrie nucléaire", Natures Sciences Sociétés, 16 (4), p. 317-325). À la différence des notions évoquées précédemment, l'absence d'acceptabilité sociale relève davantage d'une opposition formée au nom de valeurs collectives et non pas d'abord individuelles ou égoïstes. Elle s'inscrit bien dans l'idée d'une montée de l'opposition civique, du refus voire de la colère sociale. L'acceptabilité sociale se manifeste alors d'abord par son absence et n'est en rien réduite à une forme de désintérêt voire d'apathie politique.

Le plus intéressant, aujourd'hui, est que des observateurs considèrent que l'acceptabilité sociale devient une "balise" voire une "norme" pour l'action publique. Elle informe sur ce qui est faisable et s'affirme comme un critère de décision pour les acteurs publics. Sa place dans la conception, la mise en œuvre et l'évaluation des politiques publiques est de plus en plus visible. Fin 2021, le Premier ministre Jean Castex saisit le CESE pour avis sur "l'acceptabilité des projets d'infrastructures environnementales". Cela n'est en rien comparable avec le Québec, où la notion est mobilisée comme critère de décision depuis plus d'une décennie. Des guides de bonnes pratiques y sont édités et des dispositifs de participation mis en place. Mais l'usage de la terminologie progresse en France et dans des secteurs d'intervention publique de plus en plus divers : aménagement, extraction des ressources naturelles, innovations en faveur de la transition climatique et écologique. Elle souffre cependant de n'être que le produit de sondages d'opinion publique : on s'interroge, par exemple, sur l'"acceptabilité par les Français" des mesures de la transition. 

L'usage croissant de la notion par les décideurs et les commentateurs fait qu'elle en devient suspecte. Des chercheurs en sciences sociales refusent ce lexique par crainte d'être enrôlés pour résoudre des "problèmes d'acceptabilité". Ils dénoncent le fait qu'on cherche à confier aux sciences sociales une fonction instrumentale d'aide à la décision et à la production de l'acceptabilité sociale des décisions. L'acceptation sociale serait alors le faux nez d'une ingénierie du consentement et donc le véhicule de manipulations technocratiques ou de stratégies menées par des cabinets de consultants pour amener une population à accepter un projet dont elle ne voudrait pas.

D'autres voient au contraire les stratégies d'acceptabilité comme favorisant la mise en débat des politiques publiques. En intégrant d'emblée les oppositions et le conflit, en donnant la parole aux différentes parties prenantes, on se dote des moyens de comprendre et peut-être de déplacer les points de blocage entre opposants. Un questionnement en termes d'acceptabilité sociale permet une ouverture vers une nouvelle dynamique sociale permettant la coproduction de l'action publique, d'où une attention renforcée aux apports de la démocratie participative ou délibérative. On peut, par exemple, considérer que la convention citoyenne sur le climat a visé à travailler sur l'acceptabilité sociale de mesures, peu populaires, mais indispensables à la lutte contre le dérèglement climatique.     

Enfin, une vision plus pragmatique insiste sur la nécessité pour les décideurs d'obtenir un "permis social d'opérer" (Batelier P. (2016), "Acceptabilité sociale des grands projets à fort impact socio-environnemental au Québec : définitions et postulats", Vertigo, mai, volume 16). Les autorisations légales pour agir (permis d'aménager ou d'exploiter, par exemple) ne disent rien de la réception du programme autorisé par les riverains, l'opinion publique ou la société civile organisée. C'est une difficulté bien réelle pour l'intervention publique, puisque les contestations et mobilisations peuvent interrompre ou peser sur la mise en œuvre de l'action publique verte. Là encore, l'abandon de l'écotaxe ou le refus du 80 km/h peuvent servir d'illustration. 

La notion d'acceptabilité reste floue, composite et particulièrement malléable. Mais cela ne peut conduire à ignorer que de nombreuses sciences sociales cherchent à mieux la définir et recourent largement à ce lexique et à ses déclinaisons (acceptation, acceptance). Une riche littérature s'est développée dans les années 2000 et 2010 dans les pays anglo-saxons et essentiellement au Québec pour les pays francophones. Dans ce pays, la littérature académique est produite au moment où les autorités publiques en font un critère de décision, notamment face à la contestation de grands projets d'extraction et d'aménagement. Les travaux alors publiés permettent de ne pas s'en tenir à l'usage intuitif qui en est fait par les commentateurs de l'actualité politique.

Une des vertus de ce lexique est de soumettre l'innovation publique à l'épreuve du faisable (Hamelin F. (2023), "L'acceptation sociale L'innovation publique à l'épreuve du faisable. Caen, EMS Éditions", Questions de société, p.216) et donc l'action publique au principe de réalité. À travers la question de la réception, l'acceptabilité pose celle de la faisabilité de l'intervention publique. Aujourd'hui, l'acceptabilité prend place dans la boîte à outils normatifs de l'action gouvernementale, au côté de la légalité, de la légitimité et de l'efficacité qui semblent désormais impuissantes à en assurer la réussite. C'est par exemple le cas des démarches participatives ou de la prise en compte des initiatives citoyennes qui s'affirment davantage comme des solutions pragmatiques que comme le produit d'une conviction accrue des gouvernants sur les bienfaits de la mise en délibération. 

Ces travaux montrent que l'acceptabilité sociale est le fruit d'un travail politique. En réintroduisant des notions comme celles de "stratégies d'acceptabilité" ou "d'épreuve territoriale d'acceptabilité", elles permettent d'introduire des questions sur la "gouvernance territoriale" des politiques vertes, interrogent sur le déficit démocratique, la confiance dans les parties prenantes ou leur manque d'information et de participation. Les questions posées à l'acceptabilité des politiques vertes mettent en lumière les contraintes du terrain et permettent le "passage de l'idéal au faisable". Au-delà des impératifs techniques, juridiques ou financiers, ce sont d'autres actions et outils qui sont saisis : le travail de communication et d'enrôlement, l'implication et les difficultés des agents chargés d'exécuter l'action publique. 

Les recherches développées permettent de saisir des indicateurs, des degrés et des dynamiques d'acceptabilité. Parmi les indicateurs de l'acceptabilité sociale figurent la confiance, les bénéfices escomptés, la légitimité des promoteurs, le crédit accordé aux informations données, le respect du cadre légal, etc. Cette variété permet d'échapper à la dualité un peu naïve opposant les "pour" aux "contre", l'"adhésion" à la "contestation" et de saisir des degrés d'acceptation, et surtout d'identifier des profils et des comportements d'acteurs. Des méthodes et des outils sont déployés à la fois pour mesurer et améliorer l'acceptabilité des populations. Les expérimentations, les clauses de revoyure rentrent pleinement dans ces stratégies, tout comme la mise en place des espaces de délibération déjà évoqués. Les incitations (financières notamment) et les outils plus classiques du répertoire de l'action collective en font tout autant partie (la politisation des enjeux, la mobilisation du nombre ou de l'expertise, les rétributions symboliques, etc.).

La littérature existante s'intéresse aussi à l'identité des publics dont elle s'efforce de saisir le jugement. L'acceptabilité sociale ne peut être réduite à celle des publics ou du (grand) public. L'acceptation des élus ou celle des agents administratifs est tout aussi essentielle pour comprendre la réussite ou l'échec d'un programme. Une attention particulière à ceux qui fabriquent les politiques publiques et mobilisent leurs ressources dans l'épreuve d'acceptabilité est essentielle. L'acceptabilité des politiques vertes doit d'abord être envisagée comme leur problème et non pas celui des destinataires. Il s'agit bien d'une épreuve à surmonter. Le travail de conviction voire d'enrôlement dans lequel ils doivent se lancer doit être compris et pris au sérieux.