Zéro artificialisation nette (ZAN) des sols : où en est-on après la loi climat et résilience de 2021 ?

La lutte contre l'artificialisation des sols représente aujourd’hui un enjeu majeur pour limiter le réchauffement climatique, un sol artificialisé n'absorbant plus de dioxyde de carbone.

La loi "climat et résilience" du 22 août 2021 a posé un objectif de zéro artificialisation nette (ZAN) à l'horizon de 2050. Cette loi vise à mieux prendre en compte les conséquences environnementales lors de la construction et de l'aménagement des sols, sans pour autant négliger les besoins des territoires en matière de logements, d'infrastructures et d'activités.

L'urbanisation de la France a accru l'artificialisation du territoire

Entre 1936 et 2020, la part de la population française vivant en ville est passée de 53% à 81%. D'après un rapport du Sénat publié en mai 2021, les aires urbaines couvrent aujourd’hui 22% du pays (contre 7% en 1936). Plus récemment, une étude de l'Insee fait état d'une hausse de 8,7% de l'espace urbanisé entre 2009 et 2021 dont les deux tiers sont liées au besoin en résidences principales.

L’urbanisation de la France depuis le début du XX^e siècle a entraîné une forte consommation des terres. Cette artificialisation des sols oscille entre 16 000 et 60 000 hectares par an, selon les sources. Selon une étude publiée en juillet 2019 par France Stratégie, au vu des tendances actuelles, 280 000 hectares de terres seraient artificialisés d’ici 2030, soit plus que la superficie du Luxembourg.

Depuis 1981, les terres artificialisées sont passées de 3 à 5 millions d’hectares (+70%), soit une croissance nettement supérieure à celle de la population (+19%). Elles couvrent 9,5% de l'Hexagone en 2022 (contre 5,7% en 1982). Dans l'étude publiée en juillet 2019, France Stratégie note que ce phénomène s’est accéléré en France au cours des dernières décennies en raison de plusieurs facteurs :

• l’augmentation du nombre de ménages (+4,2 millions depuis 1999) due à la croissance de la population et à la réduction de la taille des ménages ;
• l’étalement urbain et le mitage (constructions dispersées) : les surfaces urbanisées s'étendent en périphérie des villes du fait de l’augmentation des prix du foncier en centre-ville, de l’attrait des ménages pour l'habitat individuel ou encore de la recherche d’un meilleur cadre de vie. Cela nécessite la multiplication d’infrastructures de transports, de services et de loisirs et entraîne un bétonnage plus important des espaces naturels ;
• la sous-exploitation du bâti existant : la vacance de logements qui représente 8,2% des logements en 2023, selon l’Institut national de la statistique et des études économiques (Insee), la vacance de commerces dans les villes moyennes ou encore le développement de résidences secondaires contribuent à la demande de logements neufs et donc à l’artificialisation des sols.

Cette croissance de l’artificialisation des sols s’est surtout produite au détriment de terres agricoles (80% des terres artificialisées) et pour construire des logements (67,5% des terres entre 2009 et 2021) avec la multiplication des maisons individuelles. Elle est plus forte dans les métropoles et dans les zones côtières. 

Quelles sont les conséquences de l'artificialisation des sols ?

L’artificialisation des sols est à l’origine de plusieurs pressions sur l’environnement :

• amplification des risques d'inondations : la dégradation de la capacité des sols à absorber l’eau par infiltration en raison de leur imperméabilisation. En cas de fortes intempéries, les phénomènes de ruissèlement et d’inondation sont donc amplifiés. Les problèmes d’érosion des sols sont amplifiés ;
• perte de la biodiversité par disparition des écosystèmes ou rupture des continuités écologiques. La transformation d’un espace naturel en terrain imperméabilisé, modifie ou fait disparaitre l’habitat des espèces animale ou végétale et peut conduire à leur disparition d’un territoire ;
• réchauffement climatique : un sol artificialisé n'absorbe plus de CO₂ et participe donc à la hausse des températures (perte de végétation, changement d’état des sols) ;
• pollutions (métaux lourds, pollution de l'air liée aux transports...) ;
• réduction de la capacité des terres agricoles à nous nourrir : l’artificialisation entraîne une perte de productivité agricole et limite la production alimentaire ;
• renforcement des îlots de chaleur en zone urbaine.

Par ailleurs, l’étalement urbain affecte la qualité de vie. Les personnes doivent passer plus de temps dans les transports en commun ou davantage emprunter leurs véhicules motorisés, consomment plus d’énergie et amplifient leurs émissions de gaz à effet de serre et de polluants dans l’air. En cas de perte d’emploi, les salariés ont également plus de difficultés à renouer avec le marché du travail quand ils sont éloignés des zones d’activités.

L’étalement urbain et la construction en périphérie des villes renforce également la fracture sociale déjà présente en reléguant notamment une partie des habitants à l’écart du centre ville, provoquant sa désertification et la dévalorisation des petits commerces.

Face à ces évolutions de long terme, la loi climat et résilience a posé le principe de la reconnaissance de l’artificialisation des sols comme problème environnemental.

Si la régulation de la consommation foncière a progressivement été prise en charge par les lois relatives à l’urbanisme, la loi tend à articuler la nécessité de maîtrise de l’artificialisation avec la conservation de la biodiversité.

La loi climat et résilience de 2021

La loi climat et résilience du 22 août 2021 a posé un objectif de zéro artificialisation nette (ZAN) à l'horizon de 2050. Elle a également établi un premier objectif intermédiaire de réduction de moitié de la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers d’ici 2030 par rapport à la période 2011-2020.

L'objectif de "ZAN des sols" tend donc à interdire toute artificialisation nette des sols sur une période donnée. Cela n’implique pas nécessairement l’arrêt total de l’artificialisation de nouveaux espaces. Celle-ci sera conditionnée à une renaturation à proportion égale ­d’espaces artificialisés. Tout ce qui sera "pris" sur la nature devra être "rendu".

À titre d'exemple, les règles de délivrance des autorisations d'urbanisme commercial sont renforcées. Le principe est l'interdiction de nouvelles autorisations commerciales impliquant une artificialisation des sols (des dérogations restent néanmoins possibles en dessous de 10 000 mètres carrés de surface de vente). 

Une circulaire du ministre de la transition écologique et de la cohérence des territoires du 4 août 2022 rappelle toutefois que la démarche du ZAN ne commence à s’appliquer qu’à ­l’issue de la mise en conformité des ­documents de planification et d’urbanisme (plans locaux d’urbanisme, plans locaux d’urbanisme intercommunaux, cartes communales...).

Plusieurs décrets d'application de la loi climat et résilience ont suivi en novembre 2023, précisant notamment la notion de surface artificialisée (décret relatif à l'évaluation et au suivi de l'artificialisation des sols) et les objectifs de mise en œuvre de la sobriété foncière (décret relatif à la territorialisation des objectifs de gestion économe de l'espace et de lutte contre l'artificialisation des sols).

Loi 3DS, loi ZAN 2... : de nombreux assouplissements

Néanmoins, face aux difficultés et aux inquiétudes exprimées à différents échelons du territoire, plusieurs assouplissements ont été mis en place pour reporter les délais de révision des documents d'urbanisme avec :

• la loi de différenciation, de décentralisation, de déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale, dite loi "3DS"  du 21 février 2022 ;
• la loi visant à renforcer l'accompagnement des élus locaux dans la mise en œuvre des ZAN ("ZAN 2") du 20 juillet 2023 ;
• la circulaire du 31 janvier 2024 qui a notamment demandé aux préfets davantage de souplesses dans le contrôle de l'application de la réforme.

Plus récemment, la proposition de loi visant à instaurer une trajectoire de réduction de l'artificialisation concertée avec les élus locaux, votée par le Sénat le 18 mars 2025, prévoit notamment de reporter l'objectif intermédiaire de diminution la bétonisation des sols de 50% de 2031 à 2034. Du côté de l'Assemblée nationale, la proposition de loi pour réussir la transition foncière, issue du rapport du 9 avril 2025 de la mission d'information sur l'articulation des politiques publiques ayant un impact sur l'artificialisation des sols, demande le maintien des objectifs ZAN pour 2050 et la réduction de la consommation d'espaces pour 2031. Les députés proposent également une révision fiscale.

L’artificialisation des sols, une notion intégrée au code de l'urbanisme

Le plan ZAN vise à "renaturaliser" un espace pour chaque espace artificialisé. Mais la détermination artificiel ou non-artificiel fait encore débat. L’artificialisation des sols est une notion récente et difficile à appréhender car elle combine à la fois :

• une approche quantitative : l’augmentation de la superficie des sols artificialisés à l’échelle d’un territoire au détriment des espaces naturels ;
• une approche qualitative : la transformation des caractéristiques d’un sol naturel et ses effets sur l’environnement.

Selon le ministère de la transition écologique et de la cohésion des territoires, c’est un phénomène qui consiste "à transformer un sol naturel, agricole ou forestier, par des opérations d’aménagement pouvant entraîner une imperméabilisation partielle ou totale, afin de les affecter notamment à des fonctions urbaines ou de transport (habitat, activités, commerces, infrastructures, équipements publics…)".

Cette définition revient à considérer comme artificialisés tous les sols qui ne sont pas des espaces naturels, agricoles ou forestiers, qu’ils soient imperméabilisés (bâtis, revêtus et stabilisés comme les routes, les voies ferrées, les parkings…) ou perméables (comme les parcs et jardins, les friches urbaines, les terrains de sport, les carrières...). Elle ne permet pas de distinguer le degré d’imperméabilisation des sols ou l’impact sur la biodiversité.

La définition des sols artificialisés d’Eurostat est plus restrictive puisqu’elle recouvre seulement les sols bâtis et les sols revêtus et stabilisés.

Afin de préciser cette notion d’artificialisation des sols, la loi "climat et résilience" a inscrit dans le droit deux nouvelles définitions :

• l’artificialisation est désormais définie dans le code de l’urbanisme comme étant "l'altération durable de tout ou partie des fonctions écologiques d'un sol, en particulier de ses fonctions biologiques, hydriques et climatiques, ainsi que de son potentiel agronomique par son occupation ou son usage" (article 192 de la loi climat et résilience) ;
• la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers est entendue comme "la création ou l’extension effective d’espaces urbanisés sur le territoire concerné" (article 194 de la loi climat et résilience).

Ces définitions sont complétées par un décret publié au Journal officiel du 30 avril 2022 qui précise les surfaces considérées comme "artificialisées" et celles considérées comme "non artificialisées". Cette nomenclature doit permettre la mise en place de méthodes de suivi plus précises du phénomène d’artificialisation des sols à compter de 2031.

Une directive européenne sur la surveillance et résilience des sols (Soil Monitoring Law), a fixé un objectif de parvenir à des sols sains d’ici 2050. Une liste indicative de contaminants des sols (pesticides, polluants éternels, etc.) doit être établie par la Commission européenne d'ici le 17 juin  2027. Les États membres ont jusqu'au 17 décembre 2028 pour transposer le texte dans leur droit national.

Des outils de mesures

De nombreuses sources de données sont utilisées pour mesurer le phénomène d’artificialisation en France :

• l’enquête européenne CORINE Land Cover n’est disponible que tous les six ans et sa mesure est imprécise, la dernière enquête datant de 2018 ;
• l'enquête Teruti-Lucas, gérée par le ministère de l’agriculture, est disponible depuis 1981, mais elle porte sur un échantillon et sa mesure est également imprécise ;
• les fichiers fonciers présentent l’inconvénient d’intégrer des terrains "à bâtir" et d’exclure les infrastructures non bâties.

Cependant, en raison de l’absence, dans l’immédiat, de données pour mesurer l’artificialisation des sols sur la France entière en cohérence avec la nouvelle définition, ce sont les données de consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers qui seront prises en compte pour la prochaine décennie. Par conséquent, pour la première tranche décennale de 2021 à 2031, les calculs s'appuieront sur la notion de consommation d’espace.

Les données de consommation d’espaces, produites à partir des fichiers fonciers, sont déjà disponibles avec un recul de plus de dix ans. Les données d’artificialisation sont produites à partir de l’Occupation du sol à grande échelle (OCSGE) pour certains départements afin de permettre aux territoires de définir leur trajectoire.

Des aides financières

Comme le souligne le ministère de la transition écologique et de la cohésion des territoires, la réforme en cours a pour objectif de favoriser l'utilisation des surfaces déjà artificialisées par la densification urbaine. Toutefois, encourager cette densification implique également, en terme d'acceptabilité sociale, de favoriser la qualité urbaine et un certain retour de la nature dans les villes.

De même, atteindre le zéro artificialisation nette passe aussi par l’utilisation des locaux vacants et des friches. Dans le cadre du plan France relance, un fonds pour le financement des opérations de recyclage des friches a ainsi été déployé. Doté initialement de 300 millions d'euros, ce fonds a été augmenté de 350 millions d'euros en mai 2021.

Une aide à la relance de la construction durable de 350 millions d'euros a été également lancée avec, pour objectif, d’encourager l’effort de construction de logements soutenu par les communes tout en favorisant la sobriété foncière grâce à une utilisation plus pertinente du foncier déjà urbanisé ou ouvert à l’urbanisation.