Sept nouvelles DRAAF, cinq ans après - Bilan organisationnel et social de la réforme régionale de 2015

Auteur(s) moral(aux) : Conseil général de l'Alimentation, de l'Agriculture et des Espaces ruraux

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Présentation

La loi du 16 janvier 2015 relative à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral a instauré au 1er janvier 2016 treize grandes régions issues du regroupement des vingt-deux régions métropolitaines. S'adaptant à la nouvelle carte administrative, le ministère de l'agriculture et de l'alimentation a créé sept nouvelles DRAAF, par fusion de seize DRAAF préexistantes, dans le respect de trois principes :

  • le maintien des compétences et des parcours professionnels ;
  • la concertation avec les agents et leurs représentants ;
  • le choix du multisites, qui permet de ne pas procéder à des mobilités géographiques obligatoires.

Le rapport dresse le bilan organisationnel et social de cette réorganisation. Le rapport présente tout d'abord les organigrammes cibles issues des fusions, les choix de localisation et leur mise en oeuvre. Il examine ensuite les mesures d'accompagnement individuelles et collectives qui ont accompagné la réforme et la perception des agents. Enfin le rapport met en perspective la réforme des DRAAF de 2015 et explore les possibilités d'amélioration de l'efficience et des conditions de travail dans les DRAAF fusionnées.

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Sommaire

RESUME
LISTE DES RECOMMANDATIONS
INTRODUCTION : LA REFORME ET LES PRINCIPES DE MISE EN OEUVRE

1. LES ORGANIGRAMMES CIBLES DEFINIS EN 2015 DANS CHAQUE REGION ONT ETE RAPIDEMENT MIS EN OEUVRE, DANS LE RESPECT DES PRINCIPES FIXES A L’ECHELLE NATIONALE MAIS DANS UNE TRAJECTOIRE NON PROGRAMMEE DE REDUCTION DES EFFECTIFS

1.1. Les organigrammes cibles ont permis de réaliser des regroupements tout en maintenant une certaine « proximité »
1.1.1. Des organigrammes conçus dans chaque région, sous le contrôle des préfets et en intégrant des choix parfois plus politiques que techniques
1.1.2. Le siège de la DRAAF et l’équipe de direction
1.1.3. L’organisation cible des services et leur localisation ont fait apparaître des stratégies diversifiées
1.1.4. Le cas particulier du secrétariat général et des fonctions support

1.2. Les principes fixés à l’échelle nationale ont servi de fil conducteur à une mise en oeuvre rapide et convergente de la réforme
1.2.1. La réforme, qui s’est faite sans modification substantielle dans les missions, a globalement valorisé les compétences des agents
1.2.2. La concertation a été conduite au sein des instances de dialogue social
1.2.3. Les agents n’ont pas eu l’obligation de changer de résidence administrative

1.3. Certaines actions au fil de l’eau – départs imprévus, choix des responsables - ont pu amener à adapter à la marge l’organisation cible
1.3.1. Des organigrammes conçus globalement à effectifs constants, une hypothèse constamment démentie depuis 2015
1.3.2. Les départs, parfois peu prévisibles et certaines opportunités ont amené à modifier à la marge les organigrammes
1.3.3. De rares modifications de localisation des agents
1.3.4. De nouvelles modifications sont en cours, sans lien direct avec la réforme de 2015

2. LA REFORME A EU DES IMPACTS D’INTENSITE VARIABLE SUR LES AGENTS, AFFECTE DURABLEMENT LES MANAGERS ET LES SERVICES, ET CONTRIBUE A CERTAINES PERCEPTIONS NEGATIVES DES EVOLUTIONS EN COURS

2.1. Un impact différent sur le territoire en fonction de la géographie initiale et de l’écart à la situation nouvelle
2.1.1. Les nouvelles régions dans la géographie européenne
2.1.2. Des impacts différents de la réforme de 2015 en fonction de la géographie

2.2. Une réforme qui a eu un effet positif sur le « stock » de compétences, mais qui a pu réduire leur disponibilité effective au service des politiques publiques, des territoires et des enjeux
2.2.1. Des bénéfices multiples
2.2.2. Sur certains sujets, le maintien des compétences est en péril
2.2.3. Mais la mise en place des nouvelles directions et certaines contraintes de leur fonctionnement ont pu donner un sentiment de moindre disponibilité à l’égard des partenaires

2.3. Couplée à la baisse des effectifs, la réforme de 2015 a eu un impact sur une grande partie des agents, et a modifié durablement le rôle de l’encadrement
2.3.1. La baisse des effec
tifs et la réduction du taux d’encadrement n’ont pas affecté les DRAAF de manière uniforme
2.3.2. Encadrants et agents ont été nombreux à être directement concernés
2.3.3. Des coûts récurrents non négligeables

2.4. Le dispositif d’accompagnement a joué son rôle à l’égard des agents et des services
2.4.1. Les mesures d’accompagnement des agents
2.4.2. Les mesures d’accompagnement des cadres et des collectifs de travail ont été appréciées

2.5. Sans en être la cause exclusive, la réforme de 2015 a pu contribuer à alimenter des symptômes de lassitude, de fatigue et de perte de sens, qui méritent une réponse coordonnée
2.5.1. La réforme a été mise en oeuvre, mais beaucoup d’agents apprécient négativement ses effets sur leurs conditions de travail
2.5.2. L’encadrement, chargé de mettre en oeuvre la réforme, a été moins disponible pour les enjeux techniques et les partenaires, ce qui a pu créer une insatisfaction tant pour eux que pour les agents qu’ils encadrent
2.5.3. Les attentes fortes sur les outils et les conditions matérielles de travail sont en partie déçues, et pas seulement pour des raisons techniques

3. EFFICIENCE DES DRAAF FUSIONNEES ET CONDITIONS DE TRAVAIL DE LEURS AGENTS : UNE REFORME A APPRECIER DANS LE CADRE GENERAL DE LA TRANSFORMATION DE L’ÉTAT

3.1. La réforme territoriale de 2015, avatar inattendu dans un processus continu de modernisation de l’action publique, peut être l’occasion d’une revue approfondie des missions et des conditions de leur exercice
3.1.1. Un processus continu et interministériel de modernisation de l’action publique - Éléments de parangonnage
3.1.2. Les mouvements en cours à l’échelle interministérielle ne sont pas sans impact sur le niveau régional
3.1.3. Les transformations des politiques publiques portées par le MAA

3.2. L’accroissement de l’efficience des (nouvelles) DRAAF peut s’appuyer sur l’amélioration des conditions de travail de ses agents
3.2.1. Finalement, le sens de la réforme de 2015 tarde à s’exprimer, alors que c’est une condition clé de l’amélioration des conditions de travail
3.2.2. Les conditions de travail des agents des DRAAF ont été affectées par un ensemble d’évolutions qu’il faut désormais consolider par des outils efficaces et des règles mieux adaptées
3.2.3. Améliorer l’efficience des relations national / régional / départemental

3.3. Décentraliser, différencier, déconcentrer : la loi 3D, une opportunité pour revoir la répartition des compétences et mission entre les différents échelons et opérateurs du MAA ?
3.3.1. Renforcer la légitimité du niveau régional, plutôt affaiblie au cours des cinq dernières années
3.3.2. Des DRAAF moins nombreuses, plus grandes pour porter des enjeux plus complexes : un nouveau management?
3.3.3. Après la création des DDI, conforter le travail interministériel à l’échelle régionale ?

RECOMMANDATIONS : PRESENTATION D’ENSEMBLE
ANNEXES

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Fiche technique

Type de document : Rapport d'étude

Pagination : 65 pages

Édité par : Ministère de l'agriculture et de l'alimentation

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