Contribution au bilan de la réforme des procédures d'information et de participation du public de 2016

Auteur(s) moral(aux) : Conseil général de l'Environnement et du Développement durable

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Présentation

La réforme issue de l’ordonnance du 3 août 2016 (ratifiée en mars 2018) a donné un contenu opérationnel à l’article 7 de la charte constitutionnelle de l’environnement de 2005 consacrant en droit français, le droit reconnu au plan international de toute personne à l’information et à la participation en matière d’environnement, (principe 10 de la déclaration de Rio, convention d’Aarhus). Un des apports majeurs de la réforme a été d’incarner ce droit fondamental dans un socle législatif (L. 120-1 du code de l’environnement) et de renforcer ou créer des procédures permettant de réaliser ces objectifs. La mission disposait de peu de recul pour procéder à un bilan de cette réforme, entrée en vigueur en 2017, voire pour certains éléments en mars 2018 (s’agissant des seuils liés au droit d’initiative ouvert à la société civile).

Le bilan présente des aspects positifs. De nouveaux maîtres d’ouvrage se sont emparés des nouveaux mécanismes participatifs et la dématérialisation de l’enquête publique est saluée. L’augmentation considérable du nombre de concertations préalables volontaires réalisées avec garant(s), à la demande des entreprises et des acteurs de l’aménagement, constitue un indicateur de réussite. La progression du nombre de garants, des missions de conseil et d’expertise de la Commission nationale du débat public (CNDP) attestent de la vitalité de la participation et placent cette institution au cœur d’un modèle français original et reconnu. Un changement culturel paraît amorcé, même si des progrès restent encore à faire.

Le bilan comporte aussi des points faibles comme le manque d’appropriation de certains dispositifs (droit d’initiative, droit de saisine sur un projet de réforme, procédure de conciliation) ou les inégalités, territoriales et sociales. Les recommandations formulées visent à renforcer le dispositif :

  • accélérer le changement culturel de la participation par une stratégie plus ambitieuse du ministère de la transition écologique et solidaire ;
  • développer l’évaluation de la participation, construire des outils partagés.

À court terme, il est impératif de stabiliser le droit issu de l’ordonnance :

  • rétablir la dimension présentielle de l’enquête publique ;
  • donner un contenu qualitatif à l’obligation redditionnelle.

La mission propose également de faciliter la conciliation en permettant une saisine de la CNDP par une seule partie, de généraliser les tiers garant pour les concertations préalables volontaires, d’ajuster le droit pour rendre effectifs les dispositifs d’ouverture à la société civile, de mettre en place un réseau de retour d’expériences et de partage de bonnes pratiques. Enfin, les enjeux de cohérence et de lisibilité appellent à un approfondissement de la réflexion pour faire du code de l’environnement le code directeur en matière de participation du public.

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Sommaire

Résumé
Liste des recommandations
Introduction

1. Une réforme de la participation globalement saluée mais freinée dans sa mise en œuvre

1.1. Une participation en amont fortifiée sous l’égide de la Commission nationale du débat public, aux pouvoirs accrus
1.1.1. Des débats publics sur des plans et programmes importants pour nos concitoyens
1.1.2. Une forte montée en puissance des concertations en amont
1.1.3. Un bilan mitigé pour d’autres avancées de la réforme : droit d’initiative, saisine de la CNDP sur un projet de réforme, conciliation
1.1.4. La France a comblé un retard, la portée de la participation est réelle et l’effet culturel sensible

1.2. Cette montée en puissance de la démocratie délibérative bute sur différents obstacles
1.2.1. Les moyens de la CNDP sous tension
1.2.2. La réforme n’est pas suffisamment connue et son appropriation est inégale
1.2.3. Un droit de la participation perçu comme complexe et peu lisible

1.3. Des enjeux essentiels : l’obligation de rendre compte et le continuum participatif
1.3.1. L’obligation de rendre compte, clé de voûte de l’édifice participatif, reste à préciser
1.3.2. Un pont entre l’amont et l’aval à consolider

1.4. Un besoin d’efficacité et d’efficience

2. La modernisation de la procédure en aval offre un bilan positif mais contrarié par les exceptions à la dimension présentielle de l’enquête publique

2.1. L’enquête publique et ses nouvelles procédures, notamment dématérialisées : un progrès reconnu
2.1.1. Une avancée à améliorer et concrétiser
2.1.2. Leçons tirées à ce jour de la dématérialisation

2.2. Des textes récents prévoient des exceptions au principe de la dimension présentielle posé par l’ordonnance de 2016
2.2.1. Des modifications législatives viennent réduire ou supprimer cette dimension présentielle
2.2.2. Des améliorations à développer et à rechercher pour un accès toujours plus important à l’information

3. La nécessité de conforter les avancées en matière de démocratie participative

3.1. Développer l’évaluation de la participation, construire des outils partagés
3.2. Accélérer le changement culturel de la participation grâce a. une mobilisation collective
3.3. Rendre effectives les dispositions de l’ordonnance qui ouvrent des droits de saisine a. la société civile
3.4. Stabiliser le droit issu de l’ordonnance
3.5. Renforcer la cohérence et améliorer la lisibilité du droit de la participation
3.6. Renforcer l’influence de la participation : préciser le contenu de l’obligation redditionnelle
3.7. Moderniser les outils de recueil des observations du public
3.8. Accélérer la transformation du modèle de développement dans tous les territoires
3.9. Consolider les moyens de la CNDP, en adéquation avec le développement de ses missions


Conclusion
Annexes

1. Lettre de mission
2. Tableau des dispositifs de participation du public du code de l’environnement
3. Procédures et délais : l’exemple de l’Allemagne
4. Schémas des procédures issues de la réforme de 2016
5. Focus sur des débats publics
6. Focus sur les concertations avec garants
7. Le tiers garant
8. Questionnaire adressé aux préfets et tableau de synthèse de l’enquête
9. Tableau sur l’articulation des codes de l’urbanisme et de l’environnement
10. Liste des personnes rencontrées
11. Glossaire des sigles et acronymes

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Fiche technique

Type de document : Rapport d'étude

Pagination : 122 pages

Édité par : Ministère de la transition écologique et solidaire

Collection :

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