Rapport d'information déposé (...) par la commission des finances, de l'économie générale et du contrôle budgétaire sur la recevabilité financière des initiatives parlementaires

Date de remise :

Auteur(s) : Gilles Carrez

Auteur(s) moral(aux) : Assemblée nationale. Commission des Finances, de l'Économie générale et du Contrôle budgétaire

Présentation

Selon l'article 40 de la Constitution du 4 octobre 1958, « les propositions et amendements formulés par les membres du Parlement ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait pour conséquence soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou l'aggravation d'une charge publique ». Présenté par le président de la commission des finances, le présent rapport revient sur les conditions de mise en oeuvre des règles relatives à la recevabilité financière des initiatives parlementaires.

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Sommaire

INTRODUCTION

PREMIÈRE PARTIE : LES TEXTES CONCERNÉS ET LES AUTORITÉS CHARGÉES DE PROCÉDER AU CONTRÔLE DE LA RECEVABILITÉ FINANCIÈRE

I. LES TEXTES SOUMIS À UN EXAMEN DE LA RECEVABILITÉ FINANCIÈRE
A. LES RÉVISIONS CONSTITUTIONNELLES
B. LES LOIS ORGANIQUES
C. LES LOIS ORDINAIRES
1. Le cas général
2. Les lois de finances et lois de financement de la sécurité sociale
3. Les lois de programmation et les annexes législatives
D. LES PROPOSITIONS DE RÉSOLUTION ET LES AUTRES ACTES PARLEMENTAIRES

II. LES DIFFÉRENTES AUTORITÉS EN CHARGE ET LES PROCÉDURES D’EXAMEN DE LA RECEVABILITÉ FINANCIÈRE
A. LE CONTRÔLE À DOUBLE DÉTENTE DES PROPOSITIONS DE LOI
1. Un contrôle souple effectué par le Bureau au moment du dépôt
2. Un contrôle incident effectué, sur saisine expresse, par le président de la commission des finances à l’occasion de la discussion
B. LES MULTIPLES FENÊTRES DE CONTRÔLE DES AMENDEMENTS
1. Le contrôle déconcentré lors de l’examen en commission
2. Le contrôle délégué lors de l’examen en séance
3. Le contrôle en pointillé des textes élaborés en commission mixte paritaire
C. L’INFORMATION DES PARLEMENTAIRES

 

DEUXIÈME PARTIE : UNE MISE EN OEUVRE DE L’ARTICLE 40 GUIDÉE PAR LA VOLONTÉ DE PRÉSERVER L’INITIATIVE PARLEMENTAIRE

I. LE CHAMP D’APPLICATION DE L’ARTICLE 40 EST LIMITÉ AUX ORGANISMES PUBLICS OU RELEVANT DE LA SPHÈRE PARAPUBLIQUE
A. LES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES FORMENT LE COEUR DU CHAMP D’APPLICATION DE L’ARTICLE 40
1. L’État et ses opérateurs
2. Les collectivités territoriales et leurs groupements
3. Les administrations de sécurité sociale
B. LES ORGANISMES APPARTENANT À LA SPHÈRE PARAPUBLIQUE FORMENT UNE PÉRIPHÉRIE AUX CONTOURS VARIABLES
1. Le principe : l’application d’un « faisceau d’indices »
2. Les structures parapubliques relevant a priori de l’article 40
C. LES ORGANISMES NE RELEVANT PAS SAUF EXCEPTION DU CHAMP D’APPLICATION DE L’ARTICLE 40 DE LA CONSTITUTION
1. Les « entreprises publiques »
2. Le financement de la formation professionnelle
3. Le logement social et l’effort de construction
4. Les organismes privés
5. Le cas spécifique des « fonds » interprofessionnels

II. L’ÉVALUATION DE L’INCIDENCE FINANCIÈRE SE FAIT PAR RAPPORT À LA BASE DE RÉFÉRENCE LA PLUS FAVORABLE À L’INITIATIVE PARLEMENTAIRE
A. LA RÉFÉRENCE PAR PRINCIPE AU DROIT EXISTANT
1. La législation en vigueur
2. La réglementation en vigueur
4. Le droit international et de l’Union européenne régulièrement applicable
5. Les jurisprudences des juridictions suprêmes nationales et internationales
6. Les situations de fait coutumières et légales
B. LA RÉFÉRENCE AU DROIT PROPOSÉ
1. Les différents textes en discussion
2. Les intentions claires et précises du Gouvernement
C. LE CHOIX DE LA BASE DE RÉFÉRENCE LA PLUS FAVORABLE
1. L’interdiction de combiner entre le droit existant et le droit proposé : la jurisprudence dite « beurre et argent du beurre »
2. L’exclusion du droit existant de la base de référence lorsque le droit proposé est radicalement nouveau

III. UNE DIMINUTION DES RESSOURCES PUBLIQUES EST TOUJOURS RECEVABLE À LA CONDITION D’ÊTRE CORRECTEMENT GAGÉE
A. LA DIMINUTION DES RESSOURCES PUBLIQUES DOIT ÊTRE CARACTÉRISÉE
1. La caractérisation juridique de la perte de recettes
2. L’assimilation de certaines opérations financières à des pertes de recettes est favorable à l’initiative parlementaire
3. Le cas particulier des recettes issues des sanctions et des pénalités
B. LA COMPENSATION D’UNE PERTE DE RECETTES EST RECEVABLE SOUS RÉSERVE DE L’EXISTENCE D’UN GAGE COHÉRENT ET RÉEL
1. Le gage doit être crédible
2. Le gage doit être correctement affecté

IV. SEULE LA CRÉATION D’UNE CHARGE PUBLIQUE CERTAINE ET DIRECTE ENTRAÎNE L’IRRECEVABILITÉ ABSOLUE DE LA DISPOSITION
A. UNE CHARGE PUBLIQUE DOIT ÊTRE JURIDIQUEMENT CERTAINE ET DIRECTE NONOBSTANT SON CARACTÈRE ÉVENTUEL OU FUTUR
1. Le lien entre la mesure proposée et la charge publique doit être certain et direct pour entraîner l’irrecevabilité de la disposition
2. Le caractère éventuel ou facultatif d’une charge est suffisant pour entraîner l’irrecevabilité de la disposition
B. IL EXISTE DE NOMBREUX CAS DANS LESQUELS LA CHARGE PUBLIQUE N’EST PAS CONSTITUÉE
1. Les dispositions dépourvues de toute portée normative
2. Les dispositions n’excédant pas la charge de gestion
3. Les dispositions s’appliquant indifféremment à des personnes situées dans et hors du champ de la recevabilité financière
4. Les dispositions relatives aux fusions de structures à des fins d’économies d’échelle
5. Les dispositions relatives à l’expérimentation d’une charge publique

 

TROISIÈME PARTIE : LA PROTECTION DU DOMAINE ET DE LA STRUCTURE DES LOIS DE FINANCES ET DES LOIS DE FINANCEMENT PAR LE CONTRÔLE DE LA RECEVABILITÉ ORGANIQUE

I. LA LOI ORGANIQUE RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES ET SES CONSÉQUENCES SUR L’INITIATIVE PARLEMENTAIRE
A. LA PROTECTION DU CONTENU DES LOIS DE FINANCES
1. Le domaine exclusivement réservé aux lois de finances
2. Le domaine partagé entre lois de finances et lois ordinaires
3. Les cavaliers budgétaires ou le domaine interdit aux lois de finances
B. LA PROTECTION DE LA STRUCTURE DES LOIS DE FINANCES
1. Les dispositions relevant de la première partie de la loi de finances
2. Les dispositions relevant de la seconde partie de la loi de finances
3. Le cas particulier des amendements de crédits

II. LA PROTECTION DU DOMAINE DES LOIS DE FINANCEMENT DE LA SÉCURITÉ SOCIALE
A. LES ORGANISMES ENTRANT DANS LE CHAMP DES LOIS DE FINANCEMENT DE LA SÉCURITÉ SOCIALE
1. Le champ des lois de financement
2. Les organismes hors champ des lois de financement
B. LE DOMAINE EXCLUSIVEMENT RÉSERVÉ AUX LOIS DE FINANCEMENT DE LA SÉCURITÉ SOCIALE
1. Les dispositions modifiant les conditions générales de l’équilibre financier de la sécurité sociale
2. L’affectation à un tiers de recettes de la sécurité sociale
3. La compensation des exonérations de cotisations et contributions sociales
C. LE DOMAINE PARTAGÉ : LE V DE L’ARTICLE L.O. 111-3 DU CODE DE LA SÉCURITÉ SOCIALE
1. Les dispositions relatives aux recettes et aux dépenses
2. Les dispositions relatives aux organismes qui financent et gèrent des dépenses relevant de l’ONDAM
3. Les autres dispositions élargissant le domaine partagé des lois de financement
4. Les dispositions empiétant sur le domaine organique
D. LES AMENDEMENTS RELATIFS AUX OBJECTIFS DE DÉPENSES DE LA SÉCURITÉ SOCIALE
1. La partition des lois de financement
2. Les amendements aux objectifs de dépenses
3. Les amendements aux prévisions de recettes

 

EXAMEN EN COMMISSION

ANNEXE N° 1 DONNÉES STATISTIQUES EN MATIÈRE DE RECEVABILITÉ FINANCIÈRE SOUS LA XIVE LÉGISLATURE

ANNEXE N° 2 LISTE DES CAVALIERS BUDGÉTAIRES CENSURÉS PAR LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL DURANT LA XIVE LÉGISLATURE

ANNEXE N° 3 LISTE DES CAVALIERS SOCIAUX CENSURÉS PAR LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL DURANT LA XIVE LÉGISLATURE

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Fiche technique

Type de document : Rapport parlementaire

Pagination : 182 pages

Édité par : Assemblée nationale

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