Texte intégral
Mesdames, Messieurs les Préfets,
Dans la continuité des interventions que vous avez entendues, je vous présenterai, au nom du Ministre d'Etat qui est actuellement en déplacement à la Réunion, les grandes lignes du budget de l'Intérieur avant d'évoquer les dossiers qui relèvent de mon ministère.
Le projet de budget 2006 approuvé hier en conseil des ministres est le premier budget bâti en application de la LOLF. Un de ses objectifs est de passer d'une culture de moyens à une culture de résultats.
Désormais, un bon budget n'est plus forcément un budget qui augmente mais celui qui permet, au moindre coût, d'atteindre les objectifs qu'on s'est fixés.
Il y a donc en théorie peu d'intérêt à comparer les budgets 2005 et 2006. Mais je sais que ça vous intéresse et je vais donc vous donner quelques chiffres.
I. Comme Thierry Breton et Jean-François Copé vous l'ont dit, la situation des finances publiques est très difficile. Toutefois, le budget du ministère de l'Intérieur et de l'aménagement du territoire est resté prioritaire, à 13,7 milliards d'euros.
A structure constante, les crédits de paiement des programmes augmenteront ainsi de 2,5 %, et même 3,8 % hors collectivités locales et aménagement du territoire. Le nombre d'emplois en équivalents temps plein travaillés est également en progression, pour se fixer à environ 186 000.
A) La police
Les moyens de la Police sont regroupés dans un " programme " budgétaire unique sous la responsabilité du DGPN, qui fait partie avec le programme Gendarmerie Nationale de la mission interministérielle " Sécurité intérieure ".
Pour atteindre les objectifs de performance qui lui sont assignés, le programme Police disposera de 8,6 milliards d'euros d'autorisations d'engagement et de 8 milliards d'euros de crédits de paiement.
Les moyens de fonctionnement, d'intervention et d'investissement sont en progression sensible.
Au total, le budget du programme Police Nationale hors masse salariale s'établira à 1.723 millions d'euros en autorisations d'engagement et à 1.110 millions d'euros en crédits de paiement, soit + 3,5 % à périmètre constant (+ 38 M d'euros).
La lutte contre l'immigration irrégulière bénéficiera en priorité des moyens nouveaux, notamment pour financer l'augmentation de places en CRA et leur fonctionnement, et pour accroître le nombre des reconduites à la frontière.
Les grands programmes LOPSI d'amélioration de l'équipement et de la protection des fonctionnaires seront poursuivis. Fin 2006, la Police nationale détiendra 105.800 SIG-SAUER et 78,4 % des policiers en seront dotés. Le taux de 100 % sera atteint dès 2007.
45.500 nouvelles tenues d'uniforme seront également achetées en 2006, ce qui devrait permettre de terminer les commandes nécessaires à l'équipement de tous les fonctionnaires.
Le " saut technologique " que le Ministre d'Etat a souhaité impulser à la police se traduira par l'arrivée de 500 caméras embarquées dans les véhicules complétant les 100 systèmes en place en octobre 2005 et de 1.000 pistolets à impulsion électrique. Le déploiement du système ACROPOL sera poursuivi sur une trentaine de nouveaux départements, pour un coût de 65 M d'euros.
Alors que l'Etat continue de réduire ses effectifs, 1.300 recrutements supplémentaires auront lieu dans la Police nationale, portant le total des flux de recrutements en 2006 à plus de 5.000. Ainsi à l'issue de la 4e année, 80 % des 6.500 recrutements supplémentaires prévus par la LOPSI seront intervenus.
Le niveau moyen des emplois du programme Police en 2006 s'établira à 147 588 équivalent temps plein travaillés, notion nouvelle de la LOLF.
Les crédits immobiliers seront, quant à eux, maintenus à un niveau élevé (331 M d'euros en AE, 140 M d'euros en CP), ce qui permettra la poursuite des grands chantiers en cours :
- les grands projets immobiliers de Lille et de Lyon ;
- la mise en chantier de commissariats à Château-Thierry, Meyzieu, Montereau et Voiron ;
- la création d'un pôle immobilier " Renseignement " à Levallois-Perret ;
- l'accélération du programme gouvernemental de création de centres de rétention administrative.
Le budget 2006 assure, par ailleurs, le financement de la troisième tranche de la réforme des corps et carrières.
Cette réforme est particulièrement exemplaire, car elle est globale : les aspects statutaires ou pécuniaires pour les agents sont indissociables des aspects fonctionnels et de la réorganisation des services et des conditions d'emploi des fonctionnaires de police.
Pour le corps d'encadrement et d'application, le "repyramidage" et le financement de 3 000 habilitations OPJ supplémentaires permet le renforcement de l'encadrement intermédiaire. Pour le corps de commandement, le nouveau statut du corps accompagne la déflation programmée des effectifs.
Le corps de conception et de direction fera l'objet d'un reclassement conforme au nouveau statut avec fusion des grades de commissaire et de commissaire principal.
Au total, en 2006, 41 millions d'euros de mesures catégorielles seront consacrées à la mise en uvre de la réforme des corps et carrières.
L'effort financier de l'Etat sera toutefois bien supérieur. Il comprendra aussi à hauteur de 18 M d'euros le surcoût en année pleine des mesures indiciaires entrées en vigueur le 1er juillet dernier.
B) Le ministère de l'Intérieur "hors police"
La modernisation de l'administration.
Le PLF 2006 s'inscrit naturellement dans la perspective de l'effort déjà engagé en faveur de la réforme de l'Etat. Le ministère de l'Intérieur et de l'aménagement du territoire a souvent montré la voie dans ce domaine. Il doit continuer à y tenir toute sa place.
Le PLF dégage ainsi les ressources nécessaires à la poursuite de grands projets innovants et structurants.
- Il s'agit notamment du nouveau système d'immatriculation des véhicules (SIV), qui doit permettre à terme la dématérialisation de près de 60 % des 23 millions d'opérations touchant à l'immatriculation des véhicules. Les démarches des usagers et des professionnels seront simplifiées notamment par l'utilisation d'Internet.
Les préfectures, en complément de leur compétence générale sur l'immatriculation, élargiront leur rôle au contrôle et au conseil auprès des professionnels.
La réduction potentielle des emplois affectés aujourd'hui à la délivrance des cartes grises est évaluée à 500 emplois d'ici 2010, qui donneront lieu à des requalifications de catégorie C en B.
L'investissement prévu est de plus de 13 M? entre 2005 et 2009, dont 7,38 M d'euros en autorisation d'engagement et 3,90 M d'euros en crédits de paiement en 2006.
- Je pense également à l'introduction de la biométrie dans les documents d'identité, avec la généralisation, dès 2006, du passeport électronique.
Le coût du dispositif est de 62,5 M d'euros en autorisations d'engagement et 19 M d'euros en crédits de paiement. La formule retenue est celle d'une production centralisée et externalisée des titres, ce qui conduira à terme à alléger les tâches des préfectures. Le déploiement se réalisera de manière progressive, mais selon un calendrier resserré. Avant la fin de cette année, la délivrance des passeports électroniques sera opérationnelle à Paris et pour les départements de la petite couronne. Au printemps 2006, le dispositif sera généralisé à tous les départements de métropole et d'outre-mer.
Le passeport électronique constitue la 1ère étape d'une modernisation plus globale des titres d'identité, destinée à renforcer la lutte contre la fraude et à procurer aux Français une sécurité accrue. Des éléments de biométrie seront à terme introduits dans la carte nationale d'identité, selon des modalités juridiques et financières qui restent à préciser.
Les moyens de fonctionnement courant sont en outre préservés, de même que les nécessaires travaux d'aménagement et d'entretien immobiliers.
Les crédits de fonctionnement ont été globalement préservés et reconduits à l'identique par rapport à 2005 avec 230 M d'euros. J'insiste sur l'effort que représente cette dotation dans le contexte actuel de recherche d'économies. Il permet aux préfectures de conserver une marge de manuvre dans leur gestion courante et de préserver les acquis de la globalisation.
S'agissant du patrimoine immobilier du ministère, le PLF 2006 permet de maintenir un effort important de modernisation des locaux des préfectures avec des moyens financiers significativement accrus pour le programme national d'équipement, doté de 59 M d'euros en autorisations d'engagement (dont 28 M d'euros de mesures nouvelles) et de 53 M d'euros de crédits de paiement (dont 8 M d'euros de mesures nouvelles).
Ces dotations permettront de réaliser ou d'amorcer des opérations visant à rationaliser les implantations (préfectures du Nord et du Vaucluse, sous-préfecture de Dunkerque), à les adapter aux nouveaux besoins des usagers ou des services (préfectures de Meurthe-et-Moselle et de la Loire, centres opérationnels et états-majors de zone) ou à les sécuriser (préfectures de la Haute-Vienne, du Rhône, de la Haute-Corse, sous-préfecture de Boulogne-Billancourt).
Les mesures nouvelles au bénéfice des personnels administratifs et techniques atteignent près de 11 M d'euros (au lieu de 7 M d'euros en 2005). Elles traduisent la volonté du Ministre d'Etat de mieux reconnaître les compétences des personnels territoriaux et d'administration centrale, en valorisant le rôle déterminant qu'ils jouent dans le fonctionnement de l'Etat.
Les actions engagées ces dernières années dans le cadre du plan d'action stratégique du secrétariat général et de la directive nationale d'orientation (DNO) des préfectures seront donc poursuivies.
Première priorité, la poursuite du rattrapage indemnitaire et l'harmonisation entre les filières.
Un plan de rattrapage a été engagé en 2002 pour faire disparaître les écarts de rémunérations entre le ministère de l'Intérieur et les autres départements ministériels et supprimer les disparités entre les filières administratives et techniques. Le rattrapage par rapport aux moyennes interministérielles est désormais atteint pour les agents de catégorie C et les grades de base des catégories B et A.
Dans le cadre du PLF 2006, une nouvelle tranche de 6 M d'euros a été obtenue, qui porte la progression du régime indemnitaire, toutes filières et catégories confondues, à 40 % depuis 2002 (soit 20 M d'euros).
La deuxième priorité est de renforcer les mesures de requalification et de repyramidage.
Le ministère va connaître à court terme plusieurs évolutions majeures, comme le quasi doublement des départs à la retraite d'ici 2010-2015, mais aussi la transformation des missions, comme le prévoient la stratégie ministérielle de réforme et la directive nationale d'orientation.
Dans ce contexte, il est capital d'améliorer les progressions de carrière, afin de renforcer la motivation individuelle et de répondre au besoin d'emplois plus qualifiés. Un plan de gestion des ressources humaines sur 5 ans (2006-2010) a été finalisé, après une large discussion. Je vous en rappelle les grandes lignes :
- La suppression, d'ici 2010, de 1.500 emplois en administration centrale et en préfectures, par le non-remplacement de départs à la retraite.
- Une fusion des corps administratifs (préfectures, police, administration centrale), permettant de passer de 12 corps (16 en comptant ceux de l'outre-mer) à 4 corps. J'y reviendrai dans quelques instants.
- Enfin, la requalification de 4.700 postes en 5 ans, de catégorie C en B et de B en A.
Les suppressions d'emplois permettront d'autofinancer les mesures de requalification, qui s'accompagneront d'un programme de formation ambitieux (1,5 % de la masse salariale contre un peu moins de 1 % aujourd'hui). Sur 5 ans, les promotions et avancements de grade auront ainsi presque doublé.
A terme, cela signifie moins d'activité de guichets mais plus de cadres, mieux payés et mieux formés. Le plan est donc construit sur une logique " gagnant/gagnant ".
En 2006, les suppressions d'emploi concerneront 175 postes, dont 156 en préfectures et 19 en administration centrale. La très grande majorité correspond à des emplois vacants fin 2005, ainsi qu'à des transferts d'emplois, notamment vers les directions du commerce et de l'artisanat. Au total, le niveau de l'emploi réel dans les préfectures restera donc stable.
Ces mesures permettront de financer la requalification de 670 postes administratifs, pour un coût total de 2,7 M d'euros, dont 616 en préfectures (pour 2,2 M?) et 54 en administration centrale. Cela représente un effort deux fois et demi supérieur à celui de 2005.
S'agissant des 616 emplois requalifiés en préfecture, ils se décomposent comme suit :
Pour la catégorie A : création de 26 emplois d'attachés supplémentaires ouverts à la promotion interne et de 50 emplois d'attachés principaux de 2ème classe supplémentaires ouverts à l'avancement de grade.
Pour la catégorie B : création de 60 emplois de secrétaire administratif de classe normale supplémentaires ouverts à la promotion interne, création de 50 emplois de secrétaire administratif de classe supérieure et de 100 emplois de secrétaires administratifs de classe exceptionnelle, au titre de l'augmentation des avancements de grade.
Pour la catégorie C : création de 200 emplois d'adjoints ouverts à la requalification des agents administratifs, ainsi que de 100 emplois d'adjoints administratifs principaux de 2ème classe et de 30 emplois d'adjoints administratifs principaux de 1ère classe supplémentaires ouverts à l'avancement de grade.
Dans un contexte général d'économies et de restrictions, le budget 2006 permettra au ministère de l'intérieur et de l'aménagement du territoire de voir sa marge d'action progresser et de préserver sa capacité de modernisation.
Ces évolutions doivent servir les choix politiques que le Ministre d'Etat veut impulser, mais elles nous incitent aussi à une plus grande responsabilité.
Pour la première fois, le ministère est placé en situation de rendre compte de ses performances. Il s'agit là d'un enjeu de bonne gestion et je veux que les services soient exemplaires. Chaque centime d'euro que nous recevons doit être utilisé de la façon la plus efficace et doit pouvoir être justifié devant les Français.
Il faudra donc que l'ensemble des agents apprenne à connaître les objectifs que nous nous sommes assignés dans le cadre de la LOLF, ainsi que les indicateurs de performance qui y sont associés. La démarche que Nicolas SARKOZY nous assigne est ambitieuse.
C'est pourquoi il a veillé à ce que vous disposiez des moyens nécessaires. Nous ne doutons pas que les résultats seront au rendez-vous.
Voilà ce qui me semblait utile de vous dire concernant notre Ministère. Permettez-moi d'évoquer avec vous plusieurs points essentiels. Dans le prolongement de la présentation du PLF pour 2006 qui vous a été faite, je vous préciserai les grandes lignes du budget des collectivités locales. Je ferai, ensuite, le point avec vous sur quelques grands chantiers en cours et évoquerai, enfin, quelques nouveaux dossiers prioritaires sur lesquels vous recevrez prochainement les instructions utiles.
II. En ce qui concerne les aspects collectivités du Projet de loi de finances, je vous préciserai quelques grandes données, étant entendu que mon intervention auprès du Comité des finances locales hier soir vous sera distribuée.
Sachez, tout d'abord, que le "contrat de croissance et de solidarité" a été renouvelé pour 2006, ce qui permet à la plus grande partie des concours financiers de l'Etat de progresser en tenant compte de l'inflation et d'une partie de la croissance. Cet effort se traduira en 2006 par un coût supplémentaire pour l'Etat de plus d'1 milliard d'euros.
Vous conviendrez donc avec moi que celui-ci n'a pas appliqué aux collectivités les sacrifices qu'il s'est, pourtant, imposé à lui-même. Les collectivités territoriales bénéficient donc cette année encore d'un traitement particulier.
S'agissant plus spécialement des communes, cette reconduction du contrat de croissance permettra de procéder à la répartition de la DGF dans des conditions à la fois équilibrées et solidaires.
Compte tenu d'un taux de progression de la DGF de 2,73 % cette année, la reconduction du "contrat" permettra de "caler" l'indexation des différentes parts de la dotation forfaitaire des communes sur la limite haute de leurs fourchettes respectives.
Cette indexation de la dotation forfaitaire ne remettra pas en cause l'alimentation de la dotation de solidarité urbaine telle que prévue par le plan de cohésion sociale : la DSU progressera donc, à nouveau, de 120 M d'euros.
Dans cette logique de solidarité, la Dotation de Développement Rural (DDR) est un vecteur adapté à la création d'un dispositif de maintien des services publics en milieu rural.
J'ai donc souhaité que soient redéployés 20 M d'euros au sein de l'enveloppe globale de la DDR, laquelle s'élève à près de 124 M d'euros. Une enveloppe départementale inversement proportionnelle à la densité de votre département vous sera attribuée.
Ce nouveau dispositif sera ouvert aux communes et ne sera pas seulement réservé aux EPCI traditionnellement éligibles à la DDR. Dès 2006, il sera à votre disposition pour soutenir les projets structurants qui sont d'ores et déjà prêts ou qui émergeront de la concertation que vous menez en ce moment à la demande du Ministre d'Etat.
Par ailleurs, et en ce qui concerne les départements, alors que la LOLF place la logique de la performance au cur des politiques publiques, la fraction principale de la 1ère part DGE apparaît inefficace pour la plupart des départements puisque son effet de levier pour soutenir l'effort d'investissement est particulièrement faible.
Le ministère des Finances a donc souhaité que la 1ère part de la DGE des départements soit supprimée et ce, dans un souci de rationalité. Bien entendu, cette suppression de la première part de la DGE des départements ne se fera pas sans contrepartie.
Surtout, tous les départements dont le taux de concours réel, sur les années 2002 à 2004, dépassait 3,25 %, verront leur DGF abondée d'un montant équivalent au montant de la DGE qui dépassait ce seuil.
70 départements sont concernés, pour un montant total de 74 M d'euros. Ce sont les départements ruraux qui en bénéficieront tout particulièrement.
Il faut noter que les droits de mutation dont les départements bénéficient ont, quant à eux, progressé d'année en année (+ 57 % entre 2000 et 2004), atteignant les 5,8 milliards d'euros.
Cette constante progression relativise d'autant les propos des présidents de conseils généraux qui critiquent les modes de compensation de transferts de compétences par l'Etat.
Enfin, le projet de loi de finances 2006 sera l'occasion de poursuivre la mise en uvre des transferts prévus par la loi du 13 août 2004 en fournissant aux collectivités les outils adaptés à la gestion de leurs nouvelles compétences.
Permettez-moi de vous rappeler que ces transferts de charge sont évalués de manière contradictoire et transparente, dans le cadre de la Commission consultative sur l'évaluation des charges.
Pour 2006, le droit à compensation des départements est estimée à 240 M d'euros, intégrant les transferts 2005. Les transferts de 2006 concerneront le transfert de la gestion des routes nationales (160 M d'euros) et des personnels du STIF. S'agissant de la TSCA qui leur est attribuée en 2006, elle intègre également la suppression de la vignette, à hauteur de son montant 2004, soit 133 M d'euros.
En revanche, la modulation départementale de cette taxe n'aboutira pas.
Elle serait, en effet, difficilement conciliable avec la garantie de la compensation "à l'euro près", et ne constituerait pas un vrai progrès en termes d'autonomie financière au vu des mécanismes de péréquation à mettre en uvre pour compenser la répartition très inégale de son assiette. La sécurité d'une TSCA ajustée au droit de compensation de chaque département nous semble donc préférable.
S'agissant, enfin, de la TIPP, pour 2006, le droit à compensation des régions est estimé à près de 945 M d'euros.
Le PLF procède comme prévu à la régionalisation des fractions de tarifs.
Les dispositions qui permettront aux régions de moduler, à la hausse comme à la baisse, le taux régional à compter du 1er janvier 2007 figureront en loi de finances rectificative.
III. Parmi les chantiers en cours, j'évoquerai successivement tout ce qui relève de l'acte II de la décentralisation, le projet de loi sur la fonction publique territoriale et la réforme des polices municipales.
En ce qui concerne l'Acte II, nous parvenons à la fin du bouclage de quelques dossiers très sensibles.
D'abord, j'ai tenu, mardi 27 septembre, une réunion de la Commission nationale de conciliation qui, par 7 voix contre 3, a donné un avis favorable aux projets d'arrêtés de mise à disposition des TOS pour les collèges et les régions.
Les projets d'arrêtés de mise à disposition seront transmis pour avis dans les prochains jours aux CTP locaux du Ministère de l'Education Nationale.
C'est la dernière formalité avant la signature, fin octobre, de ces textes par le ministre de l'Education nationale et moi-même.
A ce moment là, je souhaiterais que vous transmettiez ces arrêtés signés aux exécutifs locaux. Nous serons ainsi dans la dernière étape de la phase préparatoire à la publication du décret de partition des services ou parties de services que le ministre de l'Education Nationale publiera au début 2006. Il vous incombera de favoriser le dialogue au plan local en mettant en place, dès la signature des arrêtés de mise à disposition, les commissions locales tripartites qui participeront à l'élaboration du décret de partition.
La composition de ces commissions comprendra l'Etat, les collectivités locales et les représentants du personnel de l'Etat.
A partir de la publication de ce décret, les personnels auront deux ans pour faire valoir leur droit d'option.
S'agissant, maintenant, de la mise à disposition et de la préparation du transfert des personnels des DDE, une circulaire vous a été adressée le 10 août dernier par le ministre de l'Equipement. La version finale de cette circulaire était sensiblement différente des projets qui avaient pu circuler y compris dans les DDE et les Conseils généraux.
Je compte sur vous pour être très impliqués dans ce dispositif et rester en particulier vigilants sur le strict respect du calendrier et des procédures prévues par la loi du 13 août 2004.
Le risque est que les choses deviennent un peu confuses et que l'on mélange les problèmes de mise à disposition des personnels intervenant sur les routes départementales (qu'on soit en article 6 ou en article 7) et la mise à disposition des personnels, notamment d'ingénierie, concernés par le transfert des routes nationales. Ce second sujet étant, vous l'avez sans doute observé, moins consensuel que le premier.
Faute, pour l'instant de mise à disposition individuelle des personnels, les présidents de Conseils généraux ont le sentiment d'un manque de transparence, dès lors, notamment pour les départements qui n'avaient pas procédé à la partition, que l'on commence à réorganiser les services de la DDE.
Dans ces départements, il ne vous aura pas échappé que les maires qui voient disparaître une subdivision de la DDE ne manquent pas de faire le rapprochement avec le débat sur l'avenir des services publics en milieu rural.
Il est donc important que vous veilliez personnellement à ce que les choses soient faites d'une part, dans la plus grande concertation avec les départements, d'autre part, en veillant au respect scrupuleux de la loi qui, normalement, doit tout solutionner.
Enfin, sur les dossiers sociaux, je suis en mesure de vous préciser les éléments suivants :
- Concernant le RMI, je vous confirme que les 435 millions d'euros promis aux départements par le gouvernement de Jean-Pierre Raffarin ont été inscrits dans la loi de finances rectificative 2005 et seront donc versés début 2006.
- Concernant la recentralisation des dépenses de santé, j'ai obtenu l'accord de mon collègue de la santé, Xavier Bertrand, pour assouplir le délai de mise au point des conventions pouvant intervenir entre l'Etat et les départements.
Nous avons mis à profit ce temps pour qu'une information complète puisse vous être apportée sur le calcul des montants de DGD récupérée par l'Etat.
- J'appelle également votre attention sur la nécessité de votre investissement personnel dans la constitution de la Maison départementale des personnes handicapées.
Deux circulaires vous ont été adressées sur ce sujet par les ministres concernés les 24 juin et 10 juillet derniers.
Compte tenu de la dimension très interministérielle de cette démarche (puisqu'elle concerne tout à la fois des personnels des Inspections Académiques, des DDASS et des DDTE), il est indispensable que vous vous engagiez personnellement dans la constitution du Groupement d'Intérêt Public support, et que vous veilliez au plein engagement des différents services de l'Etat concernés par cette démarche.
Je pense tout particulièrement à la mise à disposition des personnels de l'Etat actuellement mobilisés dans le cadre du dispositif d'évaluation et d'orientation des personnes handicapées (COTOREP, Site pour la vie autonome)
Il nous faut très clairement éviter de reproduire ce que nous avons connu lors du transfert du RMI où les départements ont eu le sentiment d'un certain manque de transparence de la part des services extérieurs de l'Etat quant à la mise à l'évaluation des effectifs concernés par la compétence.
Le législateur avait dû intervenir pour préciser que si, par hasard, l'effectif affecté aux missions transférées avait diminué l'année précédant le transfert, il conviendrait de prendre en compte l'effectif au 31 décembre 2002.
Les objectifs assignés par la loi relative à l'égalité des chances et des droits des personnes handicapées sont lourds pour les collectivités territoriales, y compris financièrement. Les départements semblent toutefois faire preuve d'une réelle bonne volonté sur ce dossier et mettent à profit l'expérience acquise dans la gestion de l'APA pour se préparer à l'échéance du 1er janvier 2006.
Il vous revient de vous assurer qu'aucun grain de sable, qui pourrait être, en l'occurrence, l'attitude d'un DDASS peu partageur, ne vienne enrayer cette mécanique.
Voici maintenant deux projets relatifs aux personnels qui étaient dans les cartons à mon arrivée et que j'ai souhaité réactualiser:
- Le projet de loi relatif à la fonction publique territoriale, tout d'abord. Il sera déposé au Sénat avant la fin de l'année et se traduira par les deux orientations suivantes.
Notre première mission est de rendre la fonction publique territoriale plus attractive. Cela passera par une meilleure formation des agents, un renforcement de leur mobilité et une plus grande prise en compte de leurs expériences professionnelles.
Notre second objectif est de parvenir à plus de souplesse dans la gestion des ressources humaines, de mieux répondre aux besoins des collectivités sans toutefois remettre en cause les principes fondamentaux du statut de la fonction publique territoriale. Je souhaite favoriser le recrutement en réformant le contenu et le déroulement des concours.
Cela signifie concrètement qu'il faut développer le nombre de concours sur titre avec l'organisation d'une épreuve pour apprécier uniquement le profil et la motivation des candidats.
S'agissant, en second lieu, des polices municipales, j'ai négocié un protocole d'accord qui propose un ensemble de mesures visant à accélérer la professionnalisation de ces polices et par-là même leur reconnaissance. Il m'a été indiqué quelques heures avant la signature prévue que certains syndicats refusaient finalement de signer car ils trouvaient que les mesures n'étaient pas suffisantes, en tout cas... avant le 4 octobre !
J'ai eu l'occasion de m'exprimer aux 1ères Assises des polices municipales à Chalon-sur-Saône la semaine dernière et ai dit que j'espérais que les syndicats reviennent à la raison. La porte de mon bureau leur est, bien entendu, encore ouverte.
IV. Parmi les dossiers de long terme sur lesquels vous avez un rôle majeur à jouer, je souhaite rouvrir deux pistes de réflexion qui se recoupent en partie et sur lesquelles vous recevrez à l'automne par circulaire des instructions précises de la part du Ministre d'Etat : l'intercommunalité et le contrôle de légalité.
Nicolas Sarkozy vous avait dit, le 20 juin dernier, qu'il s'interrogeait sur la manière dont l'intercommunalité s'est bâtie en France ces dernière années, privilégiant de toute évidence une approche formelle qui faisait qu'aujourd'hui, l'essentiel du territoire était couvert au détriment d'une intercommunalité de projet et de mutualisation des moyens.
Au début de l'été, le rapport Mariton a confirmé mes propres interrogations qui ont été encore amplifiées par le projet de rapport de la Cour des Comptes qui sortira en fin d'année sur le sujet.
Dans tous les cas, le constat est accablant :
- Les périmètres retenus ne sont pas le plus souvent pertinents, ce qui empêchera de bâtir durablement à partir des intercommunalités existantes une véritable politique d'aménagement du territoire.
- L'intérêt communautaire est souvent flou, voire inexistant.
- L'intercommunalité n'a pas contribué à mieux maîtriser les dépenses des collectivités locales: l'optimisation de la gestion des équipements existants est faible. Lorsqu'une compétence est prise par l'intercommunalité, cela se traduit rarement par une réduction corrélative des dépenses des communes.
Enfin, en dehors du fait que le paysage politique et administratif a été rendu encore plus illisible à nos concitoyens, les intercommunalités prospèrent avec à côté la persistance de nombreux SIVU, SIVOM, s'appuyant sur des périmètres non homogènes et gérant des compétences qui devraient relever des intercommunalités.
L'inflation des intercommunalités a rendu souvent nécessaire la création de pays pour les coordonner, ce qui crée un nouvel échelon de gestion.
Cela ne peut plus durer.
L'intercommunalité est un sujet sérieux qui doit permettre en zone urbaine, à une ville et aux communes voisines de développer un projet d'agglomération, et, en zone rurale, à des petites communes de prendre leur destin en main pour mieux gérer les services publics.
Ne nous le cachons pas : après avoir rappelé les pouvoirs importants dont vous disposez pour arrêter les périmètres et ensuite exercer votre contrôle de légalité, la Cour des comptes regrette que ces pouvoirs n'aient pas été utilisés à plein. Sachez que je vous soutiendrai toujours face à des élus de l'opposition mais aussi de la majorité qui voudraient faire n'importe quoi.
Vous devrez ne retenir comme périmètres pertinents que ceux cohérents en terme de bassins de vie, de bassins d'emploi, de zones de chalandises, de flux de transport et exiger que l'intercommunalité envisagée soit avant tout une intercommunalité de projet.
Tout comme dans le domaine des étrangers, nous n'accepterons plus de "mariages blancs" en matière d'intercommunalité. Ce n'est pas tant l'intérêt financier qui doit pousser à se rassembler pour ensuite partager un gâteau plus grand, mais la volonté de mieux maîtriser l'avenir et les finances d'un territoire.
S'agissant, tout d'abord, de l'exercice effectif des compétences des EPCI, vous vous assurerez que les démarches devant conduire dans chaque EPCI à une définition de l'intérêt communautaire avant le 18 août 2006 ont bien été entreprises et que cet intérêt rassemble, pour les principaux services publics locaux, les compétences structurelles.
A l'expiration de ce délai, je vous rappelle que les EPCI au sein desquels l'intérêt communautaire n'aura pas été défini, deviendront titulaires de l'intégralité des compétences concernées, ce qui signifie que les communes ne pourront plus intervenir dans le champ de ces dernières.
Il vous appartiendra alors de procéder à la modification des statuts afin de constater ce transfert intégral de compétences prévu par la loi, étant entendu qu'il est désormais exclu de repousser une nouvelle fois cette échéance.
Pour éviter d'en arriver à cette situation extrême, il vous appartient d'assister au maximum les élus dans cette démarche en facilitant autant que possible leur perception de la notion complexe d'intérêt communautaire et des enjeux qui s'attachent à sa définition.
D'une manière générale, les transferts de compétences aux EPCI ont vocation à dessaisir les communes qui ne peuvent plus intervenir dans le champ de ces compétences.
Dès lors, vous devez veiller, dans le cadre de votre mission de contrôle de légalité, à sanctionner systématiquement toute intervention des communes dans les matières ayant fait l'objet d'un transfert de compétences aux EPCI dont elles sont membres.
Par ce biais, vous inciterez les EPCI à mettre en uvre plus globalement et plus rapidement leurs compétences.
En outre, il n'est plus possible d'entretenir le flou qui caractérise aujourd'hui la répartition des moyens entre les EPCI et leurs communes membres.
La loi a prévu que les transferts de compétences entraînaient les transferts des moyens nécessaires à leur mise en uvre. Ainsi, les biens matériels doivent faire l'objet de mises à disposition formellement constatées au travers de procès verbaux établis contradictoirement entre l'EPCI et ses communes membres.
Les services suivent également les compétences et doivent être transférées aux EPCI dans les conditions prévues par le code général des collectivités territoriales.
Si la loi du 13 août 2004 a introduit des dérogations à ces principes notamment au travers des mises à disposition de services, elle n'a pas remis en cause la nécessité de formaliser la répartition des moyens décidée par les élus.
Je vous demande donc la plus grande vigilance quant au respect de ces règles.
Enfin, il n'est pas envisageable d'évoquer les compétences des EPCI sans rappeler que la vocation première de ces structures consiste à élaborer et à mettre en uvre des projets de développement et d'aménagement de l'espace en appréhendant les problématiques locales à une échelle territoriale pertinente.
Ces réflexions relèvent au premier chef de la responsabilité des élus, mais en tant que représentants de l'Etat, vous ne pouvez être absents de ces débats. Je compte sur vous pour que ces enjeux ne soient pas oubliés.
Ma seconde priorité est de voir la cohérence de la carte intercommunale se renforcer. La Cour des comptes stigmatise notamment le caractère trop exigu des périmètres communautaires qui ne permettent pas d'apporter des réponses pertinentes aux problématiques locales. Cette critique porte notamment sur les zones rurales où bon nombre de communautés de communes n'atteignent pas une taille leur permettant d'être un véritable outil du développement local.
En zones urbaines, trop souvent les communautés, et en particulier les communautés d'agglomération, ne couvrent pas de façon suffisamment large les aires urbaines sur lesquelles elles sont assises pour pouvoir structurer efficacement les relations entretenues par les villes-centres avec leurs communes périphériques.
La loi du 13 août 2004 a institué une procédure de fusion facilitant le regroupement de plusieurs EPCI en un seul. N'hésitez pas à la proposer aux élus et ce, d'autant plus que le législateur vous a reconnu un pouvoir d'initiative comparable à celui dont vous disposez en matière de création d'EPCI.
Contrairement aux procédures classiques d'extension de périmètre qui impliquent toujours l'accord des nouvelles communes, cette procédure fait jouer la règle de la majorité qualifiée qui peut permettre de dépasser les réticences de certaines communes lorsque la cohérence d'ensemble d'un projet le justifie. Lorsque des communautés de communes défensives contre une ville ont été constituées, votre priorité sera de recoller les morceaux du puzzle.
A l'inverse, la constitution d'enclaves dans le périmètre d'EPCI existants, désormais autorisée par l'article L. 5211-18 du CGCT, ne doit être acceptée que dans un nombre de cas très limités et justifiés par le contexte local.
Enfin, chaque fois que cela est envisageable, la superposition des structures de coopération locales sur un même territoire doit être évitée. Ces situations, qui, d'une part, pèsent sur les budgets locaux et donc sur les contribuables et, d'autre part, obscurcissent la répartition des responsabilités locales ne peuvent plus être acceptées.
Si les EPCI à fiscalité propre ont vocation à regrouper la quasi-totalité des communes françaises, la création ou le maintien de syndicats de communes ou de syndicats mixtes ne doivent, quant à eux, être envisagés que lorsque qu'ils sont véritablement justifiés.
La question du maintien des syndicats qui, au fil du temps, ont vu leurs compétences s'amenuiser au profit d'autres EPCI à fiscalité propre doit donc systématiquement être posée.
Je souhaite que toutes ces questions soient abordées dans le cadre d'une réflexion globale sur la cohérence de la carte intercommunale dans vos départements respectifs.
A cette fin, vous élaborerez, courant 2006, en étroite concertation avec les élus notamment dans le cadre de la commission départementale de la coopération intercommunale, un schéma prospectif du développement de l'intercommunalité listant et programmant les évolutions souhaitables.
Le renforcement de la cohérence des périmètres des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, la suppression des syndicats devenus inutiles, la rationalisation des transferts de compétences devront guider vos réflexions dans cette démarche. Il ne s'agit pas d'un nouveau dispositif contraignant prévu par la loi mais d'un instrument concerté de proposition et de dialogue sur lequel vous vous appuierez dans le cadre d'un échange régulier avec les élus.
Enfin, je tiens à vous rappeler que les pays sont des territoires de projets mais ne constituent en aucun cas un nouvel échelon administratif s'ajoutant à ceux que je viens d'évoquer, et en tout état de cause, en aucun cas, un échelon de gestion.
Fondés sur une logique d'association volontaire, les pays délimitaient ainsi des territoires présentant une cohésion géographique, culturelle, économique ou sociale au sein desquels les collectivités locales définissent un projet commun de développement.
Depuis, le législateur a permis une contractualisation sans qu'il y ait nécessairement création d'un pays avec la personnalité morale. On peut aujourd'hui clairement se poser la question de l'intérêt même de cet échelon.
Si des contrats peuvent être signés en application du volet territorial des contrats de plan Etat Régions dans le cadre des pays, nous pouvons par la suite envisager qu'ils le soient également par des communautés de communes au périmètre élargi ou des ententes intercommunales regroupant plusieurs communautés.
En tout état de cause, les structures existantes de pays n'ont pas vocation à assurer la maîtrise d'ouvrage des projets concernés. En effet, d'une manière générale, la mise en uvre opérationnelle des actions regroupées au sein des chartes de pays doit prioritairement être réalisée par les communes et les EPCI à fiscalité propre. Il vous appartient là aussi d'être extrêmement vigilant en terme de contrôle de la légalité.
Sur ce sujet sur lequel vous avez une responsabilité et qui a vu le quantitatif nuire au qualitatif, je vous demande la plus grande vigilance et une rigueur extrême tout en veillant à ce qu'il y ait un dialogue permanent et constructif avec les élus de votre département. Cela pourra être facilité par la réflexion que vous conduisez actuellement sur les services publics en milieu rural.
Je vous demande, par ailleurs, d'exercer en matière d'intercommunalité un contrôle de légalité rigoureux et ne pas hésiter à faire preuve de fermeté quand les circonstances l'exigent. Ce sera donc là une des priorités d'une politique globale de contrôle de la légalité dans vos départements et régions.
Je voudrais maintenant aborder précisément la question du contrôle de légalité et de son évolution à court terme, qui est un dossier que je souhaite ouvrir ou plutôt rouvrir.
Dans ce domaine aussi, je vous demande de vous positionner sans complexe et de revisiter cet exercice pour qu'il soit mieux compris, mieux accepté, pour lui redonner le sens et l'efficacité qu'il a parfois perdu.
Les limites de ce type de contrôle vous sont bien connues. Elles tiennent à plusieurs raisons :
- la masse de documents à traiter dans des délais courts et stricts ;
- une organisation éclatée qui opère à l'aide de techniques parfois obsolètes ;
- le caractère hétérogène et souvent tardif de ces contrôles ;
- le manque de formation technique pour les affaires difficiles comme certains marchés publics.
Peut-on indéfiniment remplir cette mission avec la force de l'habitude ?
Peut-on maintenir la fiction de l'exhaustivité de ce contrôle, alors que des pans entiers de l'administration y échappent ?
Peut-on continuer à sous-employer la compétence, en général grande, des agents de préfecture qui se consacrent à cette tâche ?
Autant de questions que je me pose. Autant de questions que je vous pose.
Mon dessein n'est pas de faire table rase du passé, mais bien de trouver avec vous les ressorts pour que ce contrôle sorte de sa douce léthargie.
Je vous encourage donc à prendre toutes les initiatives susceptibles de lui donner du sens : la cohérence administrative et politique de notre "mille-feuilles" institutionnel le réclame.
Pour ma part, je souhaite que ce contrôle, tout en s'inspirant des réalités locales, soit :
- resserré, notamment sur les marchés publics, les intercommunalités et les actes d'urbanisme.
Il s'agit là de trois priorités sur lesquelles vous devez concentrer vos moyens, quitte à l'alléger sur les autres domaines.
- proportionnel à la portée effective des actes contrôlés ;
- plus axé sur le fond que sur le respect purement formel des procédures, notamment pour les marchés publics
- optimisé, en regroupant en un lieu ou une structure unique les compétences des divers services (DDE, Concurrence, Trésorerie générale,) qui en ont la charge dans un " cabinet juridique de l'Etat ", auquel pourront s'adjoindre, le cas échéant, des avocats stagiaires. La profession avec laquelle j'ai eu de récents contacts y est très favorable.
Sur ce thème, les projets de réorganisation des préfectures ont été dans l'ensemble trop timides.
Il est sans doute inéluctable de regrouper sauf pour de très grosses sous-préfectures, la capacité d'expertise au niveau de la préfecture, tout en laissant intacte la capacité des sous-préfets à adresser des lettres d'observation ou à prendre les mesures nécessaires avec les élus sur certains dossiers délicats.
Sans doute, le rôle des sous-préfets est-il d'ailleurs le plus fondamental en ce qui concerne le contrôle de légalité de l'urbanisme où une approche territoriale à ce niveau est la plus adaptée.
En un mot, n'hésitez pas à innover, à bousculer les habitudes en vous impliquant personnellement dans la stratégie de contrôle qui vous paraît la plus pertinente au regard des spécificités de votre département.
Pour ce qui est de la télétransmission des actes des collectivités locales vers les préfectures, un pas décisif a été franchi la semaine dernière.
Je suis en mesure de vous annoncer que l'ensemble des préfectures pourront, avant la fin 2006, offrir aux collectivités locales qui le souhaitent (et elles sont nombreuses) de télétransmettre leurs délibérations et ce, grâce à une version simplifiée d'ACTES.
En conclusion sur ce point, je crois que, même s'ils ne passionnent pas nos concitoyens, la réorganisation et la modernisation du contrôle de légalité constituent un enjeu majeur.
C'est un domaine important de l'action de l'Etat dont vous avez, en quelque sorte, le "monopole", à condition toutefois que votre expertise soit reconnue et qu'il soit accompagné, voire précédé d'une fonction de contrôle.
Les élus, même s'ils en critiquent parfois certains aspects, sont de plus en plus demandeurs d'une véritable sécurité juridique pour laquelle vous donnez en quelque sorte une garantie.
Enfin, je voudrais vous dire quelques mots sur un sujet qui relève davantage du Ministre d'Etat et que quelques événements dramatiques récents nous obligent à reconsidérer.
Je voudrais, en effet, préciser deux points qui me semblent fondamentaux en matière de politique du logement sur lesquels vous devez vous impliquer personnellement ainsi que les sous-préfets :
- les expulsions locatives : c'est un dossier lourd du point de vue du Ministère qui gère l'indemnisation par l'Etat du non-octroi du concours de la force publique soit 65 M d'euros en 2004.
Soyons clairs : tout le monde trouve son compte, dans une optique à courte vue, à ce que les concours de la force publique ne soient pas accordés ou exécutés, sauf notre budget et, plus grave, à long terme les intéressés dont on ne traite pas au fond la situation sociale parfois dramatique.
Je souhaite que vous-même et les sous-préfets d'arrondissement vous investissiez personnellement dans l'examen des dossiers d'expulsion locative, y compris le réexamen de dossiers anciens.
Le plan Borloo offre aujourd'hui une palette de solutions pour remettre en selle les locataires de bonne foi, " les accidentés de la vie " comme l'on dit pudiquement, et déboucher sur des engagements réciproques. Je vous invite à proposer systématiquement ces formules. Lorsqu'en revanche, elles ne sont pas respectées ou des conditions pas remplies, il vous appartient (et vous avez encore un peu de temps avant le 31 octobre) d'accorder sans faiblesse les concours.
Contrairement à une idée reçue, un département où le préfet est attentif à la situation des gens ayant des problèmes de logement est un département où à la fois les conventions Borloo et les concours de la force publique augmentent.
D'ailleurs, souvent le seul fait d'accorder ceux-ci réenclenche un processus vertueux pouvant déboucher sur un protocole d'accord et dispense de procéder à l'expulsion.
Dans un autre registre vous devez veiller à expulser les squats qui présentent un danger.
Le ministre d'Etat a fait procéder à des expulsions des squats et continuera à le faire pour des immeubles où le danger est réel. Cette politique est décidée pour des motifs de sécurité et il est regrettable dans certaines affaires récentes que les injonctions de la préfecture de police n'aient pas été suivies d'effet. Il faut donc agir et vite là où le danger est réel.
L'expulsion des bâtiments, si elle est une mesure de protection par rapport à un danger, n'est évidemment pas dans sa conviction et sa volonté, une solution en soi.
C'est pourquoi nous allons mettre en place un soutien financier spécifique aux collectivités locales, en particulier aux communes et intercommunalités, qui s'engageront dans des travaux d'urgence.
Il sera créé en 2006 un Fonds d'aide dédié au relogement d'urgence qui concernera aussi bien le relogement immédiat et temporaire des personnes contraintes de quitter leur logement insalubre que l'amélioration de l'offre de logements très sociaux.
Nous vous donnerons ainsi des instruments financiers pour vous permettre de reloger les personnes qui auront dû quitter leurs habitats pour de strictes raisons de sécurité.
Ce fonds alimenté à partir de la DGF pourrait voir son montant s'élever à environ 20 millions d'euros.
- le contingent social : corrélativement, vous devez vous mobiliser sur les politiques de peuplement, gage d'une paix sociale dans nos villes et dans nos quartiers. Cela suppose, qu'au niveau du corps préfectoral, vous ayez une parfaite maîtrise du contingent social et du contingent " fonctionnaires " entre lesquels vous pouvez faire jouer une certaine fongibilité, et que vous ne le déléguiez qu'à titre tout à fait exceptionnel aux collectivités et, dans ce cas, avec des règles d'utilisation et de contrôle très précises.
Bien entendu, les propositions d'affectation de logement doivent se faire à partir de l'examen de cas individuels, mais il ne faut surtout formuler, à chaque fois, que des propositions relevant des deux contingents, qui permettent de rétablir ou de parfaire l'équilibre social des immeubles ou des quartiers. Une bonne prévention de la délinquance passe au départ par une politique de peuplement intelligente et sélective. Son succès repose entre vos mains, d'autant mieux lorsqu'il y a des commissions d'harmonisation ou de gestion des différents contingents réservataires.
Sur ces deux dernières questions liées aux politiques du logement, tout comme celles liées à la politique de mobilisation de l'offre foncière demandée par le Premier ministre, vous avez un nouveau champ d'investigation à confier aux sous-préfets d'arrondissement pour lesquels la proximité du terrain, le contact avec les partenaires sont un atout majeur pour la politique du gouvernement dans un domaine décisif.
Voici, Mesdames et Messieurs les Préfets, les quelques messages que je voulais vous délivrer sur mes domaines de compétences.
Vous le voyez, le secteur des collectivités territoriales est particulièrement actif et dans bien des cas, les évolutions en cours renforcent le rôle déterminant que vous avez à jouer en tant que représentants de l'Etat.
(Source http://www.interieur.gouv.fr, le 3 octobre 2005)